三分离财政管理体制改革中预算编制模式.docx

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三分离财政管理体制改革中预算编制模式

“三分离”财政管理体制改革中预算编制模式的思考

摘要:

目前在我国部分省市已经开始推行对财政管理体制进行改革，其主要内容是监督、执行、预算编制的“三分离”。

其中，作为首要环节的预算编制，是预算监督的基础也是预算执行的前提，是“三分离”改革能否顺利进行以及有无实质性内容的关键，是改革能深入何种程度的根本前提。

关键词:

财政管理体制三分离预算编制“三分离”管理模式旨在通过内部的分权和制衡，在财政内部重新配置预算管理权限，形成预算编制、执行、监督“三权分离”的新的组织制衡机制。

作为预算监督基础和预算执行前提的预算编制，在财政管理三相智能中首当其冲，是“三分离”改革能否顺利进行以及有无实质性内容的关键，是改革能深入何种程度的根本前提。

一、预算编制现状

（一）预算法律体系需逐步完善现行的《预算法》在1994年颁布，但到2000年我国才开始试编部门预算，随着预算编审的进一步推进，多年来政府预算执行过程中存在的一些现象，折射出当下研讨和研究的重要课题之一便是如何对现行的《预算法》进行更好地完善。

（二）预算编制方法不够科学1、“基数法”仍在使用传统的财政预算模式是渐近式的增量预算模式，在上年财政收支的基础上，对各项增支因素与社会经济发展速度等进行综合性考虑，新的预算在适当增减之后形成。

由于基数本身很难说明合理性，且确定增长量的科学依据通常比较匮乏。

因此，在改革预算决策的过程中，零基预算逐渐完全替代了这种渐近模式增量预算模式。

但在实际操作中，由于体制惯性，“基数法”仍在很大程度上被沿用。

2、零基预算限于形式部分单位在实行零基预算时，在编制预算环节，有一定现象的以收定支情况出现。

部分单位拥有较多的预算外资金收入，在安排预算时并不以本单位的实际需要支出为依据，而是对预算支出进行虚编，造成较大水分的预算支出。

其次，矛盾客观存在于法定支出政策和零基预算原则之间。

比如计划生育、农业、教育、科技等，有关部门普遍要求将幅度占支出比重进行增长，造成矛盾客观存在于零基预算原则与其基数加增长的实质之间。

（三）并不衔接的相关制度与预算编制时间1、彼此相互脱节的预算执行与审批时间、预算年度我国《预算法》规定“预算年度自公历的1月1日起，至12月31日止”。

实际情况却是我国大部分地区在每年3、4月间才会召开的人代会；从每年3、4月开始的财政年度与《预算法》中规定的自然年度相脱节，致使预算滞后于预算的实际执行，处于法律效力空档期的预算时间至少占全年1/4，使多数预算项目要在预算年度开始近半年后才能拿到相应的资金。

2、互不衔接的部门计划年度与部门预算编制时间目前要求将编制部门预算的时间提前数个月，但由于一般直到春节后，各部门才进行布置目标计划及下一年度工作任务，由于不具体的目标任务，使专项支出和收支计划中出现不可预见性支出，致使频繁发生在预算执行中进行追减追加情况。

（四）地方政府非常规预算调整频发1994年的分税制改革，造成事权下移、财权上移，使地方财政对于中央财政的依赖程度更为严重，从目前的整体情况看，我国的行政预算依然影响着预算体制，各级政府官员相对淡薄的预算法制观念，在每年通过预算案之后，对于纷至沓来的上级和中央的各项政策，并无资金配备或只配部分资金，所以只有进行预算调整。

地方行政领导的更替也是造成非常规预算调整频发的原因之一。

（五）定额标准体系低、项目支出无细化在预算编制过程中，支出定额标准偏低，人员经费核定不准。

财政部门掌握的基础性数据又依赖于各职能部门，往往在部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情压缩。

由于仅仅是对切块打捆编报方法的沿袭，项目支出预算编制在具体支出去想上并没有细化，一些市县执行国库集中支付后，由于受预算编制的限制，用款计划也是仅能申报到类级科目。

（六）缺乏机制对预算编制进行绩效考核追踪问效和绩效考评机制尚未在部门预算特别是项目支出预算中有效建立。

比如目前各级地方政府投资力度很大的“交通、水利、市政园林”三项工程建设，往往上设总指挥部，下设若干指挥部，新旧基建项目不整合，临时人员工资、过年过节、员工慰问等各项都在支出。

以我市为例，2010年度统计35个工程项目，光管理费超过控制数50%的就达24个，个别指挥部管理费甚至超控制数的280.7%。

尽管对于部门预算编制质量核定和项目绩效将成为必然，但现阶段对于项目预算管理的经验和考核标准，财政部门普遍缺乏的情况下，实际上已经出现了各部门争着上项目、多立项多安排预算，就能多取得资金支配权的现象。

二、深化预算编制改革的对策“三分离”改革是财政管理改革的重要一环，涉及到政府行为、绩效纠偏等多方利益，如何科学整合，重构框架，提高管理绩效。

笔者认为进一步改革和完善我国预算编制可从如下方面入手：

（一）修改相关法律或推进立法，营造良好的法律环境对相关法律进行修改，使程序进一步规范。

通过对中国《预算法》极其配套法律进行修改，将预算调整的概念重新界定，并入全部预算调整，对预算调整方式、过程及监督等相关内容进行明确规定。

通过法律对拨款程序进行详细的规定，填补预算编制管理中存在的法律漏洞。

推进绩效预算立法。

只有通过立法将绩效预算上升到法律层面，改革才更具严肃性和约束力。

通过渐进式的策略，从整体上设计，局部试点，逐步在省、市一级范围内推进预算改革，细化预算责任，从而实现预算编制能在上年绩效结果的基础上，对其标准、依据和内容做出有法可依、有据可查的量化编制判断。

（二）争取高层支持，营造积极的政治环境“三分离”改革中的公共财政组织体系配置，作为改革中的重要支撑力量，必须得到省级、各级地方行政主要领导的支持。

只有在加强领导层及部门单位的有效沟通和协调，形成良好的改革氛围和全力支持的政治环境，才能使改革从编制、执行到监督都能得以沿着改革目标顺利进行。

（三）改公历制为跨年制，衔接相关制度与预算编制时间针对预算执行与预算审批、预算年度彼此脱节的问题，学界主要提出的解决方案有三种：

在预算年度开始之前即举行全国人大会议；以跨年制取代现行的历年制引用到财政年度起止时间上，比如以4月1日至次年3月31日为时限；将临时预算增加——笔者觉得，在改变财政年度起止时间进行确定之后，将预算管理在西方国家中的一些经验引鉴过来，推行跨年制。

适当延长预算编制时间，制定2-3年甚至5年的中长期预算框架，转变原有财政支出制度，引入绩效预算方法，采用滚动管理的模式进行。

但预算作为政府行为的行动纲领，跨年制的推行必然致使其他如企业、金融、会计、税收制度的相应调整，势必牵一发而动全身，在实际操作时按我国国情做好与相关制度的衔接。

（四）高效共享财政资源，提高预算管理的整体质量1、实现数据的高效共享我国的“金财工程”从2001年下半年开始试点，作为一个综合框架，有效地支持了政府财政管理信息系统，同时作为一个平台，使资源的政府间和加强政府的预算管理实现了共享。

如何在有效的信息技术下实现高效的共享，提高预算管理的整体质量，实现预算编制、执行、监督三类工作成果的互相借鉴？

不仅需要信息技术上的支持，还需要三类工作人员的技术分析和相互制衡，使专业化、精细化、科学化管理成为可能。

2、加强财政预算编制队伍建设一要理清现有的财政工作内容，按“三分离”组织体系思路和三类业务的特点和机构设置，进一步规范、明晰预算编制、执行、监督的子业务流程、子业务范围；二要培养和引进专业人员，使一支专业队伍被建立起来，能够做到对预算编制审查监督工作十分精通熟稔。

3、对政府远景规划和财务计划的说明和编制进行增强编制远景规划和财务计划，既可以提供有利参考以便政府进行政策执行和制定，使政府预算行为的效率得到提高，也有利于财政收支计划于中长期经济发展战略相衔接，保证财政的可持续发展；另一方面可减少财政部门在预算编制时受政治和法律环境的影响程度，有利于及时应对政府的政策倾向、发展目标，加强对政府预算行为的绩效管理。

4、使评估需求和预测收入的能力得到提高以共享信息和调研充分为基础，将预测能力和统计能力进一步提高，对总的支出需求量、公共预算收入和未来地方经济情况进行更加准确的预测。

从而使编制的预算更为科学,以减少预算执行中的预算调整。

（五）使责任追究机制更加健全，使绩效社会氛围得以实现1、对部门领导和行政首长的自由裁量权加以控制通过使责任追究机制更加健全以及实现法治化行政权力等措施，对部门领导和行政首长的自由裁量权加以控制，使有效的绩效评价和监督制度能够建立，对预算的硬约束要进一步强化。

2、将预算调整民主的进程大幅推进作为分配公共资源的过程，公共预算的编制过程，应在预算调整前要尽可能举行预算调整听证会听取民意,保证公众的参与度，倡导用“钱必问效、无效必问责”的绩效预算理念，真正实现“取之于民，用之于民”。

同时要使审计监督人大监督的力度得到加强，避免腐败贪污、滥用职权以及超支浪费。

（六）建立合理的混合预算模式，使财政支出结构更加优化以零基审核为基础，在应用所有的财政支出时进行分类，使基本预算采用定额定员模式，以及绩效预算和零基预算相结合的项目支出预算模式预算收支平衡、收支标准和定额定员管理，是公用经费和基本支出人员经费注重的几个方面。

定额定员分级分类的标准体系是否符合实际情况是当前研究的重点，必须防止单位因为过低的标准而被迫造假，造成项目经费被挤占的情况出现，作为一项前提性和基础性工作，如此才能使项目绩效考核和项目预算得到完善。

项目支出方面。

考虑零基预算的高技术要求和决策成本，尽量减少预算编制中的人为因素，设计一套科学规范的预算指标体系，引进项目支出的绩效考核机制。

一是需要确定预算对象（决策单位）的任务和目标，项目的确定以绩效指标和年度计划为依据；二是在安排统筹计划项目时，对项目轻重缓急的衡量以部门的业绩目标为标准；三是预算原则以集中财力办大事为准，按用途整合部门管理的项目资金，逐步实现同类资金归口统一管理不同部门管理的项目资金，当各类财政性资金的使用方向相近时，财权、事权联动协调整合后，优先安排重点项目；四是建立项目库，做到明细支出和总括支出进入项目库的项目支出；五是与国库集中支付有效结合，有机结合绩效预算和零基预算，使资金使用效益和财政资金结构得到提高和优化，防范财政性资金在实际支出中的“二次分配”。

省级、市一级可以先选择性进行项目绩效考评试点。

三、结束语当前我国法律体系不完善、尚未建立起科学合理的社会经济发展和财政收入的数学预测模型，缺乏总体经济效益指标、社会效益指标和环境效益指标标准的绩效评价体系，要实现完善“三分离”预算管理机制模式改革将是一个十分复杂的联动系统工程。

“三分离”引导出来的不仅仅是财政内部封闭式的职权分离，而是地方政府行为绩效问题。

我们需要更多更结合现实的具体问题，做出理性、客观的判断，尽可能地把更多改革的重点，放在具有可操作性的制度、建设以及操作方案的推行上来，来实现财政收支改革的顺利进展。

参考文献：

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