我国旅游价格管理现状改革背景与政策分析.docx
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我国旅游价格管理现状改革背景与政策分析
旅游价格是人们为实现特定目的离开常住地去往他处综合性消费价值的货币表现,是与旅游消费相关的各种商品价格和服务价格的总和。
作为整个价格体系的有机组成部分,旅游价格是调节旅游市场供求关系和协调各相关经济主体利益关系的重要经济杠杆,它不仅涵盖了吃、住、行、游、购、娱6要素,而且涉及旅游景点、旅行社业、饭店业、交通运输业、餐饮业、通讯业等领域,并始终贯穿着旅游商品的生产、流通和消费诸环节。
入世后,随着旅游业竞争的加剧,我国旅游业发展的超前性与旅游管理体制的滞后性之间的矛盾已严重阻碍我国旅游业的进一步发展。
全面、深入地探讨我国旅游价格管理存在的问题及其政策,对实现我国旅游业跨越式发展有着十分重要的意义。
一、我国旅游价格管理现状分析纵观我国旅游价格的历史沿革,大体经历了政府福利型（1950~1978年）、计划主导型（1979~1991）和市场主导型（1992~）等3个阶段。
自1993年4月国家旅游局会同国家物价局发布了《关于国际旅游价格管理方式改革的有关问题的通知》以来,我国的旅游价格改革基本适应了经济体制的转轨,逐步建立起了旅游价格管理的中央和地方两级协调制度,丰富了整个价格改革乃至整个经济体制改革的内容,从而有力地促进了旅游业的快速增长和国民经济结构的逐步优化,促进和带动了我国经济社会的持续、快速、健康发展。
（一）建立了高效的旅游价格管理体制社会主义市场经济体制改革的目标就是要让市场在资源配置和价格形成方面起决定性的作用。
旅游价格的形成与管理也是在不断总结经验与提高认识基础上逐步发展和完善的。
目前,在旅游价格的各构成要素中,旅游交通价格、主要景点景区门票价格仍实行政府定价或政府指导价,而旅游饭店、餐饮、娱乐、购物等项目价格由经营者自主定价,价格主管部门的管理重点将放在规范价格行为上,而不再参与具体价格制定工作。
另外,旅游行业的主管部门也积极适应市场经济条件下的新情况、新局面,转变政府职能,使政府职能部门以各方利益的“协调者”和旅游市场秩序的“维护者”的身份管理旅游价格,使得市场在旅游价格决定中发挥了主导作用。
旅游价格管理部门角色的转变和旅游价格形成机制的变革,是旅游市场高效运作的保证,也是经济体制改革取得的重大成果之一。
（二）形成了较为合理的旅游价格体系旅游价格体系的组成要素是多方面的,是一项综合性的大系统,各个旅游经济活动主体的变化都会影响到旅游价格的决定与调整,而旅游价格体系是否完善健全反过来又会影响旅游经营者和消费者的行为,从而对整个旅游产业的发展产生影响。
过去我们的旅游价格体系过于僵化,没有层次性和灵活性,往往表现为“铁板一块”,旺季淡季一个价,组团散客一个价,制约了旅游产业的发展。
通过旅游价格管理体制的改革,将旅游产品的定价逐步下放,各旅游经营者有权根据市场供求情况采取更为灵活多样的旅游价格,丰富了旅游价格的品种,增大了其调控旅游市场供求关系的功能,把旅游市场推向了更开放、更繁荣的新局面。
如旅行社推出了统包价、半包价和小包价等多个价格品种,景点景区按旅游旺淡季和旅游人数不同推出了相应的旺季价、淡季价和团体优惠价,旅游饭店推出了午夜房、两天三晚周末房等等,形成了较为合理的旅游价格体系。
（三）适时推出了景区门票的“一票制”旅游产业的迅猛发展,带动了各景点景区的开发投资热,使旅游景区的基础设施建设得到长足的发展,为旅游者浏览参观提供了便利,但一哄而上的投资旅游景区建设也带来了不少问题。
如景区内管理混乱,出现了“多头管理却无人负责”的现象;乱收费、多收费、漫天要价、欺诈游客问题突出;掠夺性的开发建设,不注意环境保护和永续使用,使一些景区的游览价值大幅下降等。
为了改变景区内管理收费的混乱局面,确保旅游景区的可持续发展,目前大部分旅游景区推出了”一票制”,并明确规定“游览参观点门票实行一票制,对于确实需要单独设置门票的,须报省价格主管部门审批。
”一票制的推出有利于明确并协调景区各相关单位的利益,解决乱收费问题;有利于保护景区资源和价格稳定;有利于降低景区管理成本,裁减冗员,是提高景点景区旅游质量,维护旅游消费者合法权益的重大举措。
（四）重点旅游景点的门票价格制定实行听证制门票价格听证是指由旅游门票价格主管部门组织社会有关方面,对制定或调整门票价格的必要性和可行性进行论证。
《政府价格决策听证暂行办法》明确把主要旅游景点门票列为需要听证的商品和服务,举行门票价格听证会是实现政府价格决策制度化、法制化、民主化的重大举措。
如2004年12月,受湖南省物价局的委托,湖南省张家界市物价局主持召开了门票价格调整听证会,对张家界市武陵源风景名胜区管理局提出的调整核心景区门票价格方案进行了公开听证。
听证代表由消费者代表（含消协团体代表）、经营者代表、人大代表、政协委员代表、相关部门代表组成,他们对申请方案进行了广泛的论证和分析,并且充分表达了各自的意见和观点。
这种门票价格决策听证制度使政府价格决策更加公开、透明,体现了公平与效率的原则,增加了与会各方的市场意识和群众观念,协调了经营者与消费者的利益和立场,是旅游价格管理体制的重大改革。
二、我国旅游价格管理改革背景分析
（一）旅游价格管理自身存在弊端
（1）旅游市场竞争过度,旅游价格秩序混乱。
我国旅游产业从上世纪90年代初期的高利润行业发展到目前的低利润甚至负利润的行业,表明我国旅游产业事实上已经步入了供过于求的局面。
这种因供过于求所致的旅游市场无序的、恶性的削价竞争主要体现在以下方面。
一是部分景区（点）的门票价格过高。
据调查,我国不少旅游区（点）的门票价格普遍“高”得惊人,在门票价格高的旅游景区中,又以模拟仿造的“城”、“都”、“窗”、“馆”之类的所谓文化景观的门票价格偏高,且游客普遍认为它们的文化品位、文化内涵“不值这个价”。
“高定价、高回扣”,不正当竞争愈演愈烈,有的擅自搞“园中园”乱收费,在公园中硬塞进一些粗俗的表演和格调低下的游览项目,搭车收费,一些饭店、餐馆、娱乐场所不按规定明码标价,高收费低服务,混水摸鱼、“野马”横行,肆意宰客。
二是宾馆饭店价格过低。
由于政府有关部门对旅游项目投资的规模和结构把关不严,以致我国不少地区出现宾馆、饭店供过于求,旅游项目重复开发建设,旅行社发展失控,导致僧多粥少,经营者无奈只好实行“高标价”下的“高回扣”政策。
这种现象主要存在于旅行社、宾馆饭店和风景区等同质产品市场。
不少旅游企业,为了获取最大限度的市场占有率,完全不考虑利润收益情况,盲目地大幅度削减旅游产品价格,与同行展开恶性竞争,对行业协调造成极大破坏。
而另一些旅游企业为了保住或夺回自己原有的市场,也不得不纷纷削价参与竞争,如此反复,形成恶性循环,最终导致旅游企业自身利益严重受损,甚至连企业的简单再生产也难以维持。
三是旅游社低价恶性竞争,“零、负团费”现象时有出现。
调查发现,一些个体旅游社经营主体为了争夺客源,纷纷采用降价这一低级而又直接的竞争方式,有的甚至不但不收取费用,还以各种方式对旅客进行奖励和补贴。
正规旅行社为应付旅游个体经营主体的低价、“零、负团费”的做法,不得不也以低价相迎。
这种低于成本的、恶性的削价竞争只会使旅客们的旅游质量大幅下降,高额回报大行其道,严重扰乱公平、公正的市场竞争秩序,使旅游市场环境趋于恶化,与其“朝阳产业”的产业特征背道而驰。
四是旅游娱乐购物环节价格极不规范。
调查发现,旅游娱乐购物场所虚高定价、高回扣,导游私拿回扣、索要小费、欺客宰客等价格欺诈、破坏市场秩序的违法违规经营现象较为严重,旅行社与饭店、游览参观点单位、涉外商店等仍存在价格结算问题。
一些定点旅游购物商店和娱乐场所以高额回扣诱使导游和司机,从而出现在接待中总是安排游客购物和消闲消费;加之工商行政管理部门、物价部门“天高皇帝远”、监管不严,致使风景区内的一些兜售旅游纪念品的小商贩往往擅自哄抬物价,全然不顾其商品的质量和真正价值,从中牟取暴利,造成旅游产品的价格与其价值严重背离,极大地损害了旅游者的利益,也严重制约了当地旅游产业的健康发展。
（2）旅游价格管理相关的政策法规不够健全。
从旅游业发展初期到现在,国家和地方已经出台了一系列有关旅游市场及其管理的法律、法规、条例。
特别是近几年来,全国和各省区直辖市的价格法制工作进展加快,先后颁布、修定了一批涉及到旅游市场价格的法律、法规,在一定程度上起到了解决旅游纠纷、规范旅游市场的作用。
但目前直接涉及旅游饭店管理和价格的法律法规极少。
对于旅游产业中的另一支柱行业旅行社业,虽然相关法律法规不少,然而大都只侧重于强调纵向法律关系,即强调政府对旅行社的管理和控制,而对于旅行社经营活动方面及旅游者与旅行社关系方面的规定很少,以致在出现问题时,执法部门很难找到适用的法律条文。
旅游价格管理立法滞后降低了打击旅游价格违法行为的有效性,形成了对旅游产业健康发展、依法管理的制度约束,应当予以大力推进和建设。
（3）违反旅游价格相关法律、法规的行为未受到相应的打击。
由于旅游价格管理的严重缺位,旅游价格监管法规体系的不健全,加之政府职能部门对违反旅游价格管理行为打击不力,不能将旅游经营者的行为有效控制在现行法律、法规容许的范围之内,导致“劣商驱逐良商”,从而致使我国旅游市场价格一直比较混乱,一些旅游经营者的行为极不规范,大量违反旅游价格相关法律、法规的行为层出不穷,严重扰乱了旅游市场的正常秩序。
如在一些旅游景点景区的门票上,随意更改票价、强行投保、强行交纳森林防火费;在旅游旺季,旅游企业服务质量并没有随旅游价格水涨船高,多收钱少服务、欺诈宰客等行为经常发生;导游人员变成了“导购”、“导餐”人员,强买强卖、高额回扣等现象屡见不鲜;一些商家违反明码标价规定、违背诚信原则,大打虚假广告,误导旅游者上当等。
可以认为,造成这一混乱局面,除政府职能部门监管不严、打击不力外,也说明了我国当前旅游行业自律还是太弱,从业人员素质不高。
我国旅游价格管理自身的种种弊端,如若处置不当将带来非常严重的后果,进而危及我国旅游业的健康快速可持续发展。
首先,它将严重影响旅游服务行业的整体经济效益,降低旅游创汇效率,加大了创汇难度,致使外汇流失严重。
其次,这种过度的削价竞争也使旅游市场环境更趋恶化,使消费者对旅游服务的价格、质量产生混乱,无所适从,致使旅游外销价格结构不合理,使从事旅游接待和饭店经营的旅游企业生产经营困难,没有充足的积累去进一步充实和完善多种旅游设施,提高全行业的服务水平和质量。
最后,旅游价格混乱,也使游客对我国形象的评价下降,会形成很坏的广告效应,减少潜在客户及回头客,长久以往将严重损害我国旅游业发展。
（二）入世对我国旅游价格管理的影响旅游业是一个市场准入较为宽松的行业,几乎没有多少壁垒门槛,因此,其对外开放程度相对其他行业要高。
我国旅游业在经过20多年发展后已具有相当的产业规模和一定的参与国际市场竞争的能力。
笔者以为,入世虽对我国旅游价格管理的整体影响是积极有利的,但同时又将挑战我国旅游管理体制。
一方面,它将加剧我国旅游管理的复杂性。
入世虽然能够给我国旅游业的发展带来许多机遇,但是国际旅游资本和国外大型旅游公司的进入,将会加快国内旅游行业的大调整和大洗牌,国内多数中小型旅游公司将面临着重组和倒闭的危险。
按照我国加入WTO的承诺,我国旅行社行业将逐步放开合资旅行社中外商出资比例限制,在2003年底以前允许外商在合资旅行社中控股,在2005年底以前允许成立外商独资旅行社。
随着全方位的对外开放,旅游业的经营主体将日益多元化,这将加大我国旅游管理的难度,从而给旅游管理带来新的挑战;另一方面,现行旅游管理体制也难以适应新形势要求。
我国是一个正在构建社会主义市场经济体制的发展中国家,体制因素对旅游业的发展有不可忽视的影响。
我国旅游业采取的是政府主导型的发展战略,至今实行的仍是根据1981年《国务院关于加强旅游工作的决定》的精神,按照“统一领导,分散经营”的原则建立并实行政企分开的两级管理体制。
正是这种典型的部门管理体制,造成旅游行业内部矛盾重重,旅游市场混乱。
当前旅游行政部门由于缺乏宏观调控的权力和手段,难以对旅游业实行全方位的行业管理,使得经济基础与上层建筑不相适应的矛盾日益突出,加之国内原有的旅游市场秩序不规范,旅游法规不健全,入世后随着竞争的加剧,这种旅游业发展的超前性与旅游管理体制特别是旅游价格管理体制的滞后性之间的矛盾已严重阻碍我国旅游业的进一步发展。
三、完善我国旅游价格管理的政策选择党的十六大提出建立一个“统一、开放、竞争、有序”的市场经济体系,而价格竞争是市场竞争的重要手段,市场的价格行为需要规范、统一、公开、有序。
因此,旅游价格管理要符合发展社会主义市场经济的要求,长远来看必须放松政府管制,坚持做到规范旅游价格行为,发挥旅游价格合理配置旅游资源的作用,引导经营者运用价格手段开展公开、公平、公正的竞争,以保护旅游者和经营者的合法权益,从而充分发挥市场机制与价值规律的作用,促进旅游业的健康发展。
（一）建立健全旅游价格管理的各项规章制度市场经济的建立、政府职能的转变,使得行政命令不能再成为政府管理经济的主要手段。
具体到旅游价格管理方面,就是要求物价职能部门通过深入的旅游市场调查,发现当前旅游市场价格存在的问题和漏洞,并且制定出符合旅游产业发展、能够解决实际问题的规章制度,为旅游业的发展提供制度与环境支持。
第一,应实行旅游标准化工程,通过制定国家或行业标准的旅游合同文本来取代目前各旅行社自制的旅游合同,以保护旅游活动中的弱势群体--旅游者的合法权益,同时也为日后可能出现的旅游价格纠纷提供处理依据。
第二,应建立起中央和地方的多方面协调机制,即国家旅游局会同国家物价局等有关部、委、局,协调国内有关旅游价格和收费标准的调整幅度和出台时间;各省旅游局和物价局协商本地区有关旅游价格和收费标准的调价幅度和出台时间;同时还应主动联合与旅游密切相关的交通、市政、文化、园林、林业、水利、文物等部门,通过建立有效的部门联席会议制度发挥各方面积极性,以形成综合旅游价格管理能力。
第三,应构建有地方特色的旅游价格法规框架。
一方面,要根据国家现有的有关法律法规,从我国国情出发,大胆探索并制定出与旅游价格配套的地方性法规和政府规章;另一方面,也要以法制性规制来取代经济性规制,对旅游不正当竞争应进行法制化管理,加强联合执法,依法维护良好的旅游市场秩序。
第四,应增强旅游市场的信息透明度,引导旅游者合理流向。
中央和各省级物价部门应当时刻关注旅游市场价格动态,做好旅游价格与收费标准的预报工作,并根据市场供求状况和现行价格水平,对下一年度市场价格行情作出适当预测。
同时,还应加强与旅游相关部门、行业协会和企业的联系,围绕突出的旅游价格矛盾开展协商对话,引导和规范旅游市场竞争,调节其供求关系。
（二）积极转变政府职能,充分发挥价格杠杆的调控作用对于入世后如何进行旅游价格管理,目前有两种不同的看法。
一种观点主张大部分旅游价格实行政府定价;另一个观点则主张全面放开旅游价格。
笔者以为,持前者观点者明显是计划经济条件下形成的思维模式在工作中的反映,它不符合建立社会主义市场经济的要求;持后者观点者表面看起来似乎符合市场经济发展要求,其实违背了《价格法》,也不符合当前我国旅游市场的实际。
可以想象,在社会主义市场经济条件下,旅游产业走上市场化发展的道路将是必然趋势,政府将逐渐从旅游市场退出,让市场机制在资源配置和价格形成上起基础作用。
但是这种政府退出只能是政府职能的转变和调控市场方式的转变,因为大量事实表明,市场并不是完美无缺的,如果没有政府部门这只“看得见的手”,的适当介入,旅游市场竞争同样无法实现高效率。
特别是在当前旅游市场化发展的初期,旅游价格基本放开之后,市场上出现了大量不规范的价格行为,价格欺诈严重,价格秩序混乱,各种乱涨价、乱收费现象时有发生,旅游市场出现了无序竞争、恶性竞争的局面。
因此,旅游价格的管理部门必须提高旅游价格管理的全面性和权威性,充分利用价格杠杆来开发旅游资源和发展旅游产业,切实加强和改进旅游价格管理,建立健全宏观价格调控机制,完善价格形成机制,规范和引导旅游市场价格竞争行为,实现旅游产业的高效、平稳运行。
（三）大力加强旅游价格执法监督检查对于旅游市场上出现的价格违法、欺客宰客现象,必须下大力气进行整治。
各级旅游行政管理部门既要当好价格监督检查的“裁判员”,还要当好调定价与仲裁价格的“裁判员”,共同做好旅游价格执法监督的检查工作以及对政府价格政策、法规、政府定价行为的评估等。
第一,要完善旅游市场综合治理机制。
各级旅游行政管理部门应继续深化政府主导、部门联动的工作机制,主动争取当地党委、政府对规范旅游市场秩序工作的领导,加强与公安、交通、工商、监察、质检等部门的协调配合,加大旅游市场综合治理力度,对旅游市场价格秩序进行定期清理整顿,从而解决旅游行业有法,如《反不正当竞争法》、《价格法》、《制止牟取暴利暂行规定》、《关于制止低价倾销行为的规定》、《禁止价格欺诈行为的规定》等不依、执法不严、违法不究的问题。
第二,要建立旅游价格行政执法错案责任追究制度。
为进一步加强旅游价格行政执法工作管理,保证严肃执法,提高办案质量,维护国家的利益,保护公民、法人和其他组织的合法权益,必须制定旅游价格监督检查行政执法错案责任追究办法。
第三,要解决好“裁判”相对人自觉守法、依法办事的问题。
即通过聘请旅游服务质量监督员,加强价格法律法规实施情况的行政执法检查,形成强有力的旅游行政执法监督体系和旅游服务质量监督网络,从而将行业管理行为和旅游执法行为置于有效的监督之下。
在行政执法检查中,不仅要检查价格主管部门、价格工作人员依法行政、依法治价情况,而且还要检查各级政府及有关部门、经营者等价格管理人的知法、守法情况,以提高社会的价格法制水平。
（四）完善旅游行业协会组织的价格自律职能国际经验表明,旅游价格管理应充分发挥行业组织作用,强化行业协会的价格自律职能。
因此,作为沟通旅游行政管理部门与旅游企业的桥梁和政府宏观管理与企业微观运营管理的中介工具,旅游行业协会一旦发现企业存在低价倾销或者价格垄断行为,应从维护本行业企业整体利益出发,对其进行劝阻,并报请政府有关主管部门进行查处;对过度的价格竞争引致出现的假冒伪劣产品充斥市场现象,旅游行业协会应该积极配合政府有关部门,制定产品的经济技术标准、产品质量、性能标准规范,并组织和监督企业严格执行,配合政府有关部门和政法部门,对通过以次充好、以假充真、降低技术、质量、性能标准方式达到降价销售目的的恶劣行为进行坚决打击。
在完善旅游行业协会组织价格自律职能的同时,还应在地方性旅游立法中规定旅游企业必须加入行业协会,把质量保证金管理从政府转向协会,减少保证金交纳额度以增加激励;以保证金利息代替会费、运作费,由政府推进旅游行业协会成为旅游行业管理主体之一。
这样,由于大部分的政府管制内容（如旅行业经营许可证、饭店餐饮企业的评星定级等）变为由行业协会承担,无疑将大力推动旅游行业协会在自律、协调和监督方面的职能作用,促进旅游产业的长远发展。
（五）加强旅游价格管理从业人员培训工作,树立面向全球的旅游价格管理理念旅游业属于劳动和知识密集型的服务产业,旅游人力资源是旅游企业最主要的资本。
人世后,旅游企业更需要新型旅游管理人力资源的支撑,留住人才对旅游企业在激烈竞争的市场下更好地生存发展显得更为重要。
笔者以为,我国旅游跨越式发展目标能否实现,主要取决于旅游人才的数量与质量;而要真正搞好新时期旅游价格管理工作,就必须抓紧构筑旅游管理人才制高点,着重培养一支高素质的具备全球旅游价格管理理念的旅游从业人员队伍。
为此,必须加大对旅游价格管理从业人员的培训力度。
各地旅游物价部门要根据当地实际情况,结合国家政策和旅游产业价格管理的中心任务,对旅游价格管理从业人员采取职业教育、分层培养、输送到国内外深造等培训方式,通过理念、方法、内容和管理等创新培训和职业道德、纪律教育的强化,不断提高他们的政治、业务素质,充分发挥中高级旅游价格管理从业人员的龙头作用,从而实现快速提升旅游价格管理水平和服务质量,树立我国旅游业在国际上良好的信誉和形象。
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