县级政府资金使用效率分析1.docx

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县级政府资金使用效率分析1

县级政府资金使用效率分析

　　摘要

长期以来，我国理论界和实际工作部门都把主要精力放在如何提高财政收入上，而对财政支出效益尤其是县级政府资金使用效率的研究不够。

但事实上，当前县级财政困难虽然表现为县级财政收入不足，其根源之一却在于县级财政支出效益的低下。

因此要缓解县级财政困难，就必须解决县级财政支出过程中存在的各种问题，努力提高县级政府资金使用效率。

本文分五章对县级政府资金使用效率及支出效益加以研究。

第一章论述了县级政府资金使用效率的一般理论知识，简述了县级政府的财政及财政职能、县域公共产品，同时概述了政府资金的来源、政府资金的用途等；第二章对我国县级政府资金使用的现状和存在的问题进行了分析；第三章探讨了我国县级政府资金使用效率低下的原因；第四章简略的提出了政府资金使用效率的评价标准；第五章文章针对我国县级财政支出存在的一些问题及我国县级政府使用效率低下的原因，提出了一些提高我国政府资金使用效率的对策和建议：

即按照公共财政要求，合理界定和规范政府资金使用范围、调整和优化县级政府资金支出结构、加快各项支出预算管理体制改革、推行政府采购制度等方面入手来改善政府资金支出，提高政府资金使用效率。

关键词政府资金使用效率财政支出

Abstract:

Foralongtime,ourtheoristsandfinancialsectorhaveconcentrateditsenergiesonpracticalwaystoenhancerevenue,andexpenditure-particularlyontheuseoffundsatthecountygovernmentefficiencystudyenough.Infact,althoughtheperformanceforthecurrentfinancialdifficultiesatthecountylevelrevenueshortage,anditsrootcauseisthatoneofthelower-levelexpenditure.Therefore,inordertoalleviatethefinancialdifficultiesatthecountylevel,wemustaddressthecountyfinanceexpenditureprocessproblems,andstrivetoimproveefficiencyintheuseofgovernmentfundsatthecountylevel.

Thefollowingpartofthesub-countylevelefficiencyintheuseofgovernmentfundstostudy.Firstlydiscussedatthegeneralefficiencyintheuseofgovernmentfundstheoreticalknowledge,outlinedatthefinancialandtreasuryfunctions,countypublicgoods;Atthesametimegovernmentfundingoutlinedthesources,theuseofgovernmentfunds;Secondly,theuseoffundstoourcountygovernmentandthestatusofproblemsanalyzed.Thenexploreourcountygovernmentinefficientuseoffundsreasons;Finally,thearticleonmycountyfinanceexpendituresproblemsandinefficientuseofourcountygovernmentreasons,anumberofgovernmentfundstoimproveourefficiencyintheuseoftheresponsesandrecommendations:

thatthepublicfinances,defineandregulateareasonableuseofgovernmentfunds,capitalexpendituresatthecountygovernmenttoadjustandoptimizethestructure,acceleratetheexpenditurebudgetmanagementsystem,implementinggovernmentprocurementsysteminabidtoimprovethec

apitalexpendituretoimproveefficiencyintheuseofgovernmentfunds.

Keywords:

governmentfunds；useefficiency；financialexpenditure

第一章绪论

本章从研究的背景、研究的目的与意义、国内外研究状况与存在的问题以及本文的研究方法等四个方面分别进行阐述。

研究的背景

当前我国各级地方政府都面临着一定的财政困难，这也是改革开放20多年来，我国的理论界和财政实际工作部门一直关注着的。

但长期以来，关于缓解财政困难的讨论主要集中在怎样增加财政收入上，例如20世纪90年代以来，这种讨论主要集中于如何提高“两个比重”，即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重。

但是我们必须注意到，当前地方财政困难虽然表现为地方财政收入从而地方财政支出总量不足，但究其深层次原因，这种困难却与地方政府资金使用效率的低下密切相关。

首先，政府资金使用效率的低下直接影响地方财政收入。

由于我国过去甚至目前都没有充分重视地方财政支出效益，地方财政预算的编制和预算的执行均存在着不少问题，因而地方财政支出容易出现这样那样的问题，造成地方财政支出项目的可行性降低，或者即使当初项目论证现实可行，但由于支出过程的低效运行，也会造成地方财政支出经济效益低下，地方国有企业效益较低，地方税收减少，直接影响地方财政收入。

其次，政府资金社会效益也会间接地影响地方财政收入。

地方政府资金的社会效益主要表现为一定数量和质量的公共产品和服务，地方公共产品表现为区域性的城市建设、环境卫生、医疗保健、桥梁等基础设施的建设，公共服务表现为地方政府通过各级政府机构、各职能部门提供的服务。

而由于地方政府资金使用效率的低下，地方政府提供的这种公共产品和劳务无论是数量还是质量都不能满足经济发展的需要，影响了地区经济的运行环境，从而间接地影响整个社会的经济效益，影响地方财源建和地方财政收入的增长。

地方财政资金使用效率影响了地方财政收入的增长，而地方财政收入总量又会从地方政府资金使用规模、结构等方面影响地方财政的规模效益、结构效益等。

由于地方政府资金使用效率与地方财政收入密切相关，而理论界和财政实际工作部门过去又把主要精力放在研究如何增加财政收入上，因此本文试图通过对县级政府资金使用效率的研究，引起人们对地方政府资金使用效率的重视，更希望本文能为缓解当前地方财政困难尽些微薄之力。

研究目的及其意义

德国柏林大学财政经济学者瓦格纳于1882年提出的“公共支出不断增长法则”认为：

一国政府的财政支出与经济增长之间存在着正相关的函数，即随着国家职能的不断扩大和经济的增长，公共支出应不断增加。

要满足行使国家职能的需要，有两条实现途径:

增收或者增效。

增收，主要是增加税收或发行国债；增效，即提高财政支出效益。

增加收入涉及到宏观经济的各个方面，出台增加财政收入的政策要受到宏观经济环境和社会、政治环境制约，相对较为困难。

而提高财政资金使用效率及支出效益，则相对现实，因此提高财政支出效益是满足日益增长的财政资金需求，改善财政运行状祝，保障国家职能行使的必然选择之一。

研究我国县级政府资金使用效率，对改善我国地方政府财政现状，改善政府运作效率有着十分重要的意义；财政职能的加强也要求提高财政资金使用效率。

随着我国社会主义市场经济的建立，财政职能发生了重大变化，仅仅停留在保“吃饭”，已经难以满足市场经济发展的需要。

政府对财政提出了更高的要求：

在确保公共支出需要的基础上，一是要求财政加强宏观调控能力，运用各种财政政策，保障国民经济快速、稳定、健康发展；二是要求财政强化调节社会分配的能力，努力实现分配领域的公平与效率。

加强对财政支出的效益评价，整体提高财政支出效益水平，对财政部门做出正确决策、合理调整财政支出结构，实现政府目标与职能提供了依据和手段。

财政管理改革的深入凸显了关注效益的重要性。

2000年以来，我国各级财政普遍开始了部门预算改革。

在许多地方，部门预算已全面推开，财政资金分配的约束与控制机制己初步形成。

部门预算的推行，一方面使财政部门与预算单位的理财观念发生转变，更加重视预算的作用；另一方面由于部门预算在一定程度上更加透明、公平，财政部门与预算单位在分配环节上的博弈行为减少，注意力开始转移到关注资金的效益。

预算逐步规范，为注重效益打下了现实基础，同时，部门预算细化、早编的要求也为效益考评创造了技术条件。

财政支出预算越细，越利于在预算编制时建立效益考评的目标;而预算编制时间提前，也为建立效益考核体系提供了非常宝贵的时间。

在预算执行环节，目前我国正在进行的国库集中支付制度改革，也使财政支出绩效考评成为预算执行中不可或缺的一环。

在支出实际发生并向财政部门结报后列报财政支出是国库集中支付的主要内容之一，如果不对支出项目绩效进行评价，势必无法了解支出项目是否实施完成，如果不能确知项目是否实施完成，就无法准确预测项目结余资金，从而无法

实现国库集中支付制度节约财政资金的重要目标。

提高财政支出效益，实施财政支出效益考评，对提高财政管理水平，促进预算单位加强财政资金管理，严格执行财经法纪也有重要意义。

通过对财政资金使用效率的关注，会反过来影响财政部门的运行方式，改变财政支出分配过程中的“人情”、“人为”因素，更好控制和监管财政资金。

同样，通过对政府资金使用效率的关注，预算单位会更加注重预算编制的科学性、合理性，也会更加重视财政资金的合理、适当使用，减少预算单位骗取、移用财政资金等违反财经法纪的情况。

多年来，许多国家包括发达国家，一直都非常关注政府的运作效率，即政府机构所花费的资源与产出之间的关系。

但真正开始研究财政资金使用效率，研究财政支出绩效考评制度的时间并不长。

在这个时机对我国政府资金使用效率问题进行研究，既有探索适合自己道路的现实需求，又有可供借鉴的国际经验，是必要而及时的。

国内外研究情况及存在的问题

对政府资金使用效率相关研究成果现从国外和国内两个角度进行归纳。

国外关于财政支出资金使用效率的研究

目前国外系统研究政府资金使用效率的文献不多。

西方经济学者研究的重点集中在政府财政支出规模与经济增长之间的关系，如亚当•斯密认为应当制定最低限度的预算规模，制定向公共部门提供资财、服务内容与民间部门与向公共部门提供资源的比例。

亚当•斯密把资本主义的自由看成是经济发展的动力，主张限制公共部门的规模。

阿道夫•瓦格纳（A.Wagner）在研究财政规模问题上所取得的一个众所周知的成就就是被后人概括的着名的瓦格纳定律，即认为随着经济及文化的发展、人均收入的提高，一个国家政府的财政支出相对规模具有不断扩大的趋势。

皮考克（）与威斯曼（J.Wiseman）在瓦格纳分析的基础上，提出了“财政支出阶梯型渐进增长理论”，提出了导致公共支出增长的内在因素与外在因素，并认为，外在因素是说明公共支出增长超过GDP增长速度的主要原因。

马斯格雷夫（）和罗斯托（WWRostow）则用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因，即“财政支出增长的发展模型”。

他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等。

这些投资，对于处于经济与社会发展早期阶段的国家进入“起飞”，以至进入发展的中期阶段是必不可少的。

但在发展的中期，政府投资占GDP的比重会趋于下降。

一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的对教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度。

凯恩斯从国民经济活动与整个国民经济的关系出发，认为合理的财政支出规模应该是整个国民经济中总需求与总供给的平衡。

萨谬尔森从福利经济学出发，从定量的角度给出了公共产品供给的最优标准，实际上也就是财政效绩的最优标准。

从国外看，美国的财政支出后评价工作，主要集中于对某一公共投资项目的后评价主要包括立项决策评价经济效益评价、项目影响评价以及项目的持续性作用评价；英国财政支出评价主要集中于对公共部门的效绩考核和公共支出项目的经济性、效率性和有效性的评价，评价方法可以概括为“因素量化法”，即在充分考虑项目有关量化指标的基础上，将与项目相关的一些非计量因素进行量化，按其影响和重要程度进行排列，与有关标准进行比较，进而得出综合评价结论。

德国财政支出效绩评价随着财政支出项

目的规模、性质以及评价基本目标等的不同而有所不同，一般结合货币和非货币因素、静态与动态情况，采用比较法、跟踪调查法和系统分析法对财政支出进行评价。

澳大利亚对财政支出评价的特点是，明确支出目标，根据目标确定产出与实施项目，根据执行报告与目标和产出对比，评价支出的效绩。

近年政府资金使用效率高低已成为全社会关注的热点，世界银行欧亚地区办公室减困和经济管理部公共部门管理专家HanPolackova将目光投注于政府部门的资金使用效率，研究其对地方经济发展的影响。

在其着作中比较全面介绍了政府资金使用效率对地方经济发展的影响，文章特色在于运用会计理论的概念—或有来定义政府部门的资金使用效率，并分析了其对地方经济的影响，提出提高资金使用效率的系统性措施。

罗马尼亚经济学院MoisaAltar也对转型经济的政府资金使用作了一定的分析。

国内关于政府资金使用效率的研究

财政资金使用效率是个比较重要且复杂的问题，国外的研究成果集中于中央政府的财政资金使用，集中于制度以及提高资金使用效率的系统性措施方面。

这些研究虽有很大的借鉴作用，但毕竟不能充分了解中国的国情，不能对中国经济风险的控制和管理以及经济体制改革的难度做出正确估计，况且中国财政资金使用效率低下比较集中的可以说是下级政府，尤其是基层财政问题层出不穷，这是世界经济学家无法解决的。

从国内看，政府资金使用效率的研究大体可分为理论与实践两条线，总体来看国内学者对政府资金使用效率研究总体来看宏观多而微观不足，实践研究多而理论研究不足。

理论研究有以下代表：

何振一教授在他1984年出版的专着《理论财政学》中曾提到财政的“分配效果”和“使用效果”的概念，随后出版了《财政效率论》和《公共支出论》一书，比较系统地对财政效率的内涵作了分析，对财政效率的具体表现形式规模效率、配置效率和使用效率作了理论上的探讨，提出了衡量财政规模效率和配置效率的非常抽象的标准“外在合比例限量”和“内在合比例限量”；姜美娟在《政府采购资金使用效率评价》载《中国政府采购》2004年第10期中就提出了评价政府采购资金使用效率的标准有三个方面：

①品性的标准；②质的标准；③量的标准；张中华定性地分析了影响我国财政投资效率的因素以及提高财政投资效率的对策。

黄彦探讨了模拟市场机制提高财政支出效率的问题。

侯荣华和康学军将财政支出效益分为财政支出总量效益和财政支出结构效益。

对于财政支出总效益是通过建立横截面和时序生产函数模型，分析制约财政支出合理规模的因素；对于财政支出结构效益采用弹性分析以及建立时序生产函数的方法，衡量不同时期财政支出结构对经济增长的总体贡献。

张金隆等以辅助财政支农支出效益评价为出发点提出了集成式决策支持系统的概念，并就集成式财政支农支出效益评价决策支持系统进行系统研究。

实践上看，中央以财政部统计评价司为代表，用功能系数法、综合分析判断和问卷调查计分法等对大学、自然生态区保护等项目的效益评价进行了试点研究。

地方以湖北省恩施州、福建省为代表，前者以成本——效益分析法为基础，结合经济分析预测的相关方法对支农、卫生支出等项目的效益进行了定性与定量的评价；后者采用多元因子统计方法进行因子分析运算，通过对评价指标的降维处理、消除指标间多重相关并赋予评价指标客观赋权数值，分析和评价各地市的综合财政效绩水平。

我国学者在财政效率领域取得的研究成果无疑丰富和完善了财政学理论，

但是，从一定角度看，这些理论研究成果大多在问题的概念层面上，以及实践应用方法的引入层面上进行分析。

如“外在合比例限量”和“内在合比例限量”这两个概念是文献的核心观点，所谓“外在合比例限量”就是指“制约财政规模的客观限量”，也就是“财政可支配的资源总量占整个社会资源的比例”；而“内在合比例限量”是指政府各部门“客观要求的内在合比例结构’，但是作者并没有说明如何去得到这两个判断财政的规模效率和财政配置效率的量化标准。

同时，基于BP神经网络模型、影子价格系数及基于哲理数学的评价理念和方法等的研究还处于理论探讨之中，尚无法用于实践应用。

然而国内学者对于基层财政问题研究的较少，学术成果之大成主要集中于财政部财政科学研究所所长贾康和财政部财政科学研究副所所长白景明上，他们通过一系列的实证研究认为发生的县乡财政困难，是社会转型中制度转型有效支持不足所积累的矛盾在基层政府理财上的反映。

县乡财政困难的财政体制性诱因有二点:

财权划分模式与事权划分模式不对应；过多的政府级次降低了分税制收入划分的可行性；财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存。

他们研究的基本判断是:

中国地方财政困难主要源于制度缺陷，因而解困的治本之策也在于制度创新。

他们认为制度创新需要从三个方面入手:

减少政府层级和财政层级；按照“一级财权、一级事权、一级产权、一级举债权”的原则完善分税制为基础的分级则政；从则政外部完善诸如土地使用权流转、资金融通、人口流动等相关配套制度的改革。

尽管目前学术着作中存在多种不同的译法，诸如“公共物品”、“公共品”、“公用品”、“公益品”、“公供品”等，但都把公共产品的非竞争性和非排它性属性作为划分公共产品和私人产品的标准。

按照保罗•A•萨缪尔森的定义，公共产品是指“那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品”。

而私人物品（privategoods）恰恰相反，是那些“可以分割、可以供不同人消费，并且对他人没有外部收益或成本的物品”。

从物理特征看，公共产品可以是有形产品，也可能是无形产品。

比如制度安排、产权保护、法治秩序、公共服务项目以及公共生活环境条件等。

按照功能和特征的差异，我们将县域公共产品做如下的分类

设施。

这主要包括县城道路、交通、电力、电信、自来水、下水道、路灯、管道煤气、港口、车站等。

从经济学的意义上讲，基础设施是一个包含着很多内容和活动的术语，它在生产技术上贯穿着规模经济的特点，即基础设施的单位生产成本随着产出的增加而大幅度地下降。

由此，也就很容易导致自然垄断现象的出现，使得单一或个别生产者有可能成为所谓“最有效的经营者”。

而且，从整个生产过程来看，基础设施为整个生产过程提供“共同生产条件”，它具有共用性。

社会服务。

主要有县城基础教育、医疗卫生、社会保障与社会权利，气象预报、消防、公园等。

这一类型的公共产品，具有较为明显的社会公益性和半社会公益性的特征。

而且，在许多社会服务的提供过程中，也可以通过定价的方式收取一定的费用。

当然，与基础设施不同，社会服务中似乎并不包含着明显的规模经济和自然垄断问题。

与传媒。

它主要包括县域广播、电视、报纸、杂志、图书馆、文化艺术馆、博物馆等。

不难看出，上述行业的主体实际上是提供精神产品的部门和单位。

当社会步入信息时代之后，人们往往比以往任何时候都更加关注和依赖于各种最新、最可靠的资讯。

当物质需求得到一定程度的满足之后，人们会希望拥有高层次的精神享受。

在这样的背景下，与文化及传播媒介有关的部门和单位所提供的各种公共产品，无疑会释放出相当大的社会效应。

社会。

这主要是县级政府中的各种行政管理机构、公共秩序和公共安全机构等组成。

无形的社会管理，还应包括政府的政策及规章制度等。

在各类县域公共产品中，与社会管理有关的公共产品更具有供给上的非排他性和消费上的非竞争性的特点，更能够体现政府的职能和行为，因而也就属于应由县级政府提供的县域公共产品，需要依靠强制性的征税来弥补其“成本”和“耗费”。

政府资金

政府资金的概念

政府资金一般分为预算资金，预算外资金和政府性融资。

预算资金，预算外资金是财政性资金。

财政性资金包括财政预算内、预算外的所有经费性资金和项目性资金。

预算资金主要是各项税收等经费性收入。

预算外资金是指国家机关、事业单位等部门，为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，没纳入财政预算管理的各种财政性资金。

政府性融资是政府作为主体在债券和股票市场上，凭借其较高的信任度，发行股票和债券来吸收资金、集中资金和分配使用资金的经济活动。

政府资金的用途

政府资金的用途的分类标准不是单一的，而是多元的，因为影响标准确定的因素是多元的。

依据不同标准对政府资金的使用进行分类，就能从不同角度对政府资金使用结构进行分析，更能全面、准确、科学地把握政府资金的使用用途，确保公共财政支出健康、有序地运行。

现代理论研究和实践中，比较常见的分类方法和结构类别，大体有以下两种:

按照政府职能分类。

政府资金使用划分为行政管理和国防支出，经济建设支出，社会发展与保障支出。

行政管理和国防支出，是指用于国家行政机关，党派团体，外交事业，国防建设和保卫国家安全的资金使用。

经济建设支出，是政府为促进经济发展，而开展公共投资和经济服务发生的政府资金。

社会发展与保障支出，是政府为促进社会事业发展，增进国民福利与生活保障，而发生的费用。

按照政府资金使用的市场性质分类。

政府资金使用划分为购买性支出，转移性支出。

购买性支出，直接表现为政府购买商品和服务的活动，包括购买进行日常政务活动需要的，或用于国家投资所需的商品和服务的支出。

转移性支出，表现为资金无偿的，单方面的转移，主要是补助支出，捐赠支出和利息支出，体现政府和非市场性在分配活动。

第三章政府资金使用的现状及存在问题

近些年尽管县级政府资金在县域经济发展中发挥了重要作用，但由于各个方面的原因，县级政府资金使用也存在着一些问题。

目前，县级政府资金使用的现状从支出结构上看，排列第一、第二项支出为教育事业费和行政管理费，这也是“吃财政饭”的典型表现。

见表3-1

表3-12004年县级政府资金支出结构比较

预算科目县级比重使用用途排序

合计21535795100

1基本建设支出63069614

2企业挖潜改造支出90074510

3简易建筑费191924

4地质勘探费220630

5科技三项费用17533321

6流动资金251729

7支农支出88290911

8农业综合开发支出74330412

9农林水利气象等部门的事业费