工作心得完善律师参与检察机关涉法涉诉信访案件工作机制.docx

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工作心得完善律师参与检察机关涉法涉诉信访案件工作机制

完善律师参与检察机关涉法涉诉信访案件工作机制

近年来，随着我国改革开放的不断深入、利益格局的重新调整，各种深层次的社会矛盾和问题日渐显露，这些矛盾和问题越来越多地以案件形式进入司法渠道，影响社会和谐稳定。

党的十八大报告提出，要调动社会力量参与信访矛盾处理，将之作为加强和创新社会管理、提高党在新时期下群众工作能力的一项有益探索和重要内容。

调动社会力量参与化解涉检信访矛盾，不仅是新时期涉检信访工作的实际需要，也是检察机关深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的重要途径，对维护人民群众的合法权益、推进法治化进程、维护社会和谐稳定具有重大意义。

一、当前检察机关在处理涉法涉诉信访案件中存在的问题

目前，检察机关在处理涉法涉诉信访案件中存在的问题与不足，既有思想等主观方面的，也有体制机制等客观方面的，主要是：

1、创新意识不强，工作疲于被动应付。

信访工作历来奉行“谁家的孩子谁家抱”的原则，即信访件内容涉及哪个单位或部门，就由哪个单位或部门负责处理。

其原本是为了增强有关单位或部门信访工作的责任意识，以便切实把各种社会矛盾或纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。

然而，在检察工作实践中，由于有的涉检信访承办人员对这一原则的理解不够全面，且缺乏较强的创新意识和及时的观念更新，致使这一原则成了束缚自我的“绳索”和因循守旧的“规矩”，总想凭借自身信访热情和工作“蛮”劲来化解矛盾纠纷、解决信访问题，但却缺乏工作上的创新性和协调性，以及方法上的灵活性和多样性。

2、息诉方法有限，协调缺乏权威。

检察机关被赋予了法律监督机关的职责，承担维护社会公平正义、保障法律正确实施的职能。

在社会转型期的当下，社会各方矛盾凸显，人们法治观念日益增强，越来越多的人在自身权益受到侵害时开始寻求法律手段的救济。

较之以往任何时期，人们对法律适用的正确性、适当性理解判断都提升到了空前的高度。

法院判决适用法律正确与否、量刑畸轻畸重、公安机关拘留逮捕等强制措施的合法与否、检察机关自侦案件的立案、撤案等事项决定是否得到相关当事人的认可等，往往会引发涉检上访。

与此同时，检察机关的息诉方法却是有限的，在涉检信访中化解社会矛盾纠纷的成效问题突出。

一方面，与民事调解、司法调解等社会调解体系相比较，涉检信访工作中的调解与息诉方法有限，渠道比较狭窄，且不善于借助或引入“第三方”等社会力量或一切可供利用的社会资源来开展涉检信访工作。

因此，虽然有一部分涉法涉诉信访案件通过控申部门与有关责任部门的共同努力，已得到了矛盾化解和息诉处置，但也有部分具有一定难度的案件成了息诉不了的涉检信访积案；另一方面，控申部门在涉检信访工作的地位虽举足轻重，但由于“谁办理、谁负责”的首办责任制尚缺乏严格意义上的监督机制，控申部门在主持协调各方开展矛盾化解和息诉工作时往往举步维艰，“案结事了”的过程相对漫长。

其后果往往是引发当事人继续闹访、缠访，甚至导致检察机关司法公信力的下降。

3、处理涉法涉诉信访案件的法治标准缺失引发多重负面效应。

涉检信访实践中处理涉法涉诉信访案件的法治标准缺失有两种主要表现：

一是无原则地花钱买稳定。

在全国性重要会议召开之际，为防止可能上访之人越级上访、拦访，事先通过各种物质补偿暂时稳住可能上访群众。

此种做法往往是无原则性的追求一时性的社会效果，忽视了因此而引发的负面效应。

因缺乏合理的规则依据，往往引发“摁倒一个葫芦站起八个瓢”的尴尬，存在变相鼓励信访的可能。

这种做法容易给当事人造成一种误区：

即涉检信访案件能否得到有利于自己的解决结果，取决于自己信访行为的影响力大小，而非案件本身己方的理由成立与否。

另一种表现是压制涉检信访。

通过截访、威吓、甚至关押等手段对付上访人员，严重侵犯公民的人身权利和民主权利。

这种通过强制手段打击信访的做法，一味追求涉检信访数量的降低，并不能彻底化解社会基层矛盾，相反如果社会基层矛盾累积，且长期得不到有效化解，必然使得矛盾更加激化和复杂，不利于社会稳定。

4、涉法涉诉信访案件的处理程序混乱对检察机关司法公信力造成挑战。

从涉检信访诉求角度看，涉检信访大体包含两类，一类是对其他机关办理的案件不服，诉求控告或抗诉，即当事人及其近亲属、利害关系人等对检察机关办理的民事、刑事、行政案件以及法院的判决、裁定结果不满，转而向办理案件的原检察机关申诉、控告或请求抗诉等；另一类是当事人对检察机关作出的决定不服而向上级检察机关或党政机关申诉、控告等，如检察机关作出的不批准逮捕决定、不起诉决定以及对属于检察机关自侦案件的不立案决定或撤案决定等。

对于第一类涉检信访工作，在检察机关内部统一由控告申诉检察部门负责。

但是在通常情况下，控告申诉部门对大部门案件的基本情况并不了解，有的甚至不具备作出处理决定的权限。

如民事申诉案件和不服不批准逮捕案件等，通常情况下只能通过分流到相关职能部门来解决或联合相关职能部门才能解决。

这就形成了解决涉检信访工作“二多二少”的局面，即受理的多，直接处理的少；无案卷的多，有案卷的少。

对于第二类涉检信访，即当事人就检察机关的处理决定不服转而向上级机关申诉、控告的情况。

如果不能妥善处理好信访程序与司法程序的关系，将会使检察机关的司法公信力面临严峻挑战。

当事人对检察机关的不批捕、不起诉、不立案、不抗诉等决定不服，且不管己方所提出的要求和理由是否成立、是否合法，就盲目闹访、越访，甚至片面虚构事实，以引起媒介舆论和上级机关的关注，以此对检察机关施加压力，使得即便司法裁决已经发生效力的案件，也可能被要求重新办理，严重影响了检察机关的司法公信力，同时陷入信访不信法、信访不解决执法的问题困境。

二、引入律师参与检察机关涉法涉诉信访案件具有重大意义

涉检信访当事人往往对法律知识一知半解，在利益诉求的支配下，很多时候已经先入为主的把检察机关放在与自己对立的位置，很难接受检察机关的解释以及处理方式。

因此，积极引入律师参与涉法涉诉信访案件，可以缓和信访当事人与检察机关之间的紧张关系和对立情绪，架起一座双方沟通的桥梁，实现信访当事人和检察机关的双赢。

1、可以及时疏导和化解矛盾，有效息诉罢访。

律师通过发挥自身独特优势，积极参与检察机关涉法涉诉信访工作，具有及时疏导和化解矛盾、有效息诉罢访的重要作用。

实践中，虽然信访人反映的问题多种多样，但基本与执法不公或实施政策有失偏颇等多种因素有关，这些问题，通过法律途径加以解决的比例较大。

律师在参与接访时，可以对信访人反映的问题，从法律角度分析利害关系，消除当事人过激行动的想法，有利于将涉法涉诉信访问题引导到法律层面进行解决。

同时，对无理上访和缠访户，通过面对面的耐心沟通可以实现息诉息访效果。

因此，通过律师客观可信的法治宣传教育和思想疏导，可以分流相当一部分涉及法律方面的纠纷，积极发挥律师在化解矛盾纠纷中的宣传、疏导、协调作用，筑牢“第一道防线”。

2、可以提高检察机关的执法公信力。

检察机关的执法公信力，就是指检察机关通过依法履行法律监督职能，服务党和国家工作大局，回应和满足社会司法需求，维护和实现公平正义，从而逐步形成和积累起来的，在社会公众中享有的信任度、权威性和影响力。

引入律师参与涉检信访矛盾化解，使检察执法从封闭运行向开放运行转变，并主动接受人民群众监督，用“看得见”的方式实现公平公正，有利于满足人民群众的表达权、参与权、知情权，促进息诉罢访工作的开展，提高执法公信力。

3、可以拓宽检察机关参与社会管理创新的路径。

检察机关作为国家法律监督机关，担负着维护社会公平正义、和谐稳定的神圣使命，积极参与加强和创新社会管理，既是新形势下检察机关履行职责的重要内容，也是检察机关必须承担的重要社会责任。

最高人民检察院早已在《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》中明确提出，要把群众工作作为检察机关参与加强和创新社会管理的经常性、根本性工作。

因此，引入律师参与涉检信访矛盾化解，是发动群众做群众工作，通过群众来教育约束群众，让社会给无理上访者施压。

整合社会力量化解涉检信访矛盾，营造和谐的社会环境，必将成为检察机关参与社会管理创新的重要途径。

三、引入律师参与检察机关涉法涉诉信访案件的可行性

律师是社会主义法律工作者，是法律职业共同体的重要组成部分，具有独特的专业优势、法定职能和社会责任，其职业特征决定了律师参与涉法涉诉信访案件的可行性。

1、律师参与信访接待工作具有独特的专业优势。

律师作为“法律职业共同体”的重要组成部分，面对国家经济和社会发展新常态，在全面依法治国建设中的作用越来越大。

主要表现在两个方面：

一是法律专业优势。

律师具备专业的法律知识，熟悉国家法律和政策，具有丰富的司法实践经验。

通过律师的专业化法律服务，可以帮助信访群众厘清纠纷产生的原因，找出解决问题的最佳途径和方法。

正是因为这种专业性，铸就了律师意见的可靠性，专业视角的法律意见也更容易被信访部门采纳接受，被信访群众所信服。

二是群众工作优势。

熟悉国情、了解民意、贴近百姓、服务社会、解决纠纷是律师行业的职业需要。

律师在参与信访接访的过程中，可以积极向信访群众宣传党的方针、政策和国家法律，正确引导信访群众依法解决涉法涉诉信访事项。

2、律师法定职能决定其在参与涉法涉诉信访案件中的作用。

《律师法》规定律师的法定职责主要包括“接受自然人、法人或者其他组织的委托，担任法律顾问”、“接受民事案件、行政案件当事人的委托，担任代理人，参加诉讼”等七项。

这七个方面的法定职责决定了律师处于化解社会矛盾的最前沿，可以归纳为三个方面：

一是事前预防。

如律师担任法律顾问，其主要职责就是通过起草审查合同、对相关文书以及行为把好法律关等规避防范各种利益风险。

二是参与裁决。

如在诉讼活动中，律师出庭担任刑事辩护人、民商事代理人等，通过接受委托或者指定，以法律执业者身份参加诉讼，通过法律途径使新的利益关系得到重新调整和确认。

三是居中调解。

如参加调解、仲裁活动，提供非诉法律事务等，律师以专业的法律知识和丰富的社会经验，明法析理，居中调停，让当事人通过理性的考量最终达成利益的相互让步妥协，有效节约司法、行政和社会资源，这无疑是解决矛盾最有效的方式。

3、律师社会责任决定其在化解社会矛盾中的作用。

一是政治责任。

律师是中国特色社会主义法律工作者的这一定位，不仅赋予了律师职业使命，更赋予了律师政治职责。

作为社会主义法律工作者，坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，拥护党的领导，拥护宪法，拥护社会主义制度是律师的基本政治要求。

这就决定了律师在调解和化解各种社会矛盾中必须讲求法律效果、社会效果和政治效果的协调统一，既要正确履行法律，对法律负责，又要讲政治、讲大局，做中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者。

二是职业使命。

《律师法》第2条规定，“律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义”。

这是律师行业最终的价值追求和职业使命。

律师作为法律职业共同体之一，要运用法律知识，通过公开公平透明的程序，使各种社会矛盾通过司法、行政或调解的途径和方式予以解决。

三是社会职责。

《律师法》第42条规定，“律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，维护受援人的合法权益”。

这一社会职责要求律师必须摒弃利益化追求，开展公益服务，扶弱济贫，维护社会弱势群体的合法权益，而且，随着法治化进程的加快，以及律师行业自我发展、自我完善的必然追求，律师必会担当更多的社会责任，不断延伸和拓展公益法律服务的领域，树立良好的社会形象，这无疑为化解社会矛盾增添了新的动力。

四、律师参与检察机关涉法涉诉信访案件的角色定位与制度设计

（一）角色定位与职责

律师参与涉法涉诉信访案件的角色定位主要涉及律师的工作立场和相关职责。

关于律师参与涉法涉诉信访案件的角色定位，笔者认为，根据律师法第28条、第30条的规定，律师可以接受委托、代理各类诉讼案件的申诉，且律师在此期间应当在受委托的权限内，维护委托人的合法权益。

因此，律师的角色立场并非司法机关立场而是申诉人立场，应竭尽全力为申诉人寻求法律救济，维护申诉人合法权益。

当然，代理申诉律师为申诉人权利救济的基本前提必须是以事实为依据、以法律为准绳，在宪法法律范围内开展执业活动。

同时，笔者认为，律师在参与涉法涉诉信访案件活动中主要具有以下相关职责：

1、解答法律咨询。

发挥律师熟悉法律和政策的优势，耐心细致地为上访群众解答有关涉法问题，使上访人明白自己所访的事情有无政策和法律依据，能否得到解决。

2、正确引导信访。

引导上访群众依法解决涉法问题，减少和避免无效上访、重复信访和盲目上访现象。

对于需要通过诉讼、行政复议解决的信访案件，可为上访群众指明相应的法律程序和解决办法，引导他们运用法律手段解决问题。

3、代理法律事务。

律师可接受上访人委托，代理诉讼和非诉讼法律事务，从而将信访案件纳入法律程序，依法解决问题，帮助当事人维护合法权益。

4、提供法律援助。

对那些需要法律服务但经济又有困难的信访群众，提供必要的法律援助，维护司法公正。

（二）律师参与涉法涉诉信访案件的制度设计

1、建立机构。

成立由分管检察长任组长，由律师协会、法律援助中心、律师事务所律师和控申科工作人员为成员的律师参与检察机关涉法涉诉信访工作领导小组，办事机构可设在控申科，同时挑选具有专业特长、热心公益事业的骨干律师组成参与处理涉法涉诉信访案件的工作律师服务团，采取检察机关和律师协会联合发文的形式，制定下发律师参与涉访涉诉案件的规范性文件，明确律师工作职责、任务、要求及保障措施，为工作的顺利开展提供法定依据，确保律师参与涉法涉诉信访工作有据可依。

2、完善工作机制，充分发挥律师参与涉法涉诉信访案件的作用。

第一，完善律师参与信访接待制度。

加强检律共建，打造律师参与信访接待平台。

积极建立法律服务与涉法涉诉信访工作联动机制，选派政治素质高、专业能力强的律师参与信访接待，为检察机关排忧解难，为信访群众依法维权，同时检察机关要依法健全规章制度，规范律师参与信访的接待管理。

通过制定律师信访值班、登记、报告、通报和联席会议等制度，明确工作内容、纪律和职责。

此外，针对信访接待中发现的信访隐患，律师应及时向检察机关和律师协会报告，检察机关和律师协会要定期对律师参与涉法涉诉信访接待情况进行通报，并定期召开联席会议，互通情况，总结和交流工作经验，研究和解决工作中的困难和问题。

第二，建立律师参与“检调对接”机制，导出部分涉检信访矛盾。

“检调对接”机制是指，检察机关在办理公诉案件、民刑申诉案件、涉检信访案件等工作中，建立诉讼程序调解程序对接机制，导出部分诉讼案件，过滤掉涉检信访隐患。

具体而言，对于符合刑事诉讼法204条规定的犯罪案件，当事人双方可以和解；对于被害人因经济诉求未满足而引发的刑事申诉、民事申诉案件，以及不捕、不立案、不启动立案监督程序等决定引发的涉检信访案件，可以促成当事人双方和解。

“检调对接”机制打破了以解决加害人刑事责任为主的局面，对受害者给以更多的关注，能有效减少因对被害人权益保护不到位而引发的申诉、上访现象。

在这个过程中可以广泛调动律师参与到涉法涉诉信访案件中来，通过与矛盾当事人对话的方式，从各个方向打开当事人的视角和思路，为促成双方和解寻找更多途径，实现涉检信访矛盾的化解。

第三，建立律师参与“公开审查”机制，化解涉检信访矛盾。

根据《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，公开审查是检察机关在办理不服检察机关处理决定的刑事申诉案件过程中，以公开听证、公开示证、公开论证和公开答复等形式，公开审查案件事实和证据，公开听取申诉人、受邀人员的意见，依法公正处理案件的活动。

公开审查创设了一个多方互动的平台，满足了人民群众的表达权、参与权和知情权，实现了“看得见”的公平公正，可以有效促使刑事申诉案件当事人息诉罢访。

因此，检察机关应当根据案件具体情况，邀请律师参加到相关的涉法涉诉信访案件中来，充分借助律师力量，实现有效的释法说理、释疑解惑，更好地解决申诉人的合理诉求。

3、加强考核。

建立健全律师参与涉法涉诉信访案件工作激励机制，落实律师值班接访和办案补贴。

对在涉法涉诉信访接待工作中做出突出成绩的律师，及时给予表彰奖励，充分调动广大律师参与涉法涉诉信访工作的积极性。

同时，要加强工作考核，强化责任追究，将律师参与涉法涉诉信访案件办理情况纳入律师和律师事务所考核内容，作为年度年检注册和评先评优的重要依据之一，对不尽责办理或因自身原因影响稳定的重大案件律师依法依规予以处理。