烟草专卖法论文论市场经济体制下烟草专卖法的改革发展思路.docx

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烟草专卖法论文论市场经济体制下烟草专卖法的改革发展思路

烟草专卖法论文：

论市场经济体制下烟草专卖法的改革发展思路

[摘要]当前，烟草专卖法在实际执行过程中，由于受到各种因素的影响和制约，人们对它的现实价值理念与其本来的价值目标发生了一些偏斜，从而导致其价值功能没有得到完全的释放和实现，主要表现在迷信人治不重法治，实践中不规范的现象比较突出；重计划轻市场，运行中导致垄断过度、效率低下；重效益轻公平，现实中公平目标没得到很好实现等方面。

应牢固树立法制理念，加强法治建设，建立严格规范的烟草专卖秩序；引入适度竞争，构建富有效率的烟草市场机制；坚持以人为本，营造充满活力的烟草和谐环境。

从而加快烟草专卖法的改革发展，消除其制约因素，释放其价值功能，构建一个和谐烟草。

[关键词]市场经济；烟草专卖法；法律价值

我国烟草业是一个实行专卖制度的特殊的国家垄断行业，被誉为反垄断改革的最后堡垒。

20多年来，烟草专卖法对烟草业和国家经济的发展功不可没，但随着市场经济体制改革的不断深入，烟草专卖法逐步面临着一些现实的困境和难题，从而导致了对其改革发展的关注和讨论。

本文拟围绕烟草专卖法的价值，从其价值追求、现实困境和改革发展三方面，探讨新形势下烟草专卖法改革发展的可行思路。

一、烟草专卖法的价值追求

作为秩序的维护者和正义的守护者，法律体现的是执政者的意志和整个社会的基本价值评判标准，其本质在于其价值。

而法律的基本价值包括秩序、公平与效益。

烟草专卖法作为一部经济法，它的本质也在于其价值。

从立法本意上看，烟草专卖法是烟草的特殊商品属性和专卖的独特制度功能在当前的生产方式下相互融合的结果：

第一，烟草是一种会致成瘾的嗜好品，消费弹性极小，重烟瘾者对它消费量是递增的，这就决定了烟草的“高附加值性”，价格远高于其价值。

国家对其实行垄断经营，自然可以获取相应的财政收入。

我国人口众多，烟草生产和消费量都居世界之首，因此烟草的税利很大。

第二，烟草对吸食者的健康具有一定的危害性，然而其危害在短期内并不明显，不能像管制毒品一样禁止它；它对吸食者而言又是生活必需品。

因此一方面要保障烟草的正常供给、满足消费者的正常需要；另一方面又要限制它的盲目发展，既要控制其供给量又要保证其质量，尽可能地减少其对吸食者的危害，保障消费者的健康和安全。

加上烟草的生产技术不太复杂、容易制售，而且成本低、利润高，如果放任自流，各经济人肯定要竞相争夺，造成生产经营无度、社会秩序混乱。

国家作为公共利益的体现者和维护者，就应突破私人在利益目标上的局限，真正从全社会的共同利益目标考虑，从源头上有效控制烟草的质量和数量，较好地保障消费者的健康与安全。

第三，国家作为社会秩序的维护主体，要站在全社会的高度协调各方面的利益关系，维护和保障经济社会发展的良好秩序，为此需要极大的财政投入。

而我国目前处于并将长期处于社会主义初级阶段，国家面临艰巨的发展任务、需要大量的建设资金。

加上烟草需要管制、专卖制度又具有这项功能，因此在目前的经济条件下，国家就通过立法来实行烟草专卖制度，既管制了烟草又获得了巨额财政收入，可以用于整个经济社会运行所需。

可见，烟草专卖法立法的本来目的和价值追求，就在于以法律手段确立专卖制度，从而在烟草的经营管理中实现效益、公平和秩序的目标。

其中所谓的效益，也称效率，是指从一个给定的资源投入中获得最大的产出效果；它所追求的公平，不仅是指每个人有追求自由的平等权利和机会，而且是指经济和社会的不平等被协调安排得对每个人都有利，即以客观的不平等而求得实质的公平；它建立社会秩序的目的则在于创造一种安居乐业、和谐发展的条件。

当烟草专卖法的效益、公平和秩序三大目标都得以实现，它就将达到其价值的理想状态，即“实现在当时当地的条件下所可能实现的有关社会生活的最完美的和谐”（鲁道夫·施塔姆勒[德国]）。

二、烟草专卖法的现实困境

法律价值作为一种客观存在，其价值功能需要人们去实际利用才能释放和实现，而这取决于人们对它的理念，即人们对于法律目标的憧憬及其实现方式的信念。

法律理念是主观的东西，以法律价值为基础，也可以反作用于法律价值，促进法律价值的释放。

烟草专卖法有其本来的价值目标，但在实际执行过程中，由于各种因素的影响和制约，人们对它的现实价值理念与其本来的价值目标发生了一些偏斜，从而导致其价值功能没有得到完全的释放和实现。

这主要表现在以下三个方面：

（一）迷信人治不重法治，实践中不规范的现象比较突出

法制改革30年来，我国的人治先是向专政法制转变，然后又向政策法制转变，从2003、2004年之后才真正开始由向法治转变，可见推行法治的时间不长、任务艰巨。

因此尽管依法治国已被明确为我国的治国方略，但在实际运作中，迷信人治不重视法治的倾向还十分突出。

从立法层面看，烟草专卖法从1991年制定至今的这段时期，正好是我国改革开放以来经济体制转轨最剧烈的时期，许多同期颁行的法律法规都纷纷修订或废止，而只有它一法独行。

这种经济环境急剧变化而管理体制相对稳定之间动与静的矛盾，就逐步造成了烟草专卖法的部分条款与现行经济体制和法制环境不适应、有的内容需要补充完善等现实问题。

从执法层面看，由于上述原因，加上行业管理控制还不够到位，致使烟草执法中产生了一些矛盾和问题，影响了烟草专卖法的有效执行。

部分地方的政策和做法不同程度地存在与烟草专卖法相抵触的情况，比如超越权限设立行政处罚，违反法律规定加大处罚的幅度等；地方保护主义还不同程度存在，影响专卖执法，比如有的地方对卷烟流通采取封锁和抵制，用行政手段干预烟叶生产收购等。

（二）重计划轻市场，运行中导致垄断过度、效率低下

我国长期实行计划经济，在目前向市场经济过渡的阶段，对于烟草这样高度垄断的行业来说，计划经济、行政办事的思维和行为惯性还难于消除，相应地也就缺失了竞争机制，而竞争是效率的源泉，因此最终导致以下两方面的问题：

一是垄断过度。

在当前中央与地方分灶吃饭、生产环节征税的财税体制下，烟草消费税和地方财政收入密切相关。

因此，地方部门出于税收利益考虑，难免利用行政权力搞地区封锁，扭曲、加重了烟草的垄断。

另外，在实际运作中还衍生出了搭售等多种垄断变异行为。

其结果，阻碍了烟草工业企业结构调整，限制了优势企业的发展。

二是效率较低。

烟草业辉煌的税利数字并不能掩盖其整体效率较低的事实：

部分烟草企业生产率还较低，设备产能相对过剩，资源利用率低；烟草业的竞争力还不够强，仍然在一定程度上呈现企业多而分散、品牌多而不强、对外依存度低、缺乏持续发展能力等特点。

（三）重效益轻公平，现实中公平目标没得到很好实现

烟草专卖法第一条明确其两大目标是“维护消费者利益，保证国家财政收入”，也就是说该法既追求公平、又追求效益，并且公平目标优先于效益目标。

然而，在具体实践中，公平和效益这两项目标并没有得到同等对待：

烟草专卖法的效益目标长期以来都得到较好实现，国家财政收入得到了保证。

烟草业长期提供较大比重的财政收入（全国占10%左右、云南省在50％以上）；但在维护消费者利益方面，烟草专卖法的实际作用还不够理想，主要表现为：

一是对降低焦油含量控制卷烟危害的进程还需加快；二是地方封锁导致有的地方限制销售卷烟的品牌和数量，消费者的选择权受到一定限制；三是烟草市场上假冒、伪劣产品还没有完全得到消除，因此消费者的健康和权益难免受到一些危害。

三、烟草专卖法的改革发展

从上面的分析可以看出，要在新形势下有效地坚持和发展烟草专卖法，根本途径在于通过观念调整、机制建立和秩序保障，最终回归其价值要求，实现其价值目标。

为此，烟草行业几年来一直在面对社会主义市场经济进行积极的改革尝试，尤其是当前推行的“严格规范、富有效率、充满活力”的行业建设，正是对烟草专卖法进行改革发展的有效举措。

（一）加强法治建设，建立严格规范的烟草专卖秩序

市场经济本身就是法治经济。

在市场改革和法治建设的大环境下，要完善烟草专卖法、消除执法中的不规范现象，必须在理念和实践上都要重视法治。

而要做到法治，不仅要做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，而且要求法律本身健全完善。

为此，需要从立法和执法两方面来构建规范的烟草专卖秩序。

一方面，从立法方面看，应适时修订完善烟草专卖法律制度。

如前所述，我国的烟草专卖法部分条款需要进行调整完善。

国家立法机关需要在适当时候对其进行修订完善，烟草专卖行政主管部门应积极研究、推进和切实配合做好修订完善的有关工作。

修订中应重点考虑以下问题：

要引入以人为本的现代立法理念；要符合当前形势和今后发展的需要，尊重我国的国情特点、兼顾国际舆论；要与市场经济的一般规律挂钩，减少甚至避免与WTO规则发生明显冲突；要协调好与相关法律尤其是行政法规的关系；要重点修改相关罚则，加强对卷烟打假打私的适用程度；要明确执法主体的执法内容和责任，消除对调整对象的多重规定或约束。

另一方面，从执法方面看，应积极建立严格规范的专卖执法秩序。

一是要做好基础工作，提供有效保障。

要深刻认识规范的必要性、重要性和紧迫性，进一步增强规范意识；要从依法治企的高度，全面加强法制教育，增强行业员工的法制观念；要从构建责任烟草、诚信烟草、和谐烟草目标要求出发，切实加强全体员工的思想道德建设；要加强对领导干部的监督、严格规范其权力运行，加强领导班子建设；要进一步加强制度建设，特别是要加强对人、财、物等关键部位的制度建设；要继续开展专项治理和检查，深入推进内部监管工作；要建立和形成有效的工作机制，确保规范建设坚持不懈地开展。

二是要高度重视，重点抓好执法工作。

要坚决维护烟草专卖法的统一性、权威性和严肃性，增强执法的主动性、自觉性和坚定性；要坚决按国家专卖的本意要求执法，杜绝按需要取舍法律条文，不允许地方专卖管理部门优先援用地方封锁政策；要坚持依法办事，严格规范生产、经营和管理行为，切实加强监督，防止违法、违规、违纪行为发生；要解决好行政权力越位和缺位的问题，切实转变行政管理职能，真正赋予企业市场主体地位，为企业展开公平竞争创造良好的制度环境和市场环境，促使企业建立起按市场配置资源的机制。

通过上述工作，有效保证烟草专卖法在全系统得到统一、公正、合理的实施。

（二）引入适度竞争，构建富有效率的烟草市场机制

垄断和竞争是一对互相排斥的矛盾体。

垄断是效率的克星，竞争是效率、活力的源泉。

因此，在坚持烟草专卖制度的前提下，要提高烟草行业的运行效率，必须一手尽可能地降低垄断程度、一手尽量地加大竞争力度，换言之，要在烟草垄断经营体制中最大限度地引入竞争机制，建立一种专卖体制下垄断与竞争适度、计划与市场互补的烟草市场营运机制。

一方面，降低程度、转变方式，对烟草经营实行适度的垄断控制。

烟草业运行效率低下的根源不在于垄断经营制度，而在于垄断的方式不当和程度过重，因此改革烟草不是要消灭烟草垄断制度，而是要在专卖法的保护下，主动调整垄断的方式，从现在比较典型的行政垄断发展成为新型的经济垄断，即市场化的优势性垄断；积极降低垄断的程度，对于产品的最初供应环节等需要严格控制的关键环节，坚持垄断经营，而对于烟草产品的批发和零售市场等可以放松管控的环节，则允许适度竞争。

另一方面，引入竞争、转换机制，建立有烟草特色的市场竞争机制。

根据我国国情和行业的实际，在当前及今后一段时期，烟草业要在国家局的有效调控下，进一步推进全国烟草大市场的建设，通过大市场促进企业展开有序竞争，通过竞争促进要素的合理流动和资源的有效配置，从而建立和运行市场机制，达到提高效率、激发活力、促进公平的多重目的。

第一，进一步推进全国烟草统一大市场的建设。

要将全国大市场的构建作为市场化改革的着眼点和核心战场，要求卷烟流通企业，以对行业发展高度负责的态度，全面提升网建水平，积极营造公平竞争的市场环境，为卷烟生产企业提供竞争的机会。

第二，鼓励和促进卷烟生产企业走向市场、展开有序竞争。

作为经营主体的卷烟生产企业，尤其是重点骨干企业，要加快现代企业制度的建立和完善，积极顺应和有效把握市场规律，积极面对竞争、主动融入竞争。

特别要注意正确处理好竞争与合作的关系，认真研究、有效开展品牌定向整合，提高品牌适应市场的水平，通过合作实现共同发展。

第三，发挥市场机制的作用，促进要素的合理流动、提高资源配置效率。

随着全国大市场的逐步形成，要坚持以培育大品牌、大企业为目标，通过市场竞争促进更高层次和更高水平的竞争，使行烟草行业的技术、资金、人才、原辅材料等要素向效率高、效益好的方向集聚，提高资源配置的效率，促进行业大发展。

第四、进一步加强和改善宏观调控，努力实现计划和市场的有效结合。

计划和市场是一对矛盾体，但通过品牌这个结合点就可以实现其共存。

在专卖体制下，肯定要坚持“控制总量、稍紧平衡”的计划控制，而简单使用供求调节、价格杠杆等手段又发挥不了市场的作用，因此要在品牌上做文章，通过市场引导提高品牌的竞争力和适应力。

（三）坚持以人为本，营造充满活力的烟草和谐环境

效率和公平一般互为矛盾，而社会主义市场经济体制就能把它们统一在一起：

市场经济能够实现效率，而社会主义能够实现公平。

按照马克思“社会主义是以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”的观点，承认人在社会中的主体地位、实现人的公平发展是社会主义的本质要求。

换言之，社会主义就是以人为本的社会。

而“以人为本”又是构建社会主义和谐社会的价值核心。

从这种意义上看，实现人的公平，不仅是烟草专卖法价值实现的要求，也是社会主义市场经济体制和和谐社会建设的要求。

正是为了尽可能地实现公平目标，烟草业一直致力于价值观念的重构和体制机制的转变：

从价值观的重构来看，“两个至上”（国家利益至上、消费者利益至上）的行业共同价值观，烟草业自2002年开始积极倡导，2005年正式提出。

之后，烟草行业持续深入地开展“两个至上”在岗位主体实践活动，努力使其真正成为行业的共同价值追求和日常行为规范，自觉贯穿到各项工作和实际行动中。

这就表明烟草业对消费者的高度重视，把最大限度地维护消费者利益、满足消费者需求看作是烟草业存在的重要基础和进一步发展的根本任务。

从体制机制的转变看，烟草业构建市场运行机制、建设全国烟草大市场，除了达到效率的主要目标外，也同时为卷烟生产企业营造了公平的竞争市场环境，进而就可以为卷烟消费者提供更大的自由选择权，提供更加低害、质优、价廉、符合其吸食口味和消费习惯的产品。

这实际上就是维护消费者利益的重要行动，也是激发和保持行业活力的一种努力。

但仅此还不够，因为人既是消费者，又同时是生产者。

作为后者，人是社会经济发展中最重要、最活跃、最有创造力的要素。

近几年来，烟草业越来越认识深刻到队伍建设的重要性，一直在不断深化干部人事和用工分配制度改革，积极创新和建立完善有效的激励机制，逐步理顺内部分配关系，努力形成“进得来、留得住、出得去”的用人机制，促进员工和企业共同发展。

这些都是以人为本的理念贯彻，也是行业增强活力的积极行动。

另外，为了提升活力，烟草业一直高度重视并切实加强烟草企业文化建设。

一方面积极加强社会主义核心价值体系建设，不断巩固干部职工团结奋斗的共同思想基础；另一方面在社会主义核心价值体系引导下，切实加强行业文化建设，形成全行业的共同价值追求，增强企业文化软实力，推进和谐文化建设。

通过上述一系列的工作开展，烟草专卖法关于人的公平的价值目标就能逐步有效地实现，同时烟草业的活力也能得到极大增强，从而能有效增强烟草业的竞争优势、保持发展后劲，并能积极促进责任烟草、诚信烟草、和谐烟草的建设。

至此可见，随着烟草业严格规范、富有效率、充满活力三大目标任务的切实有效推进，烟草专卖法的价值目标将不断得到实现，而随着公平、秩序、效益等目标要素的不断充实，一个和谐烟草的局面将逐渐清晰、越来越近。

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