论检察机关对行政权的法律监督.docx

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论检察机关对行政权的法律监督

论检察机关对行政权的法律监督

（原创发表）

摘要]人类社会对权力制约的探索，存在权力分立与制衡以及独立设置监督权的两种路径。

中国法律监督制度正是后者的一种现实体现，其诞生的历史背景和理论基础都呈现出制约权力的基本特征。

从制度渊源看，中国古代言谏制度和御史制度、前苏联和现今俄罗斯法律监督制度、西方议会监察专员制度都与之息息相关。

我国承担法律监督职能的检察机关应当恢复法律监督的本来含义，采取检察建议、行政公益诉讼和查办职务犯罪的形式，尝试对抽象行政行为、具体行政行为的合法性和合理性进行监督。

[关键词]权力制约检察机关法律监督行政权

和自然界存在众多普适性规律相反，人类社会发展很少有放之四海而皆准的真理，一致被共同认可的法治原则在每一个国家也有不同的表现形态。

[①]立足于权力，摸索控制权力的不同模式，分析法律监督的理性价值和固有意涵，以及在中国语境下对行政权开展法律监督的正当性和必要性，追溯法律监督制度渊源，研究人民检察院作为国家法律监督机关对行政权开展监督的现实路径，具有重要的理论价值和现实意义。

一、控制权力是法律监督之原始意涵

按照德国社会学家马克斯·韦伯（MarxWeber）的定义，权力的概念就是一个行为者拥有的、置他人的反对于不顾、把自己的意愿强加于人的可能性。

因此，权力是在某种社会关系内部决定行为者可以把自己的意志强加于另一个人的这一不平等现象的力量。

显然，只要是权力或者权利，都包含迫使相对人不得不听从有权者的旨意的可能性。

权力本性如此，权力必然要受到监督，并且也是可以制约和监督的，这已经成为人类社会发展的共同认知。

自人们开始设想制约权力以来，一直存在着种种不同的权力制约思路，社会权力对公共权力制约、公共权力与公共权力之间的制约、公共权力自我制约等路径相继提出。

公民自治、政府自我规制、舆论媒体和选举制度完善等社会权利对公共权力约束显然是低成本而且高效益的选择。

但是，社会权利的张扬并非朝夕之间的巨变性生成，它更多源于社会自我孕育和内生变量的自然积淀。

于是人们把目光更多地投向公共权力对公共权力的约束和控制的路径上。

在此路径下，分权与制衡始终是西方世界乃至全世界推崇的一种限制权力异化的方案，但是，如若承认权力制约的模式形态各异，抛开三权分立制约模式的大一统局面，控制权力的思潮和实践中，始终存在着在人民主权之下，单独设置法律监督力量来控制权力的另外一种探索。

法律是国家意志的制度化，法律监督是为了监督法律的制定和实施，其最终目的在于通过控制权力的异化而实现国家的意志，法律监督就是为了控制行政权和审判权而生，法律监督是国家权力需要监督的自然产物，是国家权力分配的一种必然结果。

在人民主权之下，法律监督与行政权、司法权相平行而成为国家基本权力的一种，并对行政权、司法权进行监督，则是基于人类社会对权力本质强制性的认识，体现在社会制度自然变迁而走向成熟。

即使承认法律监督权是一种现实而又合理的权力监督模式，但对法律监督内涵的理解和把握，也始终存在着本质性的差异。

广义监督论者认为，法律监督是指为保障宪法和法律统一正确的实施而进行察看并督促的活动[1]（P124）。

法律监督的主体包括国家机关、组织和个人，所有的主体对立法、执法和守法的监督活动均属法律监督的范畴。

专门监督论者认为，法律监督是法定的机关对遵守和执行的情况实行的国家监督[2]（P237），监督的客体仅限于守法和执法。

也有人认为法律监督在我国特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和法律使用中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作[3]。

其主体仅限于人民检察院。

折衷者则认为法律监督有广义与狭义之分，广义上是指拥有法律监督权的国家机关、组织和个人作为监督主体对被监督对象的活动进行合宪性、合法性、合理性的评价，并对违法行为加以纠正的行为。

狭义上是指专司法律监督权的国家机关对立法活动、执法活动、司法活动的监督[4]（P4）。

正确理解法律监督，关键在于选择宪政视角观察还是仅仅从刑事诉讼视角出发。

如若从权力和宪政层面剖析法律监督，则能够看到法律监督为制约权力而生，是公共权力制约公共权力模式的一种实现形式。

事实上，法律监督并不以哪个机关或官员为对象，而是以权力或权力的运用为对象，这才是理解法律监督含义的关键所在。

为制约权力而生的法律监督是法律的守护神，其主要的精力在于维护行政权在规范和制度中运行。

而中国检察机关在制度设计上则更加突出了其法律监督功能，其法律地位更加独立，可以说是全面而又专门监督的具体实现。

这里所说的“全面”，是指无论权力性质，对行政权、审判权等都要开展监督，也指权力运行过程的全面监督。

“专门”是指由专门的机关开展法律监督，而不是监督范围的限制。

[②]

狭义上把法律监督等同于刑事公诉的部分刑事诉讼法学者，始终摆脱不了法律监督到底属于司法权或者行政权的权属之辨，原因就在于仅仅站在刑事诉讼的平台上，把法律监督者限制在刑事诉讼主体的范围内，自然没有国家权力观这种广阔的视野衡量法律监督权存在的正当性和必然性。

仅仅把法律监督圉于刑事诉讼法学的研究领域，是对中国人民代表大会制度之下法律监督具有控制权力本性的错误理解，这种理解并不是因为法律监督思想和制度设计的先天缺陷，而与论者本人对中国当前宪政结构了解程度有关，也与法律监督者行为水平以及由此形成的制度惯性不无关系。

专门监督论者从刑事法律条文规定和现行人民检察院职权范围出发，把法律监督限制于人民检察院的诉讼监督，局限于刑事诉讼监督，甚至连刑事诉讼监督都要放弃，仅仅从事刑事公诉，不但不能全面概括我国的法治实践，而且也会对认真理解法律监督的真正含义筑起樊篱。

当然，过于泛化的监督论并不足取。

广义法律监督论者把法律监督过于泛化，泛化的必然结果是权力的虚化，现代社会的政党监督、新闻监督、公众监督等监督形式属于社会权利制约公共权力的力量，与法律监督属于并行不悖的范畴，各自以自己的形式的发挥着监督作用，没有理由把前者纳入法律监督的范围。

二、对行政权开展法律监督的制度渊源

站在国家权力分立和制约角度理解法律监督，我们会注意到，无论是中国本土资源，还是西方政治制度，都有这种独立法律监督制度存在的身影，在制度设计方面自觉体现着法律监督权来实现权力控制的思想。

（一）中国古代言谏制度和监察御史制度——多形式监督行政权

我国监督行政权的相关制度的出现，正式建立可追溯到公元前221年甚至更早。

秦始皇灭掉六国，统一了天下，中国政治也从贵族政治进入官僚政治时代。

与之相适应，对官僚进行监督、控制的监督制度也产生了。

这种制度在中国的不同历史时期呈现出不同的权力构建特点。

应当说，我国古代行政监督制度有言谏制度和监察制度两大系统。

专门的言谏机关——门下省正式建立于晋。

言谏系统主要针对皇权的限制和约束，而晋代皇权衰微，门阀士族有较大的话语权，门下省于此时产生，也有其一定的历史必然性。

门下省的设立，却从制度上确立了言谏系统独立于其它系统之外的地位。

到了隋唐，门下省不仅是言谏机关，同时也是最高权力机关；不仅地位独立，而且权力广泛。

比如，侍中可以通过献纳谏正，纠正皇帝过失，制约皇权；给事中可以驳正违失，像百司奏抄中有不妥的，可予以匡正；制敕有不当的，不仅封还诏书，还可以在敕令的黄纸上加批语，送还中书省重拟。

另外一种履行法律监督职责的制度体系——监察御史制度诞生于秦汉时期，秦朝在中央设有御史大夫，专门行使纠察百官、举劾违失的行政监督权力。

在地位上，御史大夫与丞相、太尉并列三公。

自东汉以后，中国历代的中央行政监督机构，如隋唐的御史台，明清的都察院，不论其地位如何，均独立于行政系统之外，履行对行政机构和百官行为失范的纠举职责。

从职权上看，“立法、行政、司法监督三位合体是中国古代监察制度的核心”[5]（P8），我国隋唐时期就形成了大理寺、刑部和御史台三大司法机构。

“唐朝以大理寺主审判，刑部主司法行政，御史台主监察。

但刑部也直接干预审判。

……御史台‘掌以刑法典章纠正百官之罪恶。

’不仅弹劾百官，也参与大狱。

另外有的重大案件，则根据皇帝的命令由刑部、御史台和大理寺共同审理，谓之三司推事。

可见，我国古代监察御史制度不是现代法制意义上的行政监察机关，而是执行廉政监督和审判监督职能，同时也直接参与刑事审判的独立监督机关。

现行检察制度在纠举百官的职能上与古代的监察御史制度的本质相同，主要是指机构本身的设计目的就是为了约束和控制行政权的滥用。

上个世纪初，孙中山先生主要也是吸收了西方三权分立的思想，结合中国古代的监察御史制度，确立了他的“五权宪法”的思想，设计集察劾违法与纠举犯罪于一身的监察权，并且监察权应该有其独立性，是五权宪法的一个创新思想。

在孙中山看来，只有五权才能更好的体现国家权力的职能，建立更为合理的国家权力结构。

根据五权宪法组成的政府，即相互分立，又“连成一个很好的完壁”，不仅可以防止一切流弊，而且还能充分体现其效能。

[6]（P124-126）这样，中国古代的监察御史制度作为一种独立的监督制度的实质在民国时期一直延续下去。

国民党政府根据孙中山五权宪法设立监察院，行使弹劾权和审计权，查处公务人员有违法失职之罪行，即进行弹劾和惩戒；对于总统和副总统，亦可提出弹劾案。

[7]（P543）尽管现代意义上的行政监察制度继承了不少古代监察御史制度的合理成分，但是，由于依附于行政权的运行，并且没有对职务犯罪的侦查权，应当说，对于古代监察制度的精髓，中国现代检察制度的设计吸收了更多。

仅仅从公诉权的意义出发，“我国近代意义上的检察制度应当说开始于清朝末年的修宪改制，而非古代的御史监察制度，因为御史监察机关并不具有公诉机关的特点……说它类似于今天的行政监察制度好象更合适。

”[8]似乎有些失之偏颇。

（二）前苏联和俄罗斯法律监督制度——全面监督行政权

现代意义上的法律监督从制度上明确独立是前苏联建立起来的。

这种制度的建立得益于列宁的独立的法律监督思想。

1918年十月革命胜利后，为了保证法律得到执行，列宁强调：

"第一，对法律的实行加以监督。

第二，对不执行法律的加以惩办。

"列宁在他的信"论双重领导与法制"中指出：

"检察长的唯一职权和必须做的事情只是一件：

监视整个共和国对法律有真正一致的了解，不管任何地方和差别，不受任何地方的影响。

检察长的唯一职权是把案件提交到法院判决。

"1921年，列宁又说：

“检察机关和任何行政机关不同，它丝毫没有行政权，对任何行政问题都没有表决权。

”[9]（P195）1922年，苏俄在首先建立社会主义检察机关、颁发《检察监督条例》时，规定检察机关是"国家法制监督的机关、是法律的维护者"，是"国家的眼睛"。

1997年前苏联正式颁布的《检察院组织法》中规定的更清楚。

该法所规定的检察长监督，即"最高监督"共分为一般监督和执法监督两类，其中就是把提起并支持公诉作为对法院审理案件被告执法监督的一项职权来规定的，一般监督和执法监督被告的各种职权的规定，包括了前苏联检察机关在所有诉讼和诉讼的所有阶段上的作用和性能。

我国的检察制度的起源之一就是前苏联的检察制度，经过了中国本土化的改造，中国的检察制度逐渐具有了自己的特色。

前苏联解体后，俄罗斯选择了休克疗法，在经济上进行激进式的资本主义改造，当然，在司法制度上，叶利钦时期，俄罗斯国内曾经涌起过取消检察院的法律监督权，全面学习英美法律制度的潮流，然而，经过思索和争论，从俄罗斯的国情出发，1999年2月修订的《俄罗斯联邦检察院组织法》还是保留了检察机关的法律监督地位。

根据这一法律第三章的规定，俄罗斯联邦检察机关的监督共分四大监督：

一是执法监督，《俄罗斯联邦检察院组织法》第21条第一款规定：

执法监督“监督的对象是俄罗斯联邦各部、国家各委员会、局和联邦其他权力执行机关、俄罗斯联邦主体国家权力的代表机关（立法机关）和执行机关、地方自治机关、军事管理机关、检察机关及其公职人员，以及企事业组织的管理机关和领导人员遵守俄罗斯宪法和执行俄罗斯联邦现行法律情况，以及上述机关和公职人员作出的决定是否符合法律规定。

”二是对遵守人权、公民权和自由的监督，《俄罗斯联邦检察院组织法》第26条第一款规定：

“监督的对象是俄罗斯联邦各部、国家各委员会、局和联邦其他权力执行机关、俄罗斯联邦主体国家权力的代表机关（立法机关）和执行机关、地方自治机关、军事管理机关、检察机关及其公职人员，以及企事业组织的管理机关和领导人员遵守人权、公民权和自由的情况。

”三是对侦查机关、预审机关和预侦机关的执法活动实施监督，《俄罗斯联邦检察院组织法》第29条规定：

“对侦查机关、预审机关和预侦机关是否按法定程序进行侦查，对违反人权和公民权和自由的既遂犯罪和预备犯罪的控告、申诉和举报所采取的侦查措施和作出的决定是否合法，进行监督。

”四是对监管场所行政机关执法的监督，《俄罗斯联邦检察院组织法》第30条规定：

“对劳改、劳教、看守所及执行法院决定的强制措施的其他机关监禁人员的合法性，实施监督；对遵守俄罗斯联邦法律规定的被监管人员的权力和义务的情况、监管秩序的合法性既提供的监管条件进行监督；监督执行非剥夺自由处罚的合法性。

”[10]

和前苏联时期的法律监督制度相比，俄罗斯联邦的法律监督制度发生了以下三大变化：

一是强化了对行政权的监督。

前苏联时期，检察机关行使“一般监督权”。

其监督范围包括国家机关、企业、集体农庄以及各种其他组织所有公职人员、公民遵守宪法和法律情况。

而俄罗斯的检察机关只是对国家各类机关和公职人员执行宪法和法律的情况进行监督。

监督的对象收缩为涉及权力运作的人员和行为。

这一变化有助于集中监督力量，提升监督质量。

二是强化了对人权和自由保障的监督。

这一变化体现了俄罗斯改革后接受西方的政治理念，同时也体现了更加重视发挥检察机关在保障人权中的独立监督作用。

三是弱化了对审判权的监督。

出于尊重司法权是社会公正的最后保障的理念，虽然《俄罗斯联邦检察院组织法》第36条第一款仍然规定了检察长可以在自己职权范围内依照审判监督程序向上一级法院提出抗诉，但是该法没有明文规定检察机关对法院实施法律监督，而且也取消了检察机关有权依照上诉审程序抗诉的规定。

这样，和前苏联检察监督范围不仅仅局限于追诉犯罪和刑事、民事诉讼程序中，而是包括最高权力机关颁布的全部法律实施的法律监督相比较，现在俄罗斯联邦的检察机关则把监督的主要力量转向了行政权运作过程，由一般法律监督走向了专业的法律监督之路。

（三）西方议会监察专员制度——非刚性监督行政权

按照权力的分立和制衡的基本思路设计的西方政治制度，权力的监督主要通过权力的相互制约和均衡。

然而，在权力的所有者和代表者相分离，个人利益和公共利益相分离的情况下，权力的制衡不能覆盖权力的所有运行角落，监督的空白触手可及，加上没有特定的权力作后盾，权力的滥用走向必然。

西方的议会监督专员制度诞生在这样的背景之下。

1809年瑞典议会通过宪法规定了设置由议会选举并对议会负责的内政监察专员（Ombadsmanforcivilaffairs），其职责是以议会代表的身份监督所有行政官员和法官对法律、法令的遵守。

瑞典议会监察专员公署，由议会根据宪法和法律选举产生，设立于政府系统之外。

起初，专员的主要职责是对行政和司法机构进行监督，在当代则侧重于监视法律法令在公共事务中的执行及受理公民对于行政机关及公务员在公权力行使过程中所出现的不合法、不公平行政行为的申诉案件，并有权展开独立调查。

根据瑞典1974年的宪法规定，监察专员监督政府、法院所有公务人员是否切实执行法律，但不得直接控制公务人员的行为，亦不得发布命令或更改其认为不适当的行政措施；专员对公务人员的违法失职行为可向有关机关提出补救性或惩戒性的建议；专员为行使职权可以调阅政府档案或记录，调查公民提出的申诉案件。

西方的议会监察专员是代表议会监督行政职权的运行，监察范围一般涉及政府首脑、部长、大法官、议会议员以外的一切公共权力机关及行使公共权力的人员。

任何公民如果认为“由于弊政而受到不公正的待遇”，都可以向行政专员提出控告。

行政专员可受理控告，依据法律行使监督权限。

其监督权限是监督法律、法令在公共事务中的执行，保证行政当局公平、合法地行事。

二战前后，西方国家逐渐修正了政府只是充当“守夜人”角色的理论，行政权对社会的干预逐渐增多，在积极主动调控社会的过程中，行政权越界干预私权力的现象也有增加。

此时，西方国家逐渐注意到，控制行政权的具体运作，远远不是权力制衡所能达到的。

瑞典和北欧国家单独设立监察专员制度对行政权独特的监督功效，在二战后遍及西欧，英联邦各国、美国的若干州，甚至非英语国家，如日本也相继仿行。

“Ombadsman”（监察专员）现已成为国际性名词。

这种独立监督力量在三权分立制度之中扩展的大趋势，一是适应了现代社会“行政国”的出现，能够补救议会对行政事务的日趋复杂化和专门化监督控制不足的困境。

二是适应了现代社会立法专门性和技术性愈来愈强，议会和议员摆脱具体的监督事务，专心立法的需要。

三是符合为行政权日益扩张背景下公民合法权益遭到损害提供一条便捷、经济的救济渠道的需要。

虽然每一个实行行政监察专员制度的国家对行政权监督的方式和范围有所不同，但是，在三权分立之外，强化一种独立的监督权已经是一种发展的趋势，并且这种制度的设立为法律的统一实施和约束控制行政权发挥的显著的作用，尽管这种发展的趋势曾经遭到了行政权的强烈抵抗。

在澳大利亚，联邦政府对于建立监察专员制度一直持冷淡甚至反对态度。

联邦政府不愿意将自己的行政权力置于监察专员的监控之下。

经历了十多年的酝酿之后，1976年《联邦监察专员法》才得以通过。

当监察专员设立后，每年处理有关行政权申诉和请愿的数量不断增加。

1978一1979年处理的申诉和请愿500件；1980一1981年间的工作量猛增为11000多件。

在芬兰，监察专员包括司法总监和议会司法代表，二者均被称为法律的保护人。

由于芬兰实行强总统制，作为法律卫士的司法总监和司法代表对行政权力的制约作用就显得非常必要和明显。

设立后，这两位监察专员承办案件的数量逐年上升。

70年代初司法代表年办案数约1100件；司法总监年办案数约1000件。

到80年代初，司法代表年办案数达2000余件，而司法总监年办案数达4000余件。

芬兰的监察专员制度在反腐败和维护公民权益方面发挥着越来越重要的作用。

[11]

三、中国检察机关对行政权开展法律监督的制度设计

无论思想还是创建具体制度，强化行政权的监督制约早已为世界各国和中国历朝历代所重视。

进入现代以来，前苏联首先创建了社会主义的检察制度，并将检察机关界定为专门的法律监督机关，专司法律监督职责，俄罗斯把这一种制度继承了下来。

在法国，最高检察长的主要职责是：

“对国家整体执法活动进行监督”[12]，法国检察机关除行使侦查、起诉、支持公诉等职能外，还行使监督司法辅助人员、检察书记员、监督户政官员和对司法救助制度的营运监督、对私立教育机构监督等职责[13]（P70）。

德国检察机关也具有一定的法律监督和保证国家法律统一实施的职能[14]，葡萄牙检察机关也具有比较广泛的监督职能，如“监督司法官员的工作；在自身权限内维护法庭独立，并监督司法职能依照宪法和法律运行”等等。

[15]

中国根本政治制度是议行合一的人民代表大会制度。

按照马克思主义的国家权力理论，国家的一切权力属于人民。

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表人民行使国家权力。

国家行政机关、检察机关、审判机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

中国并不是将公共权力划分为相互平衡的立法、行政、司法三权，而是以人民代表大会作为权力机关产生行政机关、审判机关、检察机关，分别行使行政权、审判权和检察权。

人民代表大会监督其他机关的工作，强调权力机关的优位。

如果说资本主义国家建立在分权制衡理论基础上的三权分立制对封建专制是一个否定的话，那么社会主义国家建立在民主集中制基础上的人民代表大会制度，则是对三权分立否定之否定。

尽管中西方权力运行机制不同，但目的都是为了防止权力遭滥用而危及公民权利而设计了权力间的监督制约机制。

在中国根本政治制度下，人民代表大会具有立法权和监督权，检察机关作为人民代表大会授权的专门监督机关，理应承担起对行政权的监督作用。

这既是对中国本土资源的继承，也是对国外人类政治文明优秀成果的吸收；既是中国当前宪政体制的实际落实，也是法律监督本意的回归。

（一）对抽象行政行为[③]的法律监督

抽象行政行为是行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则，是行政权运行的一种主要方式。

规则具有普遍约束力和强制执行力，一旦它们违法或不适当，将会对公民、有关组织的权益造成广泛的和严重的损害。

由于行政主体和行政相对方处于不对等地位，即行政主体处于绝对优势地位，而行政相对方处于弱势地位，因此行政立法一旦存在缺陷，将直接损害行政相对方的权益。

另外，包括行政规章制度、行政工作流程在内的行政规范性文件的制定和设置不当，也会损害公民、组织和公职人员自身利益，更重要的是增加行政腐败的机会，甚至诱使职务犯罪的发生。

政府的产生源于权力机关的选举，人民代表大会有权代表人民对政府的行政行为进行监督，自然，行政立法、行政规范性文件也应当受到权力机关的监督。

依据宪法关于人民检察院是国家的法律监督机关的规定，检察机关是人民代表大会授权的专门法律机关，检察机关有权代表人民对抽象行政行为开展监督。

但从监督的总体格局看，检察机关的法律监督只是社会各界力量对抽象行政行为监督的一支力量。

[④]其监督的内容和形式有：

1．对行政立法合宪性和合法性监督。

检察机关可以主动，也可以根据公民、法人或者其他组织的控告申请启动这种监督。

从监督的内容上看，主要审查一是行政机关是否具备行政立法主体资格。

只有具备行政立法主体资格，才能进行相应的行政立法活动。

二是是否在立法权限范围内行使立法权。

行政机关行使行政立法权，必须是在授权范围内进行，不能超越法律所规定的权限范围。

三是是否遵循相应的立法程序。

严格的立法程序是正确进行行政立法的有效保障。

按照立法程序进行立法，既能防止受领导者个人意志的影响，又可使立法程序规范化。

四是内容是否违背宪法和法律。

行政立法属授权立法，以宪法和法律为依据，因而其内容不得有与宪法和法律相抵触之处，否则无效。

行政规范性文件的内容也必须在宪法和上位法的规定范围之内。

这是行政立法制定过程中最易出现问题的地方，特别是地方政府在立法过程中易出现此类情况，一旦出现则属实质违法，因而无效。

五是是否存在行政立法之间的冲突。

在我国，地方行政所立之法不得与国务院所立之法相抵触，否则无效。

通过书面审查，抑或必要的调查，如果行政立法的内容违宪或者立法主体、立法权限、立法程序、立法内容违法或者行政立法之间存在法律冲突，检察机关有权通过检察建议的形式建议制定部门撤销或者修改违宪或者违法的行政立法，如果建议得不到回应，检察机关可以提请全国人大常委会和地方各级人大常委会，要求权力机关对违宪和违法的行政立法进行审查。

这种非刚性、程序型的监督模式能够保障行政权的独立，也保障了违宪审查的最终决定权仍然保留在权力机关手中，同时，监督也易于为被监督对象所接受。

2．对行政规范性文件的合宪性和合法性监督

行政规范性文件是指各级各类国家行政机关为实施法律、执行政策，在法定权限内制定的，除行政法规和规章以外具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。

在行政实践中，行政规范性文件的数量大大超过行政法规和行政规章，更多的行政行为是依据行政抽象性文件进行；规范性文件对于法律、行政法规和行政规章起到有效的执行作用，关于行政行为的程序性规定的行政工作制度和行政工作流程对规范行政行为也起到关键作用。

但在浩如烟海的行政规范性文件中，行政抽象性文件的制定宏观上越权情况严重，其内容与上一级规范性文件不相符合甚至出现抵触的情况屡见不鲜，从而使得行政法规、行政规章在实施中变形；在制定依据方面，不以法律、法规、规章为依据；在制定程序上，没有遵循必要的程序规则。

直接侵害公民和法人的合法利益，也导致