通过判决发展法律评田永案件中行政法原则的运用.docx
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通过判决发展法律评田永案件中行政法原则的运用
通过判决发展法律——评田永案件中行政法原则的运用
一、 引言
二 、对作弊学生的惩处方式与平衡原则的要求
（一）从法条中得不出判决结论
（二）平衡原则的一般理论
（三）运用平衡原则检测退学处理决定的合法性
三 、作出退学处理决定的正当程序
（一）本案判决运用了正当程序原则
（二）正当程序原则：
学者的企盼
（三）正当程序原则：
法官的直觉
（四）正当程序原则获得最高法院的首肯
（五）对本案正当程序原则运用的评论
四、 信赖保护原则的运用
（一）第三条判决理由论证上的不足
（二）信赖保护原则的一般理论
（三）本案应当适用信赖保护原则
（四）法院在本案中对信赖保护原则的运用：
功亏一篑
五、 通过判决发展法律
（一）司法之现状：
囿于条文的法律适用
（二）法律原则与法律适用
（三）对中国行政法官的期待
一、 引言
田永诉北京科技大学一案无疑是中国行政法学上一个里程碑式的案件。
它的意义不但在于法院受理了这个案件，也在于法院对本案实体问题的判决理由。
就前者来说，法院把司法审查的触角伸向学校的教育管理领域，对于行政诉讼受案范围的扩大、行政法调整范围的扩展，具有深远意义。
[1]对此，已有学者撰文论述和评析。
[2]本文仅仅就本案实体问题的判决理由进行讨论，目的不在于论证本案判决如何正确，而是通过对本案的评析，阐发法院在个案判决中运用行政法原则的必要性及其意义。
本案实体问题的关键是田永的学籍问题。
如果田永具有学籍，并且具备其它法定条件，被告就应当给田永颁发毕业证书；反之，就无从谈起。
法院认为田永没有丧失学籍。
在判决书[3]中，法院指出了三条理由：
1．田永的“夹带”行为不属于考试作弊，而仅仅是“违反考场纪律”；对其作退学处理没有依据。
这构成实体上的瑕疵。
2．退学处理决定没有直接向被处理者田永本人宣布、送达，也没有允许田永提出申辩意见。
这属于程序上的瑕疵。
3．退学处理决定没有实际执行，被告北京科技大学以后的一系列行为更“应视为”该校自动撤销了原处理决定，说明该处理决定从未发生应有效力。
法院没有阐明三条理由的关系。
在法院判决的实际思维过程中，三条理由的份量并不完全相同（对此我将在后面予以分析）。
由于法院陈述的判决理由是法官思维“理性化”的产物，所以，这一点并不妨碍我们根据判决书所展示的理由去评论法院判决理由的正当性。
[4]从判决理由的逻辑上理解，三条理由独自成立，即：
单单实体上的或者程序上的瑕疵就足以构成撤销退学处理决定的充足理由[5]；即使退学处理决定合法有效，仅凭第三条理由也足以使被告的处理决定不复存在，并使田永的学籍得以恢复。
下面我将力图对上述判决理由逐条进行抽丝剥茧的分析，评论法院判决理由的成功与不足。
我认为，如果仅仅依据制定法条文，判决理由是无法得出或者不能成立的，而必须分别用“平衡原则”、“正当程序原则” 和“信赖保护原则”去弥合司法推理链条的断裂。
本案可谓法院运用正当程序原则判案的先声；我将考察“身在此山中”的法官的实际思维过程，并对本案中正当程序原则的运用进行评价。
以这三个原则的运用实例为基础，本文最后一般性地（但也是初步地）论述这样一个设想：
通过法院在司法判决中对行政法原则的运用，实现行政法的发展。
二、 对作弊学生的惩处方式与平衡原则的要求
（一） 从法条中得不出判决结论
对于退学处理决定在实体上的合法性，法院首先区别“作弊”与“违反考场纪律”，认为田永的夹带行为不属于作弊。
我认为这有些牵强。
即使纸条上所写的电磁学公式不能直接套用于试题，即使没有发现田永偷看过夹带的纸条，田永违反考场纪律，把与考试内容有关的纸条带到试场，仅凭这一事实，可以推定他有偷看的企图。
把这种行为归于作弊的情形之一，完全符合严肃考试纪律的要求，符合人们对于“作弊”的一般理解。
在实践中，这样的规定普遍存在于各个学校的校规中，也得到国家教育行政管理有关法规、规章的印证。
[6]所以，我们没有必要纠缠于“违反考场纪律”和“作弊”概念上的区分，还是转向讨论这样的问题：
对田永夹带纸条这种作弊行为作退学处理是否合法？
判决书始终没有阐明“作退学处理”的性质。
法院没有把它视为行政处罚而适用《行政处罚法》。
在下面的分析中，我也将不打算直接援引《行政处罚法》作分析。
[7]法院还似乎接受了被告的说法，谨慎地把它与“勒令退学”相区别。
所谓退学，依照《普通高等学校学生管理规定》，是在校学生因情势变更而自愿地终止学籍，或者被学校强制地终止学籍（作退学处理）。
[8]在现行制度下，它不同于勒令退学之处在于，它不是由于学生违反校规校纪而对他作出的纪律处分，所以该学生可以再次参加高考。
在实践中，一些学校为了照顾违纪学生的“前途”，对一些本来可以（应当）作勒令退学甚至开除处分的，进行“善意的处理”，作退学处理化之了之。
[9]如果依照《普通高等学校学生管理规定》的字面规定，被告的做法确实与法无据；根据处罚（处分）形式法定原则，被告对作弊学生“作退学处理”是不合法的。
但是，从本案“作退学处理”的原因（考试作弊）和后果（丧失学籍）来看，它可以被视为勒令退学。
为了展开进一步的讨论，我们暂且悬挂上述问题，而接下去讨论被告处理决定的合法性。
被告对田永作出退学处理的依据，是学校制定的文件《关于严格考试纪律的紧急通知》。
对于学校制定的该文件，法院并没有因为它涉及到学校的教育自主权而放弃审查，体现了法院作为司法审查机构的应有立场。
但是，法院没有采纳学校文件的理由――学校文件“不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定人民法院审理行政案件时可以参照的规章范畴” ――似乎有些不足。
依照《教育法》的规定，学校有权按照章程自主管理，有权对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；受教育者应当遵守所在学校的管理制度。
[10]学校文件的制定就是行使教育自主权的一种方式。
法院对它应当予以重视，而不能因为它不属于规章就“视之如草芥，弃之如蔽屣”。
法院有必要通过对规范性文件合法性的审查而决定是否适用。
在接下去的判决理由阐述中，法院通过校规和国家教委规章的对照，否定了校规的效力。
[11]法院的逻辑是：
校规“对考试作弊的处理方法明显重于《普通高等学校学生管理规定》第十二条的规定”，“重于”就意味着超越和抵触，因此校规是不合法的。
本案中被告校规是否抵触法律、法规和规章呢？
事实上，从判决书引用的国家教委规章中，无法得出学校不能开除作弊学生或者勒令作弊学生退学的结论。
《普通高等学校学生管理规定》第12条规定的“考试作弊的，应予以纪律处分”，自然包括给以勒令退学甚至开除的处分。
[12]这样的理解与该条前一段的规定――“凡擅自缺考或考试作弊者，该课程成绩以零分计，不准正常补考，如确实有悔改表现的，经教务部门批准，在毕业前可给一次补考机会”――也是可以相容的，即在勒令退学或者开除的同时，档案上该科成绩记零分。
除此之外，也没有任何法律和法规明确排除学校对作弊学生实行哪怕是勒令退学、开除学籍这样严厉的处分。
综上所述，在法定的处分种类内，对作弊学生具体实行何种形式的处分属于学校的自由裁量范围；如果撇开“作退学处理”的形式合法性，对作弊学生作退学处理（勒令退学）仍在规章条文字面含义允许的范围内。
在法条的字面意义上，我们还不能说被告《关于严格考试纪律的紧急通知》的规定是违法的。
问题的关键在于校规本身的实质合理性。
（二） 平衡原则的一般理论
我国行政法学理论认为，行政行为除了遵守合法性原则，还要遵守合理性原则。
通说认为，合理性原则指行政机关行使自由裁量权时要做到客观、适度、合乎理性。
在我国，通常认为，合理性原则除了要求行政行为的结果合理性，还包括动机合理性；合理性原则不但适用于具体行政行为，也适用于制定行政法规、规章以及其它规范性文件。
[13]由于合理性原则包容广泛而内涵模糊，本文将根据具体语境，有时用另一个稍微精细的概念――平衡原则――来分析。
平衡原则，有的称为比例原则、均衡原则，是通过对目的－手段、公共利益－私人利益等实体范畴的衡量，以求行政自由裁量权的行使符合人们对公正合理的一般期待。
[14]
国外行政法学中有相似的理论。
在法国中，行政法院面对行政自由裁量权，运用损害－得益平衡、目的－手段相称等平衡方法，努力在公共秩序、社会利益与个人权利之间寻求合理界限，并通过判例，确立了均衡原则。
[15]德国行政法学对平衡原则（多称比例原则）作了深入具体的阐述。
在德国法中，比例原则要求采取一项措施以达成一项目的时，该方法必须是适合目的的、必要的、相称的。
[16]日本和我国台湾继受了德国的比例原则。
[17]在素以程序正义为重的英美，也出现了对实体合理性的要求。
英国上议院1968年在温斯伯里（Wednesbury）案件中确立的行政合理性原则，成为“近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一”；“今天，该原则几乎出现在每星期所发布的判例中”。
[18]美国《联邦行政程序法》把是否滥用自由裁量权规定为司法审查的标准之一。
[19]尽管各国理论阐述角度、适用范围和具体规则不尽相同，但都体现出一个同样的精神：
公共机构行使职权的行为不但受制定法的约束，还受合理性原则约束。
法院能否依据合理性原则审查行政行为，这在我国行政法学上还有不同观点。
[20]一些学者则认为，原则上我国法院只应审查具体行政行为的合法性而不应审查其合理性，但在滥用职权、显失公正等例外情形下，也可以对合理性进行审查；另有学者断言，我国法院对具体行政行为的审查只限于合法性审查，但是，不合理达到一定程度亦可构成不合法，所以，合法性审查实际上包含对严重不合理的审查。
[21]这些争论更多属于概念上的争论，事实上，几乎没有学者认为行政机关只要在自由裁量权范围内行事，法院就不能干预。
现在的分歧是，法院对行政机关自由裁量行为的干预（撤销或者变更），是否仅限于“行政处罚显失公正”？
对此，许多学者通过解释《行政诉讼法》第54条的“滥用职权”，论证法院能够审查行政裁量行为的合理性，撤销行政机关明显的或者严重的不合理行为。
[22]我认为这种观点比较符合现代行政法的发展趋势。
也许我们可以这么认为：
《行政诉讼法》中的合法性审查原则，与其说禁止法院审查合理性问题，不如说是要求法院节制审查强度，尊重行政机关的专业知识和某些问题上的政策性考虑，对于明显或者严重的不合理情形，法院不能放弃不管。
法律规定法院对于行政规章有参照适用的权力；对于规章以下的规范性文件，法律没有规定，通常认为也应当参照。
[23]只是参照的标准似乎还缺乏深入的讨论。
我认为，对规范性文件的审查，也应当采取实质法治主义的标准，除了审查它是否“抵触”上级制定法的规定，还应当用平衡原则进行检测。
至于如何判断是否合理，是否构成明显的或者严重的不合理，难以有具体明确、能够普遍适用标准，很大程度上取决于判断者根据具体情境的衡量。
（三）运用平衡原则检测退学处理决定的合法性
下面运用目的－手段平衡的方法对校规的合理性及被告退学处理决定的合理性作一衡量。
首先需要考虑的是杜绝作弊的正当需要。
作弊的危害不但来自对作弊学生成绩评价失准，还来自对整体教学秩序乃至社会道德的败坏。
正如教育部一位领导所言：
“如果不对少数学生作弊现象迅速予以制止，就是对多数学生的不公，对遵纪守法、勤奋学习的学生的挫伤，就势必造成学生价值观念的严重扭曲，后果不堪设想。
”[24]正是出于对高校中比较严重的学生考试作弊现象的反应，国家教委于1994年下发了《关于加强考试管理的紧急通知》，要求各高等学校加强考试管理工作，并“积极研究、探索出一些行之有效的措施”。
[25]被告北京科技大学正是本着上述紧急通知的精神，修改校规，对考试作弊重新作了严厉的规定。
被告加强考试管理的目的是完全正当的，法院对其采取的措施应当予以尊重。
问题是，它所采取的“一经查出，一律按退学处理”的措施是否合理？
由于纪律处分涉及学生的利益，维护考试纪律的需要必须与学生的利益取得平衡。
北京科技大学的规定没有区别各种作弊的不同情节，“一刀切”，有失公允；也没有给学生悔改机会，“一棍子打死”，失之过严。
另一方面，为了杜绝作弊而采取的手段必须是必要的、相称的。
必须认识到，提高对考试作弊的惩罚强度只是众多可采取的措施中的一种，而它的效能是有限的。
为杜绝考试作弊，可以采取的措施有许多种，例如：
改变考试方式，完善考场规则，加强监考力量，减少作弊的机会，并尽可能发现作弊行为；完善对监考人员的奖惩机制，防止监考人员徇私枉法、玩忽职守；对作弊学生进行及时、公正、一视同仁地处理，不放纵作弊学生，不让学生抱有侥幸心理，等等。
上述各种措施需要多管齐下，综合作用，才能真正奏效。
被告的规定过于严厉，在现实操作中反而效果不好。
据该校一位教师说：
“学校制定这种制度，有时候也令监考老师左右为难。
因为监考老师发现学生有作弊行为时，置之不理会违背教师的职业道德，当场抓获又可能毁了学生的一生。
很多老师有时宁愿睁一只眼，闭一只眼，也不愿让一个学生毁在自己手中。
因此，学校对作弊一刀切的做法，单就监考老师来看，也不能真正起到严肃考场纪律的目的。
”[26]
综上所述，被告北京科技大学关于考试作弊的处理规定，与其想要达到的杜绝作弊的目的不相称，违反了平衡原则。
法院不应予以适用。
在排除学校规定的适用后，我们再看看被告对田永的处理决定是否合法。
我的结论与判决书一致，理由则不相同。
我的理由是，鉴于田永的作弊情节和悔改态度（判决书完全忽略了相关事实），学校的处理决定显失公正，是不合法的。
三、 作出退学处理决定的正当程序
（一） 本案判决运用了正当程序原则
海淀法院一审判决称：
“……而且退学处理的决定涉及原告的受教育权利，从充分保障当事人权益原则出发，被告应将此决定直接向本人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见。
而被告既未依此原则处理，尊重当事人的权利，也未实际给原告办理注销学籍、迁移户籍、档案等手续……”尽管这段文字在逻辑层次上不是非常清晰，但是它无疑提出了一个非常重要的理由：
被告有义务将退学处理决定直接向本人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见。
判决书没有明确说应当什么时候听取当事人的申辩意见，从行文看，似乎是在向被处理者送达、宣布退学处理决定的同时或者之后。
但是，考虑到事后申辩任何时候都是允许的，在退学处理决定作出并送达后，再谈什么“允许当事人提出申辩意见”没有意义；那么，我们宁肯视之为一个行文上的疏忽，而把判决书的真正意思理解为：
被告在作出退学处理决定前应当允许原告提出申辩意见，在作出退学处理决定后应当直接送达给原告本人。
法院提出了两个程序上的要求。
下面我将着重讨论前一个要求。
“应当……允许被处理者本人提出申辩意见”，法院没有指明这一理由的法律依据。
事实上，在被告作出退学处理决定时，所有相关的法律、法规、规章和其它规范性文件都没有规定这一程序要求。
[27]可见，法官们没有依据具体的条文判案。
如果把“依法判决”的“法”仅仅理解为法律、法规、规章等有特定国家机关制定并载于纸上的文字规定，那么，法院的这一条理由可以说是没有“法律依据”的，“（应当）允许被处理者本人提出申辩意见” 的程序要求是法院“附加”上去 的。
换句话说，法院在判决中“创造”――对某些人来说，那几近于说“捏造”――了一条法律规范。
我绝不认为法官这样做“违法”了，相反，我把它理解为一个值得称颂的创造。
对于其中的意义，我将在后面予以阐述。
令我感兴趣的是，在法院的判决被普遍地理解为“适用法律”的今天，法官是如何“创造”出这样一条规范的？
探究这一问题，对于理解具体情境中法官的思考方式将是有启发意义的。
为此，我将从我国程序法观念和理论的发展以及本案法官的现实处境中去考察。
（二）正当程序原则：
学者的企盼
当我们看到法院的如此判决，会很自然地联想到正当程序原则。
这是英美法上的古老而常青的原则，它的要义正如判决书所述的那样――在作出任何使他人遭受不利影响的行使权力的决定前，应当听取当事人的意见。
在英国法中，听取当事人意见的要求被包含在自然正义原则中。
自然正义原则原是司法中的原则，在19世纪大量行政机构产生后，它被移用到行政性案件。
通过法院的判例，听取当事人意见的要求被广泛地适用于行政机关的行为。
即使议会的制定法没有规定行政机关的行为程序，或者法院认为规定得不够时，仍可以以自然公正原则去约束他们。
[28]美国继承了英国自然正义原则，把正当程序要求写进宪法，从而赋予其至高无上的地位。
经过法院一次又一次创造性的运用，正当程序原则的内容获得不断充实和具体化，特别是本世纪70年代以来，随着戈德伯格诉凯利等案件的判决，它的适用范围爆炸性地扩张，对权利的保护程度也不断提高。
[29]自然正义和正当程序原则成为法院对政府行为进行司法审查的有力武器。
近20年来，自然正义和正当程序原则被大量地介绍到中国。
几乎每一本介绍英美宪法和行政法的著作都以相当的篇幅讨论这两个原则。
讨论行政程序的文章和论文已经不可胜数，许多硕士、博士论文也以行政程序为主题，其中很多涉及到自然正义和正当程序原则。
[30]它甚至成为研究生入学考试的题目。
[31]今天，对于一个行政法专业的学者和学生来说，自然正义和正当程序原则已经是耳熟能详、老生常谈的话题。
在行政法以外，学者们在更广阔的领域内讨论法律程序的价值和我国程序法律制度的建构，声势浩大，蔚为壮观。
[32]除了学术性刊物，一些普法性质的通俗读物和媒体也宣传法律程序的意义。
在法学院和各种法律进修班的讲坛上，法律程序也成了主题。
要全面、清晰地描述上述景象是非常困难的，可以肯定的是，所有这些努力聚沙成塔，散射出明亮的光芒，使法律程序的观念在法律界中广为传播。
越来越多的法律工作者认识到，法律程序是控制政府权力、保护公民利益、实现社会正义的重要手段。
尽管大部分学者谈论法律程序时，仍然着眼于制定并严格执行成文形式的程序法，但也有部分学者们清楚地认识到不成文的程序原则的意义，主张用程序原则来指导法律的实施，在没有具体的条文规定时适用程序原则处理。
有学者认为，《行政诉讼法》第54条中的“滥用职权”就包括了滥用程序上的自由裁量权。
[33]依这种理解，违背程序原则也构成违法，法院可以进行审查。
如果单纯从学术观点上看，适用正当程序原则判案似乎已经呼之欲出了。
（三）正当程序原则：
法官的直觉
然而，就本案而言，没有证据显示，法官们在判决时拥有英美法中关于正当程序原则的充分知识，也没有证据显示，法官们在判决时具有运用正当程序原则的明晰意图；但我有把握地说，他们有着朴素的程序正义的观念。
正是这种朴素的观念形成法官判案时的信念。
在本文的写作过程中，我走访了本案一审的审判长、主审法官及其他人员。
在讨论本案的判决理由时，本案审判长、海淀法院副院长王振峰承认有些地方没有条文依据，而是根据“法律精神”处理。
他跟我谈起“法律精神”在司法中的作用，谈起立法的缺陷与法官的补救。
[34]在交谈过程中，两位法官还不约而同地谈到《行政处罚法》必须听取被处罚人陈述和申辩的规定。
[35]尽管本案判决并没有适用《行政处罚法》，我们也不好说法官“类推适用”了《行政处罚法》的有关程序规定；但仍然可以看出，这个法律深刻地影响了法官判决时的考虑。
由于勒令退学等纪律处分与行政处罚性质上非常相似，法官在审理时很自然会进行联想和比附。
可以想象，比附的结果是增加了法官对自己持有的先见――被告应当听取当事人申辩――的信心。
美国大法官霍姆斯曾指出，法官们“感觉到的这个时代的需要、流行的哲学和政治理论、能够最好地服务于公共利益的制度，甚至法官和他们的追随者共同抱有的偏见”，在法官的实际思维中有重要的份量。
对法官来说，面对疑难案件时，依靠的往往不是对法律规范的逻辑演绎，也不是理论的解说，而是一种直觉。
在这里，法官们不拘泥于援引条文，大胆运用“法律精神”判案的探索值得钦佩。
这样做，首先需要法官具备对“法律精神”健全而进步的认识，以及运用“法律精神”判案的自觉。
还需要指出，法官之所以能够“创造”程序要求，还由于本案法官在各方面的有利处境，其中主要因素有：
法官在本案中受外界压力不是很大因而比较超然，学术界的支持鼓励，以及这条理由不是本案判决的决定性理由因而它所承担的风险不大。
指出这一点是很重要的，否则我们就有可能夸大上述法律信念对法官的影响。
说法官超然，并非由于本案微不足道或者悄无声息。
事实上，本案事关学校对学生管理的普遍性问题，各方关注。
在原告起诉前，《北京晨报》头版头条就以《这起“作弊”冤案何时能平反》为题作了立场鲜明的报道。
[36]一审诉讼过程中，又有多家媒体作了大都倾向原告的报道。
[37]另一方面，学校对本案可能引发的问题非常忧虑，反响强烈。
北京市的教育行政部门、北京市政法委也对本案表示了关注，希望法院慎重处理。
即便如此，各方对法院的独立审判权仍表现出应有的尊重，没有哪一个机关或者领导指使法院应当如何如何判决。
而在法院内部，参加本案审理的都是资深的行政法官，其中审判长王振峰是由本院行政庭庭长升上去的副院长。
在法院内部，合议庭可以对这起案件的处理“说了算的”，不需要接受别人的指示。
当这起案件被提交到法官们面前时，他们意识到这起案件在理论和实践上的挑战和意义，以及可能有的社会影响。
总而言之，法院是在相对宽松的环境中审理和判决本案的，法官们所要做到的仅仅是保证判决站得住脚、经得起检验。
在案件的审理过程中，海淀法院曾邀请部分行政法学专家、学者座谈，咨询对田永案件的意见。
座谈会上，主审法官饶亚东提出了被告退学处理决定的程序合法性问题，其中就有一位学者谈到正当程序原则。
我们还可以设想，这个来自学术界的支持再一次加固了法官的信念。
当他们翻阅起诉状、决定受理时，也许已经形成初步的意见――这将是他们在审理案件时一直怀有的“先见”。
这种先见不是不可更改，而是随着案件审理的进展和案件信息（主要是有关的法律事实）的增多，不断加固或者调整。
当审理完结、所有的案件事实水落石出的时候，法官们已经有把握了，接下来要做的仅仅是寻找理由，“给个说法”。
如前所述，法院的判决在实体方面使用了三条理由；在法官的实际思维过程中，这三条理由的份量是否相同呢？
在交谈中，我曾经问王振峰院长：
“假如退学处理决定本身在实体和程序上都没有问题，仅仅后面的一系列行为――补发学生证、收取教育费、给予注册、给予上课和考试等等，您是否会支持田永的诉讼请求？
”
“会的。
”王院长不假思索地回答。
“那么，假如没有后面的一系列行为，仅仅因为退学处理决定实体和程序上的瑕疵，您是否会支持田永？
”
王院长犹豫了一下：
“这恐怕需要慎重考虑。
”
“但是”，王院长又补充道，“对田永作退学处理是没有依据的。
”
自始至终他都没有强调程序上的理由！
正如我们可能感觉到的，第一条理由（退学处理决定实体违法）和第三条理由（田永在被退学后又被允许留校读书）是比较有力的，能够引起人们的强烈共鸣；它们也比较
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