第四篇土地利用专项规划.docx
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第四篇土地利用专项规划
第四篇土地利用专项规划
第一章土地利用专项规划第一节概述
一、土地利用专项规划概念土地利用专项规划是为解决某个特定的土地利用问题而编制的土地利用规划。
土地利用专项规划一般可划分为土地开发、土地保护、土地复垦、土地治理和土地整理等几方面的规划。
土地利用专项规划是实施土地利用总体规划的重要技术措施，它既要以总体规划为依据和指导，又是总体规划方案在专项土地利用上的深入和补充，具有较强的针对性和专一性，是土地利用总体规划的有机组成部分，是实现土地利用总体规划的重要技术措施。
一般在编制土地利用总体规划的同时编制土地利用专项规划，为解决某类特殊方面土地利用问题，使编制土地利用总体规划更科学和合理。
若在不具备编制总体规划条件的地区或为结合解决当前某类任务时，可针对某一方面专门编制土地利用专项规划。
如小流域综合整治规划、基本农田保护区规划等。
在内容的广度上，土地利用总体规划超过土地利用专项规划，而在内容深度上，土地利用专项规划超过总体规划。
土地利用专项规划的任务是合理开发土地，提高土地的利用率和生产率，保护土地生态环境，获得最优的土地综合效益。
二、土地利用专项规划的性质和特点
（一）土地利用专项规划的性质
1、宏观性
土地利用专项规划是针对区域内某一类用地进行规划，规划的范围一般是一个行政区域，如县、市，或是一个流域和开发区，如河北省保定市基本农田保护区规划、黄河三角州耕地开发规划、黄淮海盐碱地综合整治规划。
再一个从规划内容分析，土地利用专项规划是对某项用地进行组织利用，协调该项用地与其他用地矛盾，如基本农田保护区规划，不仅要规划好区域内基本农田保护等级、数量和界限，还要处理好建设用地与基本农田保护区的协调问题。
这样才能真正使基本农田得到落实。
在时间上分析，土地利用专项规划的规划期一般与土地利用总体规划期一致，规划期比较长，因此，土地利用专项规划也具有宏观概括性。
2、微观性
相对土地利用总体规划，土地利用专项规划是针对某一专项用地，主要研究该专项用地的开发、利用、整治和保护问题，而不是对该区域内所有用地进行规划；规划成果只对某一部门或某一单项用地的组织利用具有实施指导意义。
（二）土地利用专项规划特点
1、规划内容和目标都单一：
每一种专项规划只涉及一种用地或一类用地，是对土地利用某一方面的深入研究。
因此，规划内容和目标都比较单一。
2、规划方法手段多样：
土地利用专项规划的研究对象各不相同，在规划时根据实际情况，采取不同的手段和方法来完成规划的任务，因此，它不象总体规划那样具有比较统一的规划模式。
3、规划具体、实施性强、见效快：
由于专项规划比较具体，有较强可操作性，比较容易实施，而且可在短时间内见效。
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第二节土地利用专项规划的基本类型与组织形式
一、土地利用专项规划的基本类型
土地利用专项规划可以根据土地利用不同方面可划分为如下几个类型：
1、土地开发规划：
土地开发规划是通过对地区内具有一定开发潜力和开发价值的土地进行自然、社会、经济评价，确定合理的土地开发利用目标、方向和方式，确定土地开发规模，制定实现开发目标应采取的措施和途径。
如宜农耕地后备资源开发规划，沼泽地、滩涂的开发规划。
2、土地保护规划：
土地保护规划是指在一定的历史条件下，人们从保障自身利益或满足社会需要出发，为防止水土流失、土地退化、土地纠分及不合理占用等，以一定的政策、法律和经济技术手段，对某些地块或区域所采取的限制和保护措施。
如基本农田保护区规划、自然保护区规划。
3、土地治理规划：
由于人类和其他原因，对土地不合理利用，导致土地资源的破坏和退化，为了使土地永续利用，人为地创造土地生态的良性循环的途径和措施。
如水土流失规划、盐碱地整治规划。
4、土地复垦规划：
对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，可以根据社会经济生态条件，确定土地可恢复使用目标和方向，所采取的一系列措施和方法。
5、土地整理规划：
在一定区域内，依据土地利用总体规划，采用行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等的综合整治，调整土地关系，改善农业生产结构和生产、生活条件，增加土地可利用面积，提高土地利用率和产出率的国家措施。
二、土地利用专项规划的组织形式
按土地利用专项规划的深度、广度及类型之差异，可分为以下组织形式：
（一）按自然或经济区域组织
按自然或经济区域组织编制的土地利用专项规划，一般要打破行政区域界线。
规划编制时，要组成由各行政区域领导及规划技术人员参加的领导小组和技术工作组，要特别注意不同区域的局部利益。
如对某一流域的土地整治规划，处于上下游的行政区域要统一思想，相互兼顾，只有上游治理好了，下游才能真正治理好；再如，自然保护区规划，涉及到生态环境的动态平衡，不要孤立地就一个地方的环境保护而论，而应考虑到各个专项规划的实施之间的影响。
按自然或经济区域组织的土地利用专项规划的实施，应由各行政区政府和土地管理部门共同负责。
实施中，一是要明确各行政区的具体任务，保证规划在各行政区域内均能得以实施；二是要经常做好协调工作，使各行政区步调一致。
（二）按行政区组织
有些土地利用专项规划具有特殊重要的意义和作用，因此一般由某级行政区划单位的政府出面组织，或由政府授权土地管理部门及其有关部门组织。
如基本农田保护区规划、菜田保护区规划、后备土地资源开发规划、土地整治规划等。
这些规划或是对人们的生活、生产有重要意义，或是难以由某一部门具体组织和实施，应由政府或土管部门牵头编制。
编制这类规划时，应组成由政府领导及有关部门负责人参加的领导班子，做好领导和协调工作，各有关部门应积极参与和配合。
这类规划的实施一般以土地管理部门为主，其他部门配合。
（三）按部门组织
有些专项规划涉及的是某一部门的用地，部门性很强，如城镇用地规划、公路用地规划、水利用地规划等。
这些规划应由用地主管部门组织，土地管理部门参与协调。
规划实施也以主管部门为主，土地管理部门做好检查监督工作。
第二章土地开发规划
第一节土地开发
一、土地开发的概念
土地开发是人类通过一定的行政、经济、技术的手段，扩大对土地的有效利用范围，提高土地利用深度，以满足对土地不断增加的需求。
土地开发包括两方面的含义，一方面是指土地利用范围的扩大，即对未利用土地的开发，如把荒山、荒滩、海洋等转化为可利用的土地；另一方面是指土地利用深度的开发，如把已经利用但利用尚不充分，生产效益低下的土地，包括中低产田、盐碱地以及城市基础设施不配套的老城区等加以改造提高，使其利用充分，效益提高。
从这两方面可以看出，土地开发是通过各种手段挖掘土地的固有潜力，提高土地利用率，扩大土地利用空间与利用深度，充分发挥土地在生产生活中的作用的过程。
二、土地开发的作用
土地开发实际上是为合理而有效地利用土地创造条件而进行的经济、技术的投入过程，其结果是可利用土地面积的增加和土地利用条件的改善，土地开发的过程只是为合理的土地利用创造条件，所以，进行土地开发，增加土地的可利用面积，改善土地利用条件，必须进行必要的经济、技术的投入。
三、土地开发的形式
土地开发的形式是随着社会经济的发展而不断变化的，不同社会经济的发展时期土地开发形式各不相同，就目前而言土地开发形式主要有如下几种：
（一）荒地资源的开发
全国约有3300万公顷宜农荒地资源，主要分布在北纬35度以北地区，特别是三江平原、松辽平原、大小兴安岭的山间谷地及山前丘陵平原、呼伦贝尔平原、锡林郭勒高原、河西走廊、准噶尔盆地、塔里木盆地、伊河流域等最为集中。
（二）沿海滩涂资源的开发
沿海滩涂主要指分布于海洋两岸潮间带的那部分涨潮淹没、退潮露出的土地，但有的特征为岸线平直，面积广大，涂面平坦，泥沙量丰富，淤积速度较快，涂质肥沃，土壤属海积层淤泥质粘土粉，细沙种类，滨海盐土土种，属于开阔性和发展性海涂，优越的环境条件极有利于开发，海涂开发的形式多种多样，如围海造田，围海养殖，也可作工业排废处理场所，也可填海进行城市建设等。
全国约有海涂面积200万公顷，其中可用于围垦的淤泥质海岸的海涂资源有120万公顷。
但由于我国沿海一带的经济最发达，土地资源短缺的现象也最突出。
因此，海涂资源开发的意义很大，潜在社会经济效益也很大。
（三）闲散地资源的开发
闲散地主要指面积零碎，分布散乱的尚未利用的废坑塘、滩洼地、工矿废弃地、四旁闲地等以及自然破坏的土地，闲散地的开发主要是将这些尚未利用的面积零散，分布散乱的土地开发成为可利用土地的过程，如将这类闲散地进行开发整治，使之田成方，路成网，树成行，水利配套，改善农业生产条件，复垦耕地大有可为。
（四）中低产田开发
已利用的农田由于种种原因产出低，效益差。
中低产田开发就是利用现有的经济技术水平，对中低产田进行技术改造，使其利用条件得以改善的过程。
中低产田开发是农业土地开发的主要任务，在我国一些沿海地区，由于受水文条件和土壤条件的制约，存在一定数量的中低产田，如果对这些中低产田进行开发，综合治理，将达到增产效果，其潜力是相当可观的。
（五）城市新区的开发及旧城改造
城市新区的开发也叫城市土地的第一次开发，它是将城市新建城区内的农业土地转化为城市用地并进行城市基础设施配套建设，使其适应城市建设需要的过程。
城市新区开发重点是在城市规划的基础上进行城市道路、供水、供电、供热、供气、防洪、排洪等基础设施的建设。
随着城市建设的发展和科技水平的进步，原有的城市建设区基础设施、城市布局、城市功能、城市环境以及城市建筑本身，均已不能满足现代化城市生活的需要，必须对城市土地进行再开发。
从保护耕地角度来看，合理开发利用城市存量土地是今后建设用地的重要方向。
（六）农村空心村改造和农村居民点的开发
由于某些地区农民生活水平的提高，大部分人的住宅已迁建新房，而老村几乎成了空心村，成为荒芜闲置土地，加之居民点分布零乱土地利用率偏低。
如果加强新村规划，开展旧村改造，将宅基地、旧房屋整理后退耕还田，可挖潜力较大。
四、现阶段土地开发的重点
现阶段土地开发的重点包括三个方面：
（一）有计划地逐步开垦一部分质量较好的宜农荒地以弥补耕地的不足。
我国现有耕地后备资源约1330万公顷，主要分布在新疆，内蒙古和黑龙江，四川等省区。
有一些开发条件较好的地区，逐年有计划的开垦荒地，这显然是缓和我国人地矛盾，保持耕地面积相对稳定的有效途径。
（二）积极搞好废弃地利用和工矿林地复垦。
我国目前有工矿生产和建设造成的废弃地约200万公顷，已复垦利用的不足2％。
另外，在城市郊区、村旁、路边还有大量零散地没有很好利用。
这些土地离城市居民点较近，交通方便，自然条件较好，经复垦后，无论是用于农业，还是用于城市建设，都会取得很好的社会经济效益。
（三）搞好中低产田改造。
我国中低产田约占耕地总面积的60％，林地和牧草地的利用率很不充分，因此，治理改造低利用率土地是进行土地深度开发的有效措施。
第二节土地开发规划
一、土地开发规划
土地开发作为扩大土地的有效利用范围，提高土地利用率和生产力的重要手段，是土地利用“开源”的主要方式之一。
因此，加强对土地的开发管理，是土地管理工作的一项重要内容。
土地开发应在土地开发规划指导下进行，土地管理部门通过编制土地开发规划，全面安排本地区内土地资源的开发利用，并对具体区段的土地开发利用作出规划设计。
土地开发规划是通过对区域内具有一定开发潜力和开发价值的土地进行自然、社会、经济评价和开发的可行性论证，以确定土地开发利用目标、开发方式、开发模式，制定实现土地开发目标应采取的措施和对策的一项措施。
也就是对规划地区内待开发土地的开发利用所作的全面安排或设计。
二、土地开发规划的任务
土地开发规划的总任务是使一切能利用的土地全部得到合理利用，使土地生产力和利用率得到充分发挥。
具体包括以下几方面任务：
（一）确定土地开发的目标和方向
编制土地开发规划要在对待开发土地的自然、社会、经济条件进行分析评价及开发可行性研究的基础上，提出与待开发土地条件相适应的土地开发目标及开发方向，为土地开发决策及确定土地开发规划方案提供依据。
（二）制定土地开发规划方案，提出土地开发的具体措施
土地开发规划要合理确定待开发土地的利用结构和布局，各项工程设施的规划布局及开发资金、开发方式和开发速度等。
（三）提高土地利用率
土地利用率是反映土地利用程度的指标，是指已利用的土地面积占土地总面积的比例。
提高土地利用率，一方面要加强对荒地、零星闲散地等后备土地资源的开发利用；另一方面要做好对被破坏了的土地的复垦工作。
同时要提高土地的农业利用率、垦殖指数和复种指数，严格控制非农业建设用地。
对于城镇和农村建房，可通过旧城、旧村庄的改造，统一规划、合理布局、增加建筑层数等来解决用地紧张的矛盾，尽量少占或不占耕地。
（四）提高土地生产力
土地生产力一般用一定时期内（通常为一年）单位土地面积上产出的产品数量或产值来表示。
一个地区土地生产力的高低，与土地自然条件（如土壤、气候、地形等）及土地利用状况（如集约化程度、种植制度、利用方式等）有关。
据统计，我国现有低产农田约占耕地总数的40％，通过规划，对这部分土地应增加投入，采用新品种、新技术及经济等措施来提高单位面积产量、变低产田为高产田。
除农用地以外，非农业建设用地也应计算土地的产出率。
（五）通过规划，保护和改善生态环境
编制土地开发规划，注意把土地开发、利用、保护、治理有机地结合起来，在土地开发中保护生态环境，保护土地生态系统良性循环，这样才能保持土地长久的生产力，使土地达到永续利用。
三、土地开发规划的原则
（一）优先发展农业原则
由我国国情所决定，人口多，耕地少，为了保持国民经济稳定健康发展，必须稳定农业基础地位，这就要求不仅保护农业用地，还要尽可能扩大农用地面积，对适宜于农业生产的用地应优先开发为农用地。
（二）依据土地利用总体规划原则
土地开发规划一方面必须参与土地利用总体规划中用地平衡调整，另一方面在效益方面必须与总体规划保持一致，而且土地开发规划的一些指标制定必须以总体规划为前提。
（三）生态优化原则
土地开发实际上是一个将自然生态系统转化为人工生态系统的过程，显然土地开发是一个打破土地固有状态的行为，对于生态环境，往往有牵一发而动全身的效果。
因此，土地开发规划必须建立在获取良好生态环境的基础上，既要保护好固有的良好生态环境，又要改善生态环境条件。
（四）最佳利用原则
在开发能力许可的条件下，以最小的投入获取最大的产出，同时，尽可能挖掘潜在的面积和尽可能利用其优势。
（五）可行性原则
编制开发规划时必须先进行可行性分析论证。
在调查勘测的基础上，从社会、经济、技术和生态等各方面论证待开发土地资源开发的可行性。
四、土地开发规划的类型和内容
从开发范围和性质分：
综合性开发规划和项目开发规划。
下列介绍其内容：
（一）综合性开发规划的内容：
综合开发规划是对区域内土地开发的全面系统的部署。
它以土地利用总体规划确定的土地开发指标为依据，综合考虑区域社会经济发展的要求、土地资源的特点及土地开发的技术、资金条件等，拟定区域土地开发的规模、地点、开发的先后次序，确定待开发土地的用途。
综合开发规划的主要任务之一是安排好农、林、牧、渔用地的开发。
因此，根据待开发土地的适宜性来确定土地开发用途，是综合开发规划的一项基本要求。
综合开发规划也因其规划区域的差别，规划内容重点也有所不同。
其中，在省、地（市）范围内或跨地区编制的综合开发规划，宏观控制性强，规划内容主要是确定土地开发的规模，待开发土地的利用结构，主要开发措施及开发模式等。
在县、乡范围编制的综合开发规划的内容则要求具体、详细，要进一步确定待开发土地的布局、用途，以及土地开发规划的实施措施及实施计划等。
一般来说，综合开发规划的内容主要包括以下几方面：
1、待开发土地的调查和评价。
在对待开发土地资源的自然和社会经济条件进行调查研究的基础上，评价土地的适宜用途，分析土地开发的有利条件和限制因素，明确待开发土地开发的难易程度。
2、土地开发的可行性论证。
包括土地开发的生态平衡、经济效益、开发的技术、政策、资金条件等方面的可行性论证。
3、确定土地开发目标。
土地开发目标是土地开发要达到的结果，可以表现为土地开发的社会、经济、生态效益，开发土地的总体规模及各种用途土地的数量等，目标可以是单一的，也可以是多方面的，综合开发规划目标一般分为中期和远期目标。
4、确定待开发土地的利用结构和布局。
即根据土地条件和土地需求状况，确定待开发土地的利用类型及数量，并根据开发土地的分布情况，合理确定各地的土地开发量及开发用途。
5、确定土地开发模式，即确定采用哪种方式进行土地开发。
6、确定开发次序和速度，即对土地开发作出时间上的安排。
7、制定土地开发资金计划及实施措施。
确定土地开发的资金筹集及使用方式、制定实施规划方案的政策、技术、经济等措施。
（二）项目开发规划的内容：
项目开发规划是对具体地块、区段土地开发的规划设计。
它应根据综合开发规划的要求编制。
未制定综合开发规划的，应符合土地利用总体规划、城市（镇）规划的要求。
项目开发规划包括开发用途：
为农林牧渔用地的项目开发规划和用于城镇建设的项目开发规划，后者又可分为旧城改造开发规划和新建开发区规划。
项目开发规划的内容主要有以下几方面：
1、待开发地段的勘测、评价及社会经济条件调查。
2、土地开发的可行性论证。
3、土地开发的目标和方向。
4、开发区的总体布局。
5、土地开发的技术方法及资金筹集方式。
6、土地开发的实施计划。
五、土地开发规划编制程序
（一）初始商讨阶段。
初期研讨会，提出问题，提出设想，确定开发目标。
（二）准备阶段。
包括组织准备和资料准备。
组织准备包括人员组织和制订工作计划、业务培训等。
资料准备包括土地利用现状调查、可开发土地资源调查，搞清土地可开发资源的数量、质量、分布，了解土地的自然、社会及经济状况。
（三）编制开发规划阶段。
1、土地资源开发可行性分析。
主要从自然条件、社会经济条件和技术条件等方面进行分析。
土地开发是对土地利用的新的举措，因此对土地开发在经济、自然和社会、技术等方面是否可行必须做出分析说明。
自然条件分析主要是对待开发土地资源的自然因素进行分析，考察土地开发利用的有利条件和限制因素，判断开发的可行性和开发后对周围自然环境造成的影响。
土地开发的社会经济分析是从开发的资金、人力、物质等方面分析开发的可行性。
特别是开发资金的落实（投入可能性、资金来源、投入量大小等），同时还要分析区域交通等其他社会经济发展状况。
科学技术直接关系到土地开发的形式和效果，应从技术水平、设备、人员素质等方面进行分析。
2、待开发土地资源评价。
这是土地开发利用规划的重要内容，是合理组织土地开发的重要依据。
它是通过对影响土地生产能力的主要自然性状（地形、地貌、土壤、气候、水文和水文地质、植被等）和社会经济条件进行分析、评价，鉴别土地对于某种作用的适宜性和限制性，从而确定待开发土地资源的等级分类及其开发目标和开发利用价值。
3、确定开发方向、目标和规模。
依据社会经济需求，从当地自然条件、经济水平和技术条件出发，依据待开发土地资源的评价结果，在满足供需平衡的基础上，确定土地开发的方向、目标、规模和途径，以取得开发的最佳效益。
4、确定待开发土地利用结构和布局。
我们这里说的土地开发主要是指农用地的开发，是以农、林、牧、渔生产建设为中心的土地开发。
因此首先要根据土地开发方向和农业用地要求，合理组织土地的开发利用，安排农、林、牧、副各业的用地配置。
大的开发区还必须搞好与农业生产相关的其它各项配套设施建设对土地的要求，包括交通、水利等基础设施和保护水土的生物工程措施。
综合性垦区还要设置居民点。
所以土地开发过程中不能单纯考虑农业土地的安排，还应统筹安排，进行总体规划。
5、土地开发方案的评价。
土地开发带来的生态、社会、经济效益问题是土地开发的敏感问题。
规划方案的优劣必须从这三个方面进行评价。
尤其应考虑经济效益和土地开发对生态的影响。
6、确定开发方案。
在几个方案中选取“三大效益”最优的方案作为入选方案，并参照可行性论证结果确定开发方案。
（四）实施阶段。
制定开发措施，保障规划实施。
着重从加强领导、制定优惠政策、合理组织开发形式等方面考虑，如：
组织集体开发；确定人力、物力、资金的投入水平；确定规划的实施方法步骤，编制土地开发计划包括中期和年度开发计划，确保土地开发规划的落实。
六、土地开发规划的主要成果
（一）待开发土地资源现状图。
主要反映出待开发土地资源数量、分布、质量等，可以和土地利用现状图合为一份。
（二）待开发土地适宜性评价图：
一般采用多宜性评价方法，往往和土地适宜性评价图合为一份。
（三）土地开发规划图：
把待开发土地资源开发规划方案标绘在图上，还可将开发利用方向及实施计划的不同年实施部分用不同颜色和不同符号区分开来。
（四）土地开发规划报告。
应包括如下几方面内容：
1、规划区基本概况，包括自然社会经济情况，地理位置等。
2、规划区待开发土地资源的开发可行性分析，待开发土地资源的评价及开发潜力分析的有关内容。
3、制定开发原则，确定开发目标、开发方向。
4、编制规划方案及择优的依据。
5、实施规划的措施。
将土地开发的有关法律、法规、上级文件以及编制土地开发的其他依据列为附件，一同提交有关部门审批。
七、土地开发规划的实施
土地开发规划编制后，重点要抓好开发规划的实施。
实施中要结合当地的实际情况，因地制宜，把行政、经济、法律等手段结合起来，组织社会各方面的力量，加强领导，制订优惠政策，合理组织多种形式的土地开发，在技术、资金、物资上给予必要的扶持，制定科学的实施方法步骤，以保证土地开发规划的实施。
具体措施有以下四方面：
（一）用地和开发相联系，让用地部门或单位承担起开发的义务。
令用地者在用地的同时，缴纳一定开发费用或利用用地者的开发设备进行开发。
在开发的全过程中，开发基金的建立和合理使用对土地开发有较大意义，各级土地管理部门应做好这一方面的工作。
（二）组织多形式、多渠道的开发。
鼓励农民个人、集体集资或组织专业队伍实行开发，或者实行招标开发。
对开发者给予适当的优惠，把国家、集体、个人三者结合起来。
（三）实行项目管理。
土地开发的项目管理是指在土地开发的全过程中的组织、协调、指挥和监督等工作。
包括对土地开发的行情分析、可行性研究，项目资金的筹措、承包方式的选择、环境影响分析等内容。
土地管理部门在土地开发中应实行项目管理的办法，由开发者提出开发项目的规划或计划，向土地管理部门申请。
土地管理部门根据上级批准下达的开发任务，批准项目计划，同开发者签订合同，明确双方开发中的责、权、利，按合同拨款，并进行技术指导，检查验收，最后确定新开发土地的所有权、使用权，进行登记发证，搞好权属管理。
（四）制定必要的法规、法令，以确保土地开发符合生态环境的要求，经济、技术措施能得以实施。
第三章土地治理规划
第一节概述
一、土地治理的一般概念
土地治理，是在人类生产活动改变自然生态系统平衡的同时，采取生物措施与工程措施相结合的综合措施，对不同地区，不同类型或不同利用目的的低产土地和遭受破坏不能利用的土地进行改造治理，建立新的有利于人类生产活动的生态平衡系统，改良土壤，提高土地利用率和生产率。
所谓生物措施即利用生物发达的根系固土固沙和高大的茎干、繁茂的枝叶防风，通过合理规划与布局形成生物的防护屏障。
如农田防护林、水土保持林、水源防护林，防堤护岸林等。
所谓工程措施即利用工程设施抗旱、防洪、防涝、治土治水等形成的防护体系，如水利工程、治坡梯田、防洪沟、排水沟、筑坝、修埂、挖坑等。
生物措施一般见效慢，但能持久，不仅有经济效益更主要是有生态效益，
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