新时期下如何发挥海关税收的调节作用0211最终定稿.docx

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新时期下如何发挥海关税收的调节作用0211最终定稿

新时期如何发挥关税的调节作用

关税是国家对进出口货物征收的一种流转税，是国家组织收入、调控宏观经济、调节对外贸易的重要手段。

一般来说，关税具有三大经济职能：

即财政职能、调节职能和保护职能。

关税的各项职能应普遍受到重视与研究，使之平衡协调发挥作用。

但在一定的历史阶段，往往表现为其中某一方面更为突出、更受瞩目。

随着社会生产力的发展和对外贸易的深化，关税调节作用的重要性便凸显出来。

所谓关税的调节作用即指通过调整关税税目和税率及实施关税的优惠政策等，影响商品进出口数量，以调节生产、市场供求、贸易结构、产业结构及国际收支，进而实现对国家经济的宏观调控。

一、关税作用的历史回顾

从世界经济发展历史看，关税财政作用的发挥主要经历了三个阶段。

1840至二战之前，各国非常重视关税的财政作用。

其中美国的关税收入占其财政收入95%左右，日本也达90%以上。

二战后至本世纪90年代，关税财政作用逐渐式微。

尤其是经过GATT的八轮关税减让谈判，关税在中央财政收入中的占比逐渐降低，如1990年英国只占0.06%、意大利为0.02%。

当前发达国家关税政策策略选择总的趋势是：

关税的财政作用弱化，保护作用慎提，调节作用被高度关注。

我国在建国后的相当长时期里，基于国际国内的社会环境，关税的保护作用受到空前重视。

改革开放以来，一方面外贸依存度不断提高，另一方面各项建设急需资金支持，因此关税的财政作用受到高度重视。

“十一五”时期，全国海关累计征税（含关税及其他进出口环节税）达4.46万亿元，占同期中央财政收入比重28%，占中央本级支出的75%，成为中央财政收入的重要来源。

同时，关税对宏观经济的调节作用也逐步受到各界关注。

“十一五”期间，我国先后32次调整关税政策。

通过进一步降低进口关税，开征出口关税等举措，实现对进出口和国民经济的有效调节。

但从关税应发挥的作用与国家经济社会发展的要求来看，仍存在一定的差距。

如贸易结构不平衡，贸易摩擦频发；对工业增值部分的保护不足与对部分产品过度保护并存；国际收支不平衡以及过高的外汇储备，不利于国家资产保值增值等等。

二、新时期关税政策的新要求

“十二五”及今后一个时期，我国的税收环境更为复杂。

从世界形势看，首先，金融危机的影响仍在蔓延，发达国家失业率居高不下，经济复苏缓慢，贸易保护主义泛起，对我国的发展形成了更加严峻的挑战。

其次，后金融危机时期，美国、日本、欧盟等发达国家纷纷调整产业发展战略和产业结构，全球经济结构调整对我国的发展形成更大的压力。

从国内形势看，“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，“稳增长、调结构、促平衡”的要求更加迫切。

概括地说，“十二五”时期与对外贸易相关的国内经济环境将呈现几个方面的显著变化：

由偏重于鼓励出口向扩大内需、进出口并重转变，经济发展方式面临转型；传统产业的比较优势显著弱化，创新型国家建设进入新阶段，产业结构面临深刻调整；保障国家能源安全、加强对重要基础性原材料的保护面临新挑战；人与环境和谐发展成为主题，社会公共保障体系有待完善，民生建设面临新任务。

“海关是服务治国理政的有力工具，通过监管、税收、特殊区域及对外开放口岸等落实国家宏观调控的政策要求。

”因此，在新的历史时期，面对新的发展环境和机遇，加强对关税调节作用的研究、发挥好关税的调节作用，意义深远、责任重大。

（一）更加注重促进经济结构战略性调整。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称“《规划纲要》”）坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，提出构建扩大内需的长效机制，加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长新局面。

投资与消费的失衡是当前经济结构中的突出矛盾。

“十一五”期间固定资产投资率由2005年的41.6%上升到2010年的48.6%，而居民消费率则由2005年的38.8%下降到2010年的35%左右。

因此“十二五”时期，关税政策应着眼于进一步刺激消费、进一步开放消费品市场，大幅增加适应消费结构升级、满足多样化需求的各类生活消费品进口。

（二）更加注重促进科技进步和自主创新。

《规划纲要》要求深入实施科教兴国和人才强国战略，充分发挥科技第一生产力作用，增强自主创新能力，推动发展向主要依靠科技进步、管理创新转变，加快建设创新型国家。

关税政策应按照国家的产业导向，对于符合自主创新、产业升级的先导产业，不分企业性质和规模、不分贸易方式等给予统一的税收优惠政策。

重点扶持信息技术、节能环保、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业，提高上述产业的核心竞争力。

（三）更加注重实施区域发展总体战略。

《规划纲要》高度重视区域发展，首次将主体功能区上升为国家战略，提出要构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。

应针对东、中、西部不同的区域特点和优势、充分关注海洋经济发展示范区建设等国家战略规划，实施差别化的关税政策，促进不同区域间协调发展。

（四）更加注重保障与改善民生。

　　《规划纲要》强调坚持民生优先的原则，在收入分配、就业、基本公共服务、医疗、教育、住房、社会保障方面提出了具体思路，明确要求完善税费减免的方法。

关税政策应大力拓展调整范畴，设置具体条目，支持医疗、教育、养老和公共服务设施建设等民生领域的设备、设施及相关技术的引进。

（五）更加注重促进人与环境的和谐。

《规划纲要》坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的着力点。

深入贯彻节约资源和保护环境的基本国策，大力发展循环经济,推广低碳技术,积极应对气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。

关税政策应进一步鼓励引进节能和保护生态环境的新技术、新材料，促进生态文明发展。

（六）更加注重维护贸易安全与便利。

《规划纲要》提出要大力推动均衡、普惠、共赢的多边贸易体制，反对各种形式的保护主义。

“十二五”时期，海关在维护贸易便利与国家安全中的作用将更加突出。

推进自由贸易区战略，深化与主要贸易伙伴的海关合作，确保国家能源等战略性资源的安全，加强与港澳台地区的对话、沟通等等。

关税政策应进一步拓展国际合作空间，更加积极地应对贸易保护主义，完善贸易救济措施，更大程度上保障我国企业的合法权益。

三、新时期关税调节作用的策略选择

新时期，关税调节作用政策设计的基本思路是：

以科学发展观为指导，以“十二五”规划为导向，围绕“稳增长、调结构、促平衡”目标，注重进出口平衡、产业均衡、区域协调，民生保障，全面落实“四好”总体要求，完善和优化关税对国民经济的宏观调控作用，形成多层次、宽领域、结构合理、方法科学、调节有效的综合性税收政策体系。

具体策略如下：

（一）开放与保护相协调策略。

　　实施适度开放与有效保护的关税政策。

理论上讲，进口关税的直接作用是提高进口商品在国内的销售价格。

通过价格传导，影响到消费结构、贸易结构进而影响到产业结构。

所谓适度开放即根据我国的消费需求的变化和产业结构的新导向，适时调整税目税率等，允许部分外国同类商品有选择地进入国内，引入产业竞争机制，刺激被保护产业较快地降低生产成本，从而促成关税对产业被动保护向积极保护转变。

对于事关我国核心利益的资源要素，应当运用WTO合理规则，加以妥善保护。

对于甚嚣尘上的贸易保护主义，应当运用关税这个武器加以有力回击。

（二）多样性与差别化相适应策略。

　　我国幅员辽阔，地区经济结构、开放水平和发展程度差异很大。

东部沿海开放地区的长三角、珠三角的一些城市已经接近中等发达国家水平，中西部边远地区人均收入仍然很低，个别地方甚至还没有解决温饱问题。

产业规划和产业政策门类繁杂，如从东部地区率先发展、东北老工业基地振兴、中西部崛起，到各类沿边沿江产业带；从综合性的经济特区、开发区、保税港区、综合保税区，到各类功能和作用单一的保税仓库。

税收政策应服务国家宏观大局，在总体统一的前提下，承认差异，设计和实施差别化的关税政策待遇，是当前特定发展阶段的必然选择。

（三）合理与优化相结合策略。

我国关税结构经过多次调整已逐渐趋于合理，较好地体现了关税结构升级的特点。

优化税收政策，要解决对工业增值的保护不足和对一些行业的过度保护问题。

进出口税则要合理增加税级，对一些税目加以细分，在更大程度上体现对新材料、新工艺的鼓励，推动出口退税政策进一步优化。

要进一步加强税率、税目调整的科学性和规划性，由被动、无序性调整向主动、有计划调整转变。

努力做到原材料和初级产品政策相配套、征税措施与保税政策相协调，达到更为理想的政策效果。

（四）政治性策略。

我国长期面临恐怖主义威胁和西方敌特势力的渗透。

维护国家安全，服从国家政治、外交斗争的需要，是中国海关的神圣职责。

关税政策必须体现政治性策略，确保我国核心利益，巩固和提升我国的国际地位和影响力。

四、新时期发挥关税调节作用的建议与措施

（一）统筹规划关税税制，优化对外贸易结构，推动经济结构战略性调整。

1．科学调整税制结构，体现宏观调控的广度和力度，优化对外贸易结构。

降低高端装备制造、新一代信息技术、新能源汽车等战略性新兴产业所需的关键设备和零部件、国内短缺资源（能矿产品、初级原材料、战略储备资源）、节能环保产品以及我国目前产业已相对成熟的食品、纺织品、皮革制品、钟表、玩具等产品的进口关税税率，扩大进口规模，促进对外贸易和国际收支平衡。

实施零关税政策，鼓励技术贸易和服务贸易。

加强对重点领域的关税保护。

对《规划纲要》中明确的七大战略性新兴产业发展所需的设备、零件和新技术、新能源、新材料产品的税目进行必要的调整，通过增设10位税号进行细分，体现差别化政策。

增设对以稀土等战略性矿产资源为主要原料产品的出口税目，避免资源变相流失。

2．扩大实施暂定税率，体现关税政策的灵活性。

适当扩大暂定税率比例，对能源资源型商品（有色金属矿产、橡胶、煤炭、成品油）、农业生产资料（大型农机、肥料、饲料等）、用于改善民生和促进消费的日用品（婴儿食品、厨卫用品）、与公共卫生相关的产品（疫苗、血清、X光片）等实施暂定税率，并相应增加调整频度，充分体现关税作为调节进出口工具的灵活性，满足经济发展和民生需求。

3．放宽行邮渠道进境物品的关税政策，满足消费需求。

对于行邮渠道个人携带进境的自用消费品（如化妆品、电子产品、高档服装、手表、珠宝首饰），适度放宽政策，满足不同消费人群需求。

（二）完善加工贸易和保税政策，优化产业布局与结构，推动转型升级。

1．进一步体现加工贸易分类指导、有保有压的思路，优化产业布局。

完善加工贸易商品分类管理目录，推进加工贸易梯度转移和合理布局；整合国内投资目录和外商投资目录，将符合产业导向的加工贸易企业进口加工设备统一纳入目录管理，对其实行关税的保、减、免政策，形成与我国差别化产业布局规划相协调的加工贸易产业格局；推行行业、企业的差别化关税优惠，对产业辐射带动强和技术溢出能力大的先进装备制造、电子信息、生物医药、新材料等新兴产业的加工贸易企业实施相对宽松的税收担保措施，适当减征缓税利息。

2．扩大区内外政策落差，促进特殊监管区域加工贸易产业集聚，优化产业结构。

规范特殊区域内销管理模式，统一实施区域内成品内销按实际状态征税，促进特殊区域内销便利化；放宽对“委内加工”的限制，给予开展“委内加工”业务的企业区域内增值部分免税优惠，推动保税加工类企业在区域内积聚；扩大海南国际旅游岛离境退税、离岛免税的政策，实施大陆居民在海南购物，在全国特殊区域提货，促进特殊区域内分销类业务的发展，同时对特殊区域生产服务性企业内销产品给予分批进出、集中纳税的便利，鼓励生产性服务产业在区域内积聚。

3．推动保税政策拓展，促进机制创新，拓宽加工贸易转型升级途径。

允许引入境外金融机构，开展“保税融资”业务，解决区内企业质押融资困难，保障企业正常筹措资金。

对特殊区域内开展期货保税交割，开展飞机、船舶等融资租赁等金融服务创新的企业给予缓税便利。

充分利用海关特殊监管区域保税展示功能，发挥在区内开展保税展示不需要企业担保、展示时间较长的优势，探索以舱单或简化进出境备案清单的申报方式，推动在特殊区域形成保税展示贸易中心。

抓住国际产业转移、全球制造业重新布局的机遇，配合“走出去”战略，放宽“出料加工”商品范围，降低返销商品税负，按所含境外料件征税，免征境外劳务及其他杂项费用。

（三）调整减免税政策类别比重，更好地引导资源要素的合理配置，促进经济社会和谐发展。

1．施行“两扩一减”的减免税政策，提高税收优惠措施的刚性和灵活性。

在目前法定减免税、特定减免税、临时减免税的税收优惠措施结构中，扩大法定减免税和临时减免税政策的比重，适当缩减特定减免税范围，提高减免税的刚性和灵活性。

如将公共服务保障体系建设（医疗、教育、养老、住房等所需的专业设备、仪器等）、农业设施（大型农机设备、肥料、饲料等）、重要的基础建设工程、救灾物资、福利性捐赠纳入法定减免范畴，对粮食、棉花、国家战略资源等商品纳入临时减免税范围，进一步增强调节力度。

2．协调平衡各类关税优惠政策，注重公平公正，避免政策冲突。

完善进口关税优惠政策管理程序，进一步创新管理机制，按照简化程序、提高效率的原则，确定享受优惠政策的科学办法和具体操作方式。

按照“平等准入、公平竞争”的要求，统一内、外资鼓励政策产业条目和不予免税商品目录。

3．鼓励技术进步，推动创新发展。

发挥关税优惠政策的促进作用，支持国内化工、冶金、纺织、机械等传统制造业加强技术改造，增强自主创新能力、向高附加值、低能耗方向发展。

对《规划纲要》支持的新兴战略性产业，通过调整减免税政策推动产业结构升级，重点支持节能环保、高新技术产业和新兴文化产业。

优化外资产业结构，在高新技术产业领域取消外资企业国内市场份额限制，大力鼓励高科技项目在华投资，鼓励外商投资企业引进核心技术。

（四）深化国际合作，维护国家政治经济利益，提高对外开放水平。

1．积极推进自由贸易协定的签署。

“十二五”时期，根据国家政治外交战略发展需要，继续实施与有关国家或地区签署的自由贸易协定或关税优惠协定，并进一步推动中国-澳大利亚、中国-冰岛、中国-挪威、中国-南非关税同盟、中国-印度、中国-韩国等自由贸易协定的签署，以扩大多边、双边经贸合作，推动区域经济一体化更好更快发展，实现国家政治经济利益的最大化。

2．妥善应对国际贸易摩擦。

认真研究国内外产业现状，积极发挥各项贸易反制措施的作用，加强在世界贸易组织框架内贸易争端应对处置机制工作，维护国家利益。

备注：

1．本课题不采用“海关税收”的概念。

原因在于“海关税收”不是专门的税种，只是海关收入的统称，而调节作用与税种紧密相关，不随附于收入。

考虑到增值税属于国内税范畴，本课题也不加以研究。

2．本课题不涉及有关税收财政作用的内容。

主要基于两方面考虑：

一是一个课题难以承载财政作用与调节作用两个主题；二是目前财政作用已经发挥得很稳定、很充分。

3．鉴于征管模式不属于关税政策范畴，本课题不涉及有关征管模式的内容。

但是，我们意识到必须进一步改进税收征管模式，提高税收征管效率；建立以企业为单元的集中式征税体系，将归类、审价工作适当后移至后续纳税环节；适当扩大从量税的征收范围，有利于节约征管成本，防止低瞒报价格偷逃税。

4．鉴于反倾销税等特殊关税的保护特性，本课题没有专门加以重点分析。