国家安全生产监督管理总局文件.docx

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国家安全生产监督管理总局文件

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安监总规划〔2009〕228号

国家安全监管总局关于做好安全生产

“十二五”规划编制工作的通知

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局：

根据《国家发展改革委关于做好“十二五”规划前期工作的通知》（发改电〔2009〕257号）要求，为做好各地区安全生产“十二五”专项规划（以下简称专项规划）编制工作，现将有关事项通知如下：

一、正确把握“十二五”时期安全生产面临的形势与挑战

“十二五”时期是我国实现全面建设小康社会宏伟目标的重要时期，也是实现国务院确定的“到2020年，全国安全生产状况实现根本性好转”目标的关键时期。

“十一五”期间，地方各级人民政府结合本地实际，研究制定了安全生产“十一五”专项规划，精心组织实施，全面推动了安全生产工作。

经过各方面共同努力，各地安全生产专项规划实施总体比较顺利，全国生产安全事故总量连续下降，重特大事故明显减少，安全生产总体水平有所提高，安全生产状况持续改善，为做好“十二五”时期安全生产工作奠定了较好基础。

但当前安全生产形势依然严峻，伤亡事故总量大，重特大事故多发，职业危害严重；安全生产基础依然薄弱，法规标准、科技创新、应急救援等支撑体系尚不健全。

随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化快速推进，“十二五”时期安全生产工作面临许多新的挑战。

现阶段我国生产力水平总体较低，不同地区、行业以及企业之间差异较大，安全生产的体制性障碍尚未破除，深层次的历史性问题尚未根本解决。

同时，矿山产能增加，大量化工企业投产，农业机械、交通运输等需求增加，职业危害范围扩大等，都给安全生产带来新的压力。

二、全面开展专项规划编制工作

安全生产“十二五”规划编制工作由地方各级安全监管部门牵头负责，相关部门协调配合。

各地要从本地区实际情况出发，有序安排专项规划各阶段工作，确保顺利完成专项规划编制任务。

1．认真做好安全生产“十一五”规划实施情况的评估总结。

要采取定量与定性评估相结合、安全监管部门与相关部门评估相结合、系统内部与聘请专家评估相结合等多元评估方法，对安全生产“十一五”规划的实施情况进行评估分析，客观评价安全生产“十一五”规划确定的发展目标、重点任务、政策措施等落实情况，总结分析安全生产“十一五”规划实施取得的成效和存在的问题及原因，为编制安全生产“十二五”规划奠定基础。

2.深化重大课题研究。

课题研究是专项规划编制的基础，也是专项规划编制前期准备的重中之重。

要在深入基层调查研究，广泛听取意见和建议的基础上，确定一批重点课题，组织动员各方面力量进行研究。

重大研究课题的遴选与研究，要正确把握“十二五”期间国际与国内的时代背景，全面掌握本地安全生产面临的新形势、新任务，深入分析安全生产的主要矛盾和突出问题，有利于提高事故灾难的防范能力，完善安全生产长效机制。

3．研究提出专项规划的基本思路。

基本思路要立足于坚持安全发展，有效遏制重特大事故，巩固安全生产“三项行动”、“三项建设”成果，强化安全生产基层基础管理，力争在促进建立健全安全生产长效机制方面有所提高；要立足于增强安全生产公益性、保障性和基础性作用，提高安全监管监察部门的社会管理和公共服务能力，借鉴国外先进经验，力争在推动建立安全保障型社会方面有所创新；要立足于当前国情和安全生产实际，突出落实安全生产责任，完善安全生产经济政策，加大安全投入，实施“科技兴安”战略，力争在解决制约安全生产的突出矛盾和热点问题上实现突破。

4．精心组织规划编制工作。

规划编制要突出重点和抓住主要矛盾，针对影响制约安全生产的深层次矛盾和问题，在安全规划、行业管理、安全投入、科技进步、宏观调控、教育培训、安全立法、激励约束考核、企业主体责任、事故责任追究、社会监督参与、安全监管和应急体制等方面。

研究提出一系列对策及保障措施。

同时，继续推行有利于加强安全生产的一系列经济政策，综合运用经济的、法律的和必要的行政措施，通过改革发展解决深层次问题，实现长治久安。

力争使专项规划能够在转变理念、创新模式、破解难题、解决安全生产深层次矛盾方面发挥应有的作用。

三、推进专项规划编制工作的科学化、规范化

1．强化专项规划的空间指导和约束功能。

要进一步加强与本地政府及发展改革部门的沟通和协调，围绕增强专项规划的权威性、针对性和可操作性做深做实。

一方面要力争将单位国内生产总值生产安全事故死亡率、工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率、煤矿百万吨死亡率、道路交通万车死亡率4项指标纳入本地区国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要指标体系；另一方面，要积极争取将本地区安全生产“十二五”规划纳入本地区“十二五”专项规划领域。

2．加强重大工程的研究和论证。

重大工程是落实规划各项任务的重要载体，是实现规划目标的重要手段，是规划的重要支撑。

专项规划要坚持以政府为主体，研究纳入政府投资范围的重点领域，着力做好重大工程项目的基础调查、信息收集、课题研究、项目论证等工作，提出一批关系全局、意义深远、带动作用强、由政府组织实施的重大工程。

在编制规划的同时，要尽早启动新建项目的前期研究及论证工作，争取与规划同步审批、同步实施。

3．增强规划编制的民主性和科学性。

规划编制过程中，要广泛听取社会各界意见，增强规划工作的透明度和公众参与度，使政府决策能更好地反映实际情况，提高决策的民主化和科学化水平。

要坚持从实际出发，在深入调查研究的基地上，采取座谈会、听证会等多种形式广泛听取有关方面的意见，特别要注意倾听利益相关者的意见和建议。

在编制程序上，要建立和完善规范化的民主制度、衔接制度、论证制度、公布制度和评估制度等。

要改进规划评估论证的方法，除了本部门、本系统的专家外，还要吸收相关部门的专家参加评估论证。

4．加强各规划之间的衔接协调。

规划之间的衔接协调是保障规划科学性、有效性的必要环节。

要站在全局立场上考虑规划内容，加强各相关部门间的分工合作，增强规划在解决安全生产发展重大问题上的合力。

一方面，要做好与本地国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要的衔接；另一方面，也要注重与国家安全生产“十二五”规划及有关专项规划的衔接。

在统一衔接的基础上，力求专项规划定位清晰、功能互补。

5、切实做好组织保障。

要建立健全规划编制工作组织机构，研究提出规划编制工作方案，落实相关工作责任。

要选配知识结构好、业务能力强的骨干，组建得力的规划编制队伍，及早启动专项规划重大课题研究工作，尽快研究提出基本思路。

同时，要根据规划编制工作任务，安排必要的工作经费，纳入本级财政预算，保证专项规划编制工作顺利开展。

附件：

1.国家安全生产“十二五”规划初步思路

2.地区安全生产“十二五”规划参考提纲

二○○九年十一月二十五日

附件1

国家安全生产“十二五”规划初步思路

党中央、国务院高度重视安全生产工作。

坚持安全发展，加强安全生产监督和管理，是贯彻落实科学发展观和安全发展理念的必然要求，是政府履行社会管理和公共服务职能的重要内容，在经济社会发展过程中具有公益性、保障性和基础性作用。

一、《安全生产“十一五”规划》实施主要情况

安全生产“十一五”规划各项任务顺利实施，安全生产法规标准、技术支撑、信息体系、安全培训、宣传教育和应急救援等体系建设取得新进展，安全生产监管监察能力进一步提升，深化和推动了煤矿瓦斯防治和产业结构调整，深入开展了重点行业和领域隐患排查与专项整治。

安全生产规划目标提前实现，安全生产状况明显好转。

一是安全生产总体水平进一步提高。

与2005年相比，2008年亿元国内生产总值生产安全事故死亡率下降55.2%（“十一五”规划值为至2010年下降35%以上），工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率下降26.8%（“十一五”规划值为至2010年下降25%以上），道路交通万车死亡率下降至4.3（“十一五”规划值为至2010年下降至5.0以下），煤矿百万吨死亡率下降58%（“十一五”规划值为至2010年下降25%以上）。

二是事故总量和死亡人数进一步下降。

与2005年相比，2008年发生各类事故起数和死亡人数分别下降42.4%和28.2%。

三是重特大事故进一步减少。

与2005年相比，2008年发生重特大事故起数和死亡人数分别下降27.6%和35.1%。

四是重点行业和领域安全生产状况进一步改善。

与2005年相比，2008年煤矿事故死亡人数下降45.8%，道路交通事故死亡人数下降25.6%，铁路交通事故死亡人数下降69.1%，建筑施工、消防等行业和领域事故均有不同幅度的下降。

今年前三季度全国各类事故起数和死亡人数比去年同期下降12.6%和12.2%，重特大事故起数和死亡人数比去年同期下降40.8%和54.1%。

二、“十二五”时期安全生产面临的形势与挑战

“十一五”规划期间，安全生产法制体制机制不断完善，主体责任进一步落实，全民安全意识不断增强，为做好“十二五”时期安全生产工作奠定了较好基础。

但安全生产形势依然严峻。

一是伤亡事故多发。

近三年平均每年死亡10.2万人，发生重特大事故93起。

二是职业危害严重。

全国累计报告职业病70多万例，每年新增患者约1.4万人，且仍呈上升趋势。

三是安全生产基础依然薄弱。

一些企业生产工艺技术落后，管理、技术人才缺乏。

四是安全监管监察保障能力低。

安全监管监察装备落后，基层安全监管力量不足，法规标准、科学技术、应急救援等支撑体系尚不健全。

随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化快速推进，“十二五”时期安全生产面临许多新的挑战。

采矿、建筑和运输等高风险产业所占比重增大。

粗放型经济增长方式短时间内难以根本改变，能源原材料和交通运输市场需求旺盛。

高风险产业向欠发达地区转移加快。

一些企业安全投入不足。

大批新工程项目开工建设，可能产生新的隐患。

社会对提升安全监管监察效能、提高事故灾难应对处置能力要求更严。

公众对自身安全健康权益的保护意识不断增强，国际社会对我国安全生产状况日益关注，对安全生产监管工作要求更高。

三、“十二五”时期安全生产工作指导思想与目标

“十二五”时期是实现国务院确定的“力争到2020年，我国安全生产状况实现根本性好转”目标的关键时期。

“十二五”时期安全生产工作指导思想是：

以科学发展观统领全局，坚持安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、标本兼治、综合治理，深入开展安全生产执法、治理和宣传教育行动，全面加强法制体制机制、保障能力和监管监察队伍建设，全面推进安全标准化建设，强化责任制落实，依靠科技进步，提高本质安全水平和事故预防与应对能力，推动安全保障型社会建设，促进安全生产状况根本好转。

总体目标：

到2015年，规范的安全生产法治秩序基本形成，安全监管监察与执法能力明显提高，安全生产法规标准体系、技术支撑体系、应急救援体系、培训体系和宣传教育体系进一步完善，企业安全生产主体责任有效落实，生产安全事故和职业病得到有效防范。

单位国内生产总值生产安全事故死亡率比2010年下降37%以上，工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率比2010年下降20%以上，煤矿百万吨死亡率和道路交通万车死亡率有一定程度下降（待测算）。

四、“十二五”时期需解决的重大问题

（一）完善法制体制机制，促进长效机制建立。

加快法律法规及标准制修订，完善安全生产法制。

严格执法，依法治安，规范安全生产监管监察执法行为。

完善安全生产标准体系，全面推进安全标准化建设。

完善安全生产责任制，推动企业主体责任和监管责任落实。

理顺综合监管与专业监管、煤矿安全国家监察与地方监管职责关系。

严格安全许可，全面落实建设项目安全设施“三同时”等制度。

建立健全安全生产综合协调、激励约束、联合执法、事故查处与责任追究等工作机制。

（二）加强安全基层基础工作，提高安全生产水平。

开展安全生产理论和管理工作，提高安全生产水平。

开展安全生产理论和管理方法研究。

推进安全学科建设。

加快安全生产专业人才队伍建设。

加强领导者、管理者、从业者安全培训。

强化高危行业农民工安全技能培训。

深入开展安全生产宣传教育。

大力推进企业安全生产标准化建设。

完善重大危险源监控与重大事故隐患排查治理制度。

建设安全警示教育基地。

推进全民参与的各类“安全社区”和“安全保障型示范城市”建设。

强化乡镇、街道等基层安全监管工作。

（三）推进安全科技进步，提升技术支撑能力

实施科技兴安战略，突出科技进步对安全生产的促进和保障作用，强化各级政府对安全科技的引导推动作用，发挥企业和科研单位科技创新、技术改造、成果推广应用主体作用。

加强安全生产技术研发、检测实验、成果转化等平台建设，推进建立国家、地方、企业三级安全技术支撑体系，培育和发展安全科技产业。

建立淘汰危及安全生产的落后技术、工艺和装备制度。

加强国际交流与合作，学习引进国外先进适用技术装备。

（四）突出煤矿等重点行业和领域，防范生产安全事故。

以防治煤与瓦斯突出为重点，深化煤矿瓦斯防治，强力推进煤矿瓦斯先抽后采和落实区域性防突措施，加快煤矿瓦斯综合防治工作体系建设。

引导和支持煤炭工业结构调整，淘汰落后生产能力，提升煤矿安全生产保障能力。

加强煤矿重大灾害治理力度，健全和落实安全隐患排查治理工作机制。

推进本质安全型矿井建设。

加大对矿山采空区、水害、高硫矿火灾和油气井井喷等灾害防治。

治理尾矿库危、险、病库。

建立健全小矿山正常退出机制。

完善危险化学品登记制度，加强危险化学品安全管理。

实施化工园区安全规划，推动安全防护距离不足的化工企业搬迁。

推进烟花爆竹企业整改提升。

加强冶金、有色、建材、机械等行业领域企业安全基础管理。

综合监管促进建筑施工、道路交通、水上交通、铁路交通、民用航空、消防、电力、特种设备、水利设施、民用爆破器材、农业机械、渔业船舶等行业和领域安全生产工作。

（五）强化职业危害监管防治，创建安全健康作业环境。

加快职业健康监管机构和执法队伍建设。

实施职业危害申报，实行职业卫生安全许可。

加强煤矿、非煤矿山、建筑、建材、冶金、化工等作业场所职业危害监管监察。

整治粉尘、有毒物质危害严重、不具备防治条件企业。

防治硫化氢、氯气、氨气等重大职业中毒隐患。

加强作业场所职业危害因素监测、评价与控制。

（六）健全应急救援体系，减少事故损失。

推动安全生产应急管理法制建设。

建立覆盖矿山、危险化品、道路和水上交通、消防等各行业领域的应急救援体系。

制定应急救援经济政策。

推进省、市、县三级应急管理机构建设。

加强安全生产应急救援队伍建设。

提高应急救援装备水平。

建立生产安全事故预报预警和应急协调等机制。

健全安全生产应急预案和应急平台体系。

（七）实施重点工程，完善经济政策。

安全生产监管监察执法能力、支撑能力和应急救援能力建设工程。

建设国家级矿山、危险化学品应急救援基地。

建设国家级重点行业和领域安全工程技术实验与研发基地。

组织实施防范和遏制生产安全事故关键技术与装备重大科技项目。

实施煤矿安全技术改造，尾矿库危、险、病库治理和安全距离不达标危险化学品企业搬迁等工程。

建立煤炭完全成本制度。

研究与财政、信贷等挂钩的推进安全生产的政策。

推行安全生产责任保险。

完善工伤保险与事故预防相结合的机制。

完善安全生产风险抵押金制度。

健全安全生产费用提取、使用制度。

制定以地区经济发展水平为标准的事故伤亡赔偿制度。

附件2

地区安全生产“十二五”规划参考提纲

地区安全生产“十二五”规划内容应包括前言、现状和存在问题、发展趋势及面临的挑战、指导思想、总体目标与分类目标、任务与布局、规划保障措施、重点工程项目等，既要体现与“十一五”规划的继承性和发展性，又要体现创新性、前瞻性和可操作性。

规划内容要求准确精练、通俗易懂，力戒空话、套话；目标要尽可能量化，具体指标应以国家或行业统计指标为依据；主要任务要明确，突出重点；布局要清晰，明确重点发展的领域及重点建设项目（工程）；保障措施要具有可操作性。

一、安全生产现状与形势

主要包括：

安全生产现状、存在的问题及原因分析、面临的机遇与挑占。

二、指导思想与目标

1．指导思想确定原则。

一是遵循国家发展改革委“统筹兼顾、创新驱动、绿色增长、共建共享”的原则。

二是围绕促进实现国务院确定的“力争到2020年我国安全生产状况实现根本性好转”目标。

三是以科学发展观统领全局，坚持安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、标本兼治、综合治理。

四是巩固安全生产“三项行动”、“三项建设”成果。

五是加强安全生产基层基础工作。

2．规划指标的确定原则。

一是要突出安全生产中长期规划发展的总体目标，从全面、系统的角度来考虑行业（领域）目标，充分考虑中长期与年度指标体系间的衔接，使指标体系相对稳定。

二是要体现安全生产公益性、基础性和保障性作用，突出安全生产“基层基础”，加强与国家其他专项规划的衔接。

三是以国民经济核算、社会统计为基础，指标名称和计算方法要科学规范，以相对指标为主。

四是按照规划指标“可感知、可比较、可操作”的要求，设置指标体系。

其中：

总体目标主要包括“亿元国内生产总值生产安全事故死亡率”、“工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率”、“煤矿百万吨死亡率”和“道路交通万车死亡率”4项指标。

分类指标可根据不同行业、不同领域和不同方面特点，结合安全生产控制考核指标，设置相应的量化规划指标。

三、规划重点任务

主要包括“继续完善安全生产法制体制机制；加强安全生产基层基础工作；防范煤矿等重点行业（领域）生产安全事故；提升技术支撑能力；创建安全健康作业环境；实施重点工程；完善经济政策等。

四、重大工程（项目）

根据规划提出的主要任务，梳理形成一批具体、可操作的重点工程（项目），带动规划主要任务顺利完成。

五、规划实施的保障措施

从体制、机制、制度，以及财政、税收、信贷、保险等经济政策方面提出保证规划目标实现和主要任务完成的对策措施。