财政政策对投资总量影响.docx

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财政政策对投资总量影响

财政政策对投资总量影响

 1999年下半年面对日益显现的需求不足、经济增长乏力、货币政策连续启

动无效状况，中央果断实施了积极财政政策，通过增发国债进行大规模基础

设施建设、利用政府投资扩张来确保经济快速增长无疑是正确的选择，因为

出口需求受东南亚金融危机的影响难以大幅度增加，消费需求由于居民收入

增长缓慢、收入预期看淡、体制变迁引起的支出预期增加等因素影响在当前

很难成为拉动经济增长的主要力量，同时财政投资扩张在保证需求总量扩张

的情况下注重了结构调整，对缓解基础产业的瓶颈约束和以后的经济持续增

长有着重要的作用。

经济运行实践表明积极财政政策的实施为实现政府确定

经济增长目标作出了巨大的贡献，同时也出现了政府所不愿看到的景象，即

财政投资扩张只带动国有部门投资大幅增长，而民间投资没有相应跟进。

财

政相对大规模投资扩张本想起着先导作用，带动社会投资，但国有投资和民

间投资异步前进局面的出现从另一方面说明财政政策的投资扩张没有达到预

期的效果。

去年中央经济工作会议决定，今年继续实行积极财政政策，目前

重新认识财政政策对投资总量的影响，保证积极财政政策实施有效地带动社

会投资，进而拉动经济增长具有非常重要的意义。

 一、财政政策调节投资总量的作用过程

 从理论上说，当总需求不足时，一般采用扩张性财政政策。

财政政策的运

用可以从收入和支出入手，通过二者的共同作用有效地影响消费、投资，扩

大幅下滑。

但与此同时，财政投资扩张对投资总量的影响也存在着一些问

题，主要表现为：

1.受国家财力约束，财政投资支出在总投资的比重过低，

对投资总量影响作用甚微。

改革开放以来，财政困境日益加重，满足了行

政、科教等支出以后，直接用于建设的比重日益降低。

近几年来，财政基本

建设支出在财政支出的比例一直在10％左右徘徊，基本建设支出占全社会固

定资产投资的只接近％。

1994年、1995年、1996年、1997年分别为3.7%、

3.9%、3.9%、4.0%?

。

1998年实施的积极财政政策，增发的1000亿元国债用

于基础设施投资也只占全社会固定资产投资额的3.5％。

可见，财政基本建设

支出占全社会固定资产投资很低，即使在短期内可以通过增发国债、增收节

支，增加一部分基建投资，但对投资总量的影响不会很大。

2.财政投资扩张

未能有效调动非国有投资的积极性。

1998年增发1000亿元国债增加基础设

施投资，本不想财政包打天下，而是以此带动其他投资主体的介入，通过其

他投资主体的扩张最终拉动经济增长。

令人遗憾的是，财政投资扩张只带动

了国有部门投资大幅增长，民间投资未作相应跟进。

1998年国有经济固定资

产投资增长率为19.6％,而城乡居民个人投资仅为6.1%,集体经济下降了

3.5%?

。

从过去几年的状况看，在经济处于低谷时，国家启动经济，国有投

资率先增长，非国有投资随后跟进，二者共同的投资扩张带动了经济的高速

增长。

比如1989年、1989年经济增长率分别为4.1％、3.8％，经济的低速增

长迫使国家1991年下半年重新启动经济，国有投资率先增长，非国有投资随

后跟进，1991年国有和非国有投资分别为14.8％、13.4％，1992年分别为

32.8%、21.9%，1993年分别为17.5%、72.8%?

。

可见国有投资起着经济启动

的先导作用，随后非国有投资大规模扩张，二者共同的合力作用推动那时的

经济高速增长。

反观1998年国家扩大财政投资启动经济时，只带动国有投资

大幅增长，非国有投资没有明显跟进，在当前非国有投资占近“半壁江”的格

局中，单靠国有投资投资的增加来拉动经济的快速增长是不现实的，也正说

明了财政投资率先扩张未能有效地带动社会投资，从而对投资总量的影响作

用有限。

3.乘数效应递减导致利用投资扩张刺激经济的作用不明显。

乘数效

应说明了投资增加刺激国民经济增长的作用。

当投资增加时，经济扩张，国

民收入增量大于投资增量，投资刺激经济增长的倍数等于投资乘数；在投资

减少时，经济收缩，国民收入减少量大于投资的减少量，投资减少导致经济

收缩的倍数也等于乘数。

具体表达式为：

K＝1/（1-MPC）=1/MPS式中K表

示乘数，MPC表示边际消费倾向，MPS表示边际储蓄倾向。

乘数公式表

明，投资乘数的大小与边际消费倾向或边际储蓄倾向有关。

从表1可以看

出，90年代以来，投资乘数一直很低，最高的1996年也仅为1.70。

也就是

说，通过扩张性财政政策增加1000亿元投资，最高只能形成1700亿元需求,

说明投资刺激经济增长的作用在一定程度上受到限制。

因此，1998年积极财

政政策依靠扩大投资来拉动经济增长，远远答不到人们原来乐观的设想。

 表190年代以来我国投资乘数的

 单位：

亿元

 年份19911992199319941995199619971998GDP21617.826638.1

34634.446759.458478.168593.874772.079553.0GDP增量8245.75020.3

7996.312125.011718.710115.76278.24781.0城乡居民消费品总额9704.8

12462.116364.720620.024774.127198.929152.9城乡居民消费额增量1459.1

2757.33902.64255.34154.12424.81954.0边际消费倾向0.290.340.320.36

0.410.380.40投资乘数1.411.521.471.561.701.611.67

 资料来源：

根据《中国统计摘要》（1999）有关资料计算。

4.公共投资对

私人投资的挤出影响不可忽视。

根据经济学中的“挤出效应”，如果政府靠借

款支付公共投资，就会推动金融市场利率上升，通过发行债券形式筹集资金

也会造成债券价格下跌，从而引起利率上升，进而使私人融资成本上升，导

致私人投资萎缩。

这样，公共投资扩张结果却引起整个社会投资支出的缩

减。

目前，我国公共投资扩张排挤私人投资的现象主要表现为：

一方面政府

庞大的投资计划需要银行信贷的支持，在银行资金有限、风险约束增强的情

况下，银行“惜贷”势必压缩其他企业或私人投资信贷，部分企业或私人只能

寻求较高利息的资金来源，从而增加资本成本，降低盈利能力和再投资能

力，还有相当部分企业则由于项目收益水平较低既无缘在银行内也不可能在

银行外获得融资；另一方面还表现在政府部门及其下属机构把某一产业领域

作为本单位的势力范围和领地，通过行政手段限制其他投资主体的进入，即

使进入也对其业务进行严格的限制。

这种行政性垄断排挤了其他投资者的投

资介入，减少了其他投资者的投资。

同时，非国有经济原来准备对某一项目

进行投资，后来因国家投资同样的项目，非国有经济的投资被“挤出”，这在

中央加大公共交通建设和基础投资之后，地方项目准备不足，但又不愿意放

弃中央的无偿投资，便把原来与外资和私人投资合作的项目改为中央投资项

目。

这时，财政投资只是取代了原有的非国有投资，形成“挤出效应”。

近一

年多来，中央银行存款准备金率下降、货币供应量一直增加，银行的贷款能

力应该说大副增强，但企业实际投资并未同步前进，从中可以看出财政投资

“挤出”了私人投资。

 三、我国实施的财政政策对投资总量作用有限的因素分析

 1.财力不足、财政风险加剧制约了财政投资的全面扩张。

我国在改革开放

以前，财政收入占国民收入的比例较高，财政分配是国民收入分配的主渠道

和投资的主要来源。

如今情况发生了相当大的变化，财政收入占GDP的比重

仅为11％左右，无论与发达国家还是发展中国家相比都明显偏低，在安排了

“吃饭”之后，能够用于经济建设的投资极其有限。

在目前“两个比重”仍没有

改观的背景下，无论是通过减税还是增发国债都面临着国家财政承受能力的

制约。

其一是扩大国债规模进行财政投资面临着当前财政债务依存率和国债

偿债率都偏高即国家财政的债务承担能力不足的影响。

国债的财政承受能力

主要通过债务依存度和国债偿债率来反映。

由于在中国国债的发行和偿还有

中央政府承担，所以，中央财政债务依存度更能准确地反映国家财政的承受

能力。

从我国中央财政债务依存度来看，自1994年以来均超过50％，1997

年高达57.77％，这意味着中央财政支出的一半以上是靠举债来维持的。

同

时，国债偿债率也相当高，1997年财政债务的还本付息的支出高达1959亿

元，国债偿债率达23.3％?

，换句话说，当年财政收入近1/4要用来偿债。

由于国债与税收在性质上有根本的不同,即国债的有偿性,到期必须偿还,因此

目前过量增加国债的发行规模会加大财政运行风险。

2.全面减税的空间有

限。

减税是世界各国通行的刺激投资需求、拉动经济增长的一项重要政策措

施。

从宏观税负国际间比较看，目前发达国家税收收入占GDP的比重基本上

都在30％以上，有的高达50％。

发展中国家一般也在20％－25％之间。

相

对宽裕的税收收入为其实施减税政策提供了财力支撑。

改革开放以来,我国财

政基本上走的是一条减税让利的路子,“两个比重”不断下降。

近年来,工商税收

收入占GDP的比重仅维持在11%左右，无论与发达国家还是与发展中国家相

比，都明显偏低。

在这种情况下，对于我们这样正在向工业化国家迈进、亟

需资金积累的发展中国家来说采取减税来刺激经济投资需求、拉动经济增长

是不现实的。

3.去年税收增收1000亿对企业增加投资的抑制作用不能忽

视。

通常来说，在其他条件不变时，增税是实行财政紧缩的重要措施之一，

因而经济衰退的情况下，即使不能减税，至少也不应增税，从这个意义上

说，1998年税收收入增加1000亿是与当前背景下实施积极财政政策意向背

离的。

虽然这些年来我国税收负担不是重而是轻的实证分析不时见诸报端，

就现行税制规定的税负的确不重，但如果把各种税外收费纳入总体税负的计

算范围，我国目前的总体税负约占25％（杨斌，1998年），这个比例与中等

税负国家的基本水平持平，以致于企业负担过重的呼声不绝于耳。

况且税收

增收1000亿主要来自于效益较好的企业，在当前物连续下跌、经济景气预期

看淡的情况下，这对效益好的企业无疑增加了额外负担。

过重的企业负担意

味着企业需求的萎缩，降低了企业的投资意愿，尤其对硬预算约束的非国有

企业更是如此。

4.“不安全预期”增强了居民的储蓄倾向，造成了投资乘数的

下降，弱化了政府投资的作用。

随着社会主义市场经济的建立和发展，各种

投资主体在投资方面的责任意识明显增强，投资需求有原来的政府扩张机制

逐步转变为市场调节机制，由于目前国内外经济形势较为严峻，因此除政府

外的其他投资主体的投资意愿均减弱，从而导致投资乘数下降。

更为重要的

是政府机构改革的逐步推进、人员分流和国有企业改革下岗人员的增加，迅

速改变了广大消费者的收入预期；而住房、医疗、教育等体制改革又大大改

变了广大消费者的支出预期。

因此，未来收入和支出的不确定性的增强，形

成了当前的“不安全预期”，造成居民储蓄倾向增强和消费预期降低，引起投

资乘数偏低，政府投资扩张效应难以充分显现。

5.政府投资于产业链条较短

的基础设施，引导社会投资的效果不明显。

政府投资支出的增加，不仅会因

投资拉动收入增长和消费增长而形成乘数效应，还有可能因投资于某一产业

而引起关联投资，即投资的波及效应。

投资的波及效应大小取决于产业链的

长短。

投资于产业链长的项目，虽然形成有效供给的时间跨度大，但在一定

时序内，由投资波及效应所激发的投资需求乘数也相应较大，对于国民经济

增长也相应较大。

而投资于产业链条短的项目，则波及效应相对较小，就不

可能激发更大的投资乘数。

1998年和1999年实行扩张性财政政策的投资，

主要用于水利工程设施、粮食仓库建设、公路交通等基础设施。

这些投资的

产业链条短、关联度小，所需要的投资品主要是钢材、木材、水泥，投入使

用需要的相关零部件、配套件极其有限，只带动了相关部门和行业的投资。

因此，它就不可能引起像前几年在发展轻纺工业、家电工业、汽车摩托车工

业时所出现的波及效应。

 四、当前我国的财政政策选择

 为了充分发挥财政政策对投资总量的积极调节作用，缓解当前有效需求不

足的状况，同时确保国民经济长期持续增长，建议当前财政政策实施主要采

取以下措施：

1.财政支出政策的选择应遵循支持产业结构的调整和优化、促

进产业升级为原则，在促进经济增长、扩大需求的同时，加快产业结构的升

级换代，为经济的持续增长奠定基础。

我们知道，总量和结构问题是经济生

活中两个最基本的方面，经济增长表现为总量问题，但经济增长必须建立在

经济结构合理和协调的基础上，否则，增长就失去了坚实的基础，经济的大

起大落难以避免，我国几十年的经济发展实践也充分印证了这一点。

当前的

总需求不足、经济增长乏力，不简单地表现为总量问题，更为重要的是我国

多年来盲目投资、重复建设，引起的供给不能有效地满足需求的结果。

因

此，财政投资的扩张如果不遵循优化产业结构的原则，很可能把本已不合理

的经济结构复制并放大出来，反而加剧经济生活中的深层次矛盾。

财政投资

最能体现国家意志，它不仅可以直接集中社会资金进行重点配置来解决经济

结构问题，而且能间接起到示范作用。

1998年下半年开始实施的积极财政政

策不是简单地缓解需求不足的制约，国家更注重了结构优化这一原则，加大

了对农业、能源、交通、水利设施等基础产业和基础设施的投入，这对缓解

我国多年来的基础设施“瓶颈”大有裨益。

同时国家还应加大技术改造和高新

技术企业、先进技术企业投入，增加产品的技术含量，促进产品的升级换

代，提高产品的国际竞争力。

2.加快费改税步伐，增强国家财力，切实减

轻企业负担，发挥企业的投资潜力。

我国预算内财政收入占GDP的比重较低

和企业实际负担并不轻并存局面的出现，其中主要原因是当前政府收支不规

范、税外收费现象严重。

因此，加快费改税步伐，将某些行政性收费和基金

纳入规范的税收轨道，坚决取缔一些不合理的收费。

这样既可以保证我国国

家财政收入有所提高，强化财政投资的财力保障，另一方面又可减轻企业负

担，增强企业的投资能力。

3.在全面减税不具备的情况下，可以尝试结构性

减税和税制的完善来刺激企业的直接投资。

虽说我国现阶段大规模减税既不

可能，又不现实，但是，我们可以采取有选择的局部性减税措施。

豁免中小

企业的旧欠税款，采取加速折旧、投资抵免、给高新企业减税的方式，以刺

激企业直接投资，刺激经济增长。

我们可以在有条件的地方逐步实现增值税

的转型，完善我国增值税制度；降低或取消固定资产投资方向调节税，确保

税制不应成为企业投资的障碍。

4.充分发挥财政贴息、财政担保等财政工具

的巨大作用，引导社会投资。

运用财政贴息、财政担保等方式进行政策性融

资，只是将资金使用方式由直接投入式改变为间接引导式，对财政支出增加

的压力不大，且带动社会资金的数量远远大于直接投入，真正发挥出财政投

资的杠杆作用。

目前，财政通过增加预算支出，扩大基建项目的直接投资规

模来刺激经济增长、实现宏观调控目标的作用已经减弱。

财政应转变思路，

适当扩大政府贴息、财政担保规模，将一部分预算资金从直接投资转为特定

项目提供财政贴息、财政担保，引导社会资金流向基建项目，充分发挥财政

杠杆作用，动员社会资金，借以刺激整个投资水平的扩张。

5.适当加大刺激

消费增长的政策力度，以提高投资的乘数效应。

由于当前居民消费需求不足

的主要原因是收入预期和支出预期的不确定，可以通过调整收入政策、加快

社会保障制度建设、大力发展消费信贷来稳定人们的收入和支出预期，激活

消费市场，进而扩大投资的乘数效应。

 tips：

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