中国土地制度变迁.docx

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中国土地制度变迁

中国是个具有五千多年农耕文明的农业大国，土地制度及其变迁，在很大程度上决定了经济社会发展变化的基本方向。

中国的土地制度，经历了原始公社的氏族共有制、奴隶制时期的“井田制”、封建社会地主私有制与小农私有制并存、社会主义社会公有制等不同形态。

一、旧中国的土地制度是地主土地私有制占主导地位、农民个体私有制处于从属地位的封建土地制度地主土地私有制占主导地位、农民个体私有制处于从属地位的封建土地制度，曾长期占据中国的历史舞台，是中国封建社会时期最基本的社会制度。

在这种土地制度下，在地权分配上长期起作用的，是土地自由买卖和财产多子均分制。

中华人民共和国建立前夕的土地制度，是地主占有、佃农经营，辅以自耕经营的封建土地制度。

1952年8月，刚刚成立的国家统计局根据各地区的统计资料，对1949年农村各阶级占有耕地的情况进行了分析。

结果显示：

占乡村人口总数4.75%的地主，占有38.26%的耕地；占乡村人口总数4.66%的富农，占有13.66%的耕地。

而占乡村人口总数52.37%的贫雇农，仅占有14.28%的耕地，处于无地和少地状态。

在这种土地制度下，土地的使用分为两种情况。

一是小农自耕制，一是租佃耕种制。

对于某一块土地，所有者和耕种者可以是同一个人，也可以是不同的人。

由于各地经济发展水平和传统习惯存在显著的差异，旧中国的土地租佃制度复杂多样。

根据土地同农业劳动者结合方式的不同，可分为租种制、伙种制和帮工佃种制三种形式。

租种制是地主只出租土地，收取地租，其他生产资料由佃户自备。

伙种制是地主除出租土地之外，还提供一部分生产用的耕畜、种子、肥料、农具等资料，土地正产物在地主与佃农之间按事先规定的比例分配。

伙种制在旧中国的华北地区和陕北地区比较常见。

在伙种制下，因为加上了其他生产资料的租赁利息，地主对土地正产物的分成比例往往高于租种制下的分成比例。

帮工佃种制有两个主要特点：

一是帮工，佃户要为地主承担各种无偿劳役，无偿劳役包括饲养牲畜、赶车运货、做饭洗衣、看护孩子以及纺线织布等。

二是地主除出租土地以外，还提供大部分生产资料，有些还提供佃户本人及其家属的口粮和燃料，以至住房和用具。

土地正产物，主佃双方按事先议定的分成比例分配，同时佃户从其所得中，将借用的口粮、种子和饲料归还地主。

帮工佃种制下，地主对土地生产物的分成比例很高，一般是“二八分租”（地主八成），有的是“一九分租”（地主九成）。

旧中国，帮工佃种制约占全部租佃关系的2%。

根据租佃期不同，又可分为论年租佃制、定期租佃制、不定期租佃制和永佃制。

论年租佃制多盛行于分租制和伙种制流行的区域，约占旧中国租佃关系总数的25%。

在论年制下，地主每年都有撤佃、夺佃的权利和机会，佃户每年都要受到撤佃的威胁。

定期租佃制一般在租佃契约上载明租佃期限，地主和佃户都受此期限的约束。

根据租佃期限的长短，定期租佃制又分为短期租佃和长期租佃两种。

短期租佃指3年至10年以下者。

据调查，短期租佃关系约占旧中国租佃关系总数的24%。

长期租佃指10年至20年者，约占旧中国租佃关系总数的8%。

不定期租佃制不具体规定租佃年限。

这是一种便利于地主支配佃户的租佃形式，地主可随时收回租地。

这种租佃形式，流行最广，约占旧中国租佃关系总数的30%。

永佃制是佃户依约缴租、享有永久使用权的租佃制度，约占旧中国租佃关系总数的11%。

在永佃制情况下，土地所有权与使用权是相互分离的。

佃户拥有的使用权叫田面权，可以继承，也可以转佃他人，地主不得干涉。

所以，田面所有者与实际耕作者可能是同一个人，也可能是不同的人。

地主的土地所有权叫田底权。

地主可以买卖抵押田底权，不影响农民的使用权，叫“换东不换佃”。

永佃制在福建最盛行，浙江、安徽、江苏、江西也较多，北方地区较少。

产生永佃制的原因，主要有五个方面：

（1）佃农开垦公有或地主所有的荒地，获得永佃权；

（2）佃农投资改良租地付出了较多的工本，享有永佃权；（3）佃农交纳了高额押租金获得永久耕种权；（4）江南商品经济发达地区，地主到城市居住（称为“不在地主”），把地永佃给农民；（5）破产农民在出卖耕地时，与买主约定保留永久耕种权（田面权）。

永佃制一方面防止了地主夺佃、稍稍降低了地租率，保证了佃户的利益，佃户有长期投资改良土壤的兴趣，有利于促进农业的发展。

另一方面，由于田底、田面可以分别典当、买卖，出现了二地主、三地主，加重了土地实际使用者的地租负担（大租和小租）。

旧中国的土地租约大多数是书面的，只有极少数是口头协议。

书面的租约一般是由租佃双方和中人（证人或者担保人）三者签字画押。

地租形式有分成地租、固定地租和工资地租三种。

分成地租又称“活租制”、“分成制”，是一种只规定土地正产物在地主与佃户之间分配比例的租佃形式。

地租量随年成的丰歉、收获的多寡而年年变动。

在中国封建社会的历史上，它曾经是实物地租中占主导地位的租佃形式。

中国到了近代，分租制已逐渐减少。

但到20世纪30年代，分租地租仍占中国租佃关系的28%左右。

在分租制下，土地正产物的产量直接决定地租量，地主为保证其地租收入，往往对佃农的生产活动进行干预。

分成地租多流行于旧中国北方地区，因为这里的土地受气候因素的影响较大，产量较低，年际间也不稳定。

固定地租是按租佃土地的面积预先规定交

租数额的一种租佃制度。

地租一经确定，“丰年不加、歉年不减”，在一些地方又称“死租”、“铁租”等。

也有遇荒年可以减租的，但一般都以政府减免了田赋为前提。

产量较高且比较稳定的南方水稻产区，多采取固定地租。

由于旧中国的资本主义很不发达，工资地租并不是普遍存在的形式。

在土地租佃制下，佃农实际负担的地租率，一般要占到土地正产物的40-50%以上。

旧中国地主私有、租佃经营的土地制度，严重束缚了农业生产的发展，是中国农村长期贫困落后的根源。

消灭封建地主土地私有制，推翻封建社会，是中国新民主主义革命的主要内容，也是中国广大农民的强烈愿望。

二、新中国的土地制度是集体所有和国家所有并存的社会主义土地公有制

中华人民共和国成立以后，为了废除封建地主的土地私有制度，实行农民的土地所有制，解放农村生产力，恢复和发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路，中央政府于1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，决定没收地主土地，并无偿分配给无地或少地的农民。

通过土地改革，到1953年，中国废除了封建地主土地私有制度，完全消灭了租佃制，实现了“耕者有其田”。

3亿多无地和少地的农民获得了7亿多亩耕地，被免除了350亿公斤粮食的地租，而且对拥有的土地“有权自由经营，买卖和出租”。

实行土地改革，废除了封建地主土地所有制，广大农民成为自耕农，但并没有废除土地私有制。

农业经济体制是农民小块土地的私有制和自由市场调节下的家庭经营。

为了发展生产，使农民富裕起来，并防止两极分化，中国政府发出了开展互助合作的号召，引导农民组织互助组和初级农业生产合作社。

从家庭单干，到互助组，再到初级农业生产合作社，虽然土地仍然属于农户私有，但农业生产的组织形式和劳动成果的分配方式，都发生了很大的变化。

在互助组阶段，农民只是在具体的生产过程中打破了家庭界限，在主要生产环节上实行互助，而属于各个家庭的土地所有权并没有合并到一起，各个家庭拥有的土地上收获的农产品，还是归各个家庭所有，只是加入互助组的农户必须根据各自的地亩数来分摊生产中的某些费用。

这是一种不改变土地所有权、劳动者通过互助协作，来解决生产过程中一些困难的经营形式。

这种形式对于农户特别是一些缺乏劳动力和耕畜的农户发展生产，起到了积极的作用。

初级农业生产合作社的情况与互助组则大不相同。

尽管土地属于农户的私有性质没有改变，但加入合作社，农户的土地必须以入股的形式，交给合作社统一经营；劳动成果也由合作社统一分配，只是保留了入股土地的分红，以体现土地所有者的权利。

这种情况下，每一块土地上的产出，与其所有者已经没有直接的联系，所有农户的收益，都由合作社整体的经营状况来决定。

对习惯于家庭经营的中国农民来说,这个变化是深刻的。

在发展初级农业生产合作社的同时，1956年，中国掀起了一场办高级农业生产合作社的热潮。

高级农业生产合作社是在合并初级农业合作社或者互助组的基础上组织起来的社区集体经济组织。

它实行土地、耕畜和大型农具作价入社，集体所有，统一经营，但仍允许农业合作社留下总耕地的5%作为自留地，由农户分散经营，种植蔬菜或其他园艺作物。

这些自留地归集体所有，不征公粮，不交集体提留，经营者不得私自出卖、出租和非法转让。

1958年，中国农村又掀起了大规模的人民公社化运动。

人民公社与互助组、初级社和高级社最基本的区别是，公社成了全部财产的主人。

在农村人民公社时期，农户与生产队、生产队与生产大队、生产大队与公社之间的经济利益差别被抹杀，等价交换原则被否认，农民不再是独立的经济单元，实行的是集体所有和集体经营。

但三级所有本身就是极其模糊的产权制度，农户与生产队之间、生产队与生产大队之间、生产大队与公社之间的产权界限都不清楚，缺乏资源配置效率和劳动激励机制。

从整个中国看，人民公社制度一直持续到20世纪80年代初期。

针对农村人民公社土地制度的弊端，1978年，中国政府决心推行改革开放政策，支持和鼓励农民对农村人民公社进行的各种改革行动。

1982年以前，政府并没有明确表示可以把土地承包到农户，而只是强调划小作业组和搞小段包工，允许通过定额包干、联产到组（户）等形式，提高农业劳动的效率。

定额包干指社员只承包集体劳动过程中的某个生产环节，根据完成承包任务的情况，集体记给承包人相应的工分，承包人凭工分参加集体统一分配。

联产到组（户）是指集体把土地发包给几个或几十个社员自愿组成的生产小组或农户，根据生产小组或农户完成承包任务的情况，记给相应的工分，再由生产小组将工分分给社员（承包农户则直接取得工分），社员凭工分参加集体统一分配。

直到1982年，政府才明确规定可以将土地直接承包到户，因此，全国范围看，实行家庭承包经营（包干到户）主要是在1982-1983年期间完成的。

1980年，实行家庭承包经营的村占全部村队的比重仅为0.4%，1981年6月底上升到11.2%，1982年大约是67%，1983年达到97.8%，1984年达到98.9%。

这时，中国农村的人民公社土地制度就基本上被家庭承包经营取代了。

农村土地家庭承包经营，是中国农民经过反复比较、鉴别和筛选而逐步发展起来的。

在这种土地使用制度中，土地归集体所有仍然是一个基本原则。

集体根据当地的资源条件，按照国家有关法规，把公有的土地，通过签订承包合同的方式，交给农户经营。

耕地一般是按人口平均分配给农户，也有一部分按人口、一部分按劳动力分配的，承包期一般30年。

非耕地，如林地、果园、草地、草坡、水面、滩涂等，由于具有生态作用、生产周期长、投资大，在承包制度上同耕地有所区别。

除一部分按人口平均承包之外，一般都采取招标的办法选择承包者，承包期也比耕地长，一般30-50年，甚至有100年的。

农户取得了土地的经营权，成为一个相对独立的经济主体，按照合同规定，独立自主地进行生产操作，决定劳动和物质投入的种类、数量和方式，决定土地正产物的分配。

在承包期内，农户承包的土地可以由子女继承，可以有偿或无偿转交他人经营；合同到期以后，原承包户愿意继续承包时，可以优先续订承包合同。

除了按合同完成承包的生产任务外，农户还可以自购生产资料，发展承包以外的私营经济，经营二、三产业。

集体经济组织作为集体土地所有权和农村社区的代表，承担必要的统一经营职能，主要是对社员履行承包合同的情况进行检查监督，对公共设施（如水利设施、电力设施）的使用统一安排和调度。

承包农户在生产经营中需要但单家独户办不好的事业，也由集体经济组织兴办。

比如在很多地方，集体经济组织无偿或低偿向承包农户统一提供机耕、机播、灌溉、治虫、收获等生产服务。

一些未开发的土地资源，也要由集体统一组织开发经营。

20世纪90年代以来，中国农村土地制度在长期稳定土地承包关系、赋予农民长期而有保障的土地使用权的基础上，又产生了两田制、规模经营、四荒地使用权拍卖、股份合作制等多种土地使用形态。

“两田制”是把农户承包的土地分为口粮田和责任田，口粮田按人平均分配，主要解决农户生活保障问题。

责任田按人口、按劳动力分配或招标确定承包者，主要解决农户收入和就业问题。

口粮田与责任田承担的义务不同，口粮田只负担农业税，责任田除负担农业税外，还要以承包费形式负担村提留、乡统筹费。

实行两田制，主要是想在稳定土地承包关系的基础上解决农户之间人地比例关系发生变化的问题，使集体成员在获得土地资源方面达到最大限度的公平。

农村土地规模经营，有三种不同的类型。

一是建立在集体农场基础之上的统一经营。

这以北京郊区为代表。

二是建立在家庭农场基础之上的统一种植、分散管理。

这以江苏苏南和广东南海等地为代表。

三是发生在东部沿海发达地区的“反租倒包”。

由于发展的约束条件较多，规模经营经历了一个从发展到萎缩的过程。

“四荒”使用权拍卖。

改革开放初期，“四荒”地承包方式与耕地基本相同，唯一的区别是承包期限更长一些。

“四荒”使用权拍卖，就是“四荒”的所有权不变，拍卖其使用权，谁购买、谁治理、谁受益，使用期限一般长达50-100年，同时，使用权可转让、入股、出租、抵押。

股份合作制是把土地折股分配给农民个体拥有，社区实行土地的统一规划和统一开发利用。

先是把土地作价折股，然后以某个时点的社区内的全部人口为基数，将土地股（有些地方包括集体其他资产）分配到个人。

土地经营所得的收入，则按农民个人拥有的股份进行分配。

当代中国，除了农村土地集体所有制以外，还有土地国有制存在。

国有土地包括六类：

（1）城市市区的土地；

（2）农村和城市郊区中已被依法没收、征收、征购为国有的土地；（3）国家依法征用的土地；（4）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（5）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（6）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

目前，从耕地范围看只有5%属于国家所有，从整个土地资源看，国有土地占90%以上。

三、中国妇女的土地权益经历了由不平等到平等的变化

在中国，妇女的土地权益并没有被完全忽视，但经历了由不平等到平等的变迁。

母系氏族制从来只是个别、边缘地区的案例，根本不构成社会经济的主体形态。

在长达几千年的封建社会时期，中国妇女虽然有获得土地的权利，但这个权利是以不平等和从属于男性的方式实现的。

公元280年，西晋颁布占田令，在全国范围内平均分配国有土地，规定16-60岁的男子占田70亩，国家对其中的50亩征收田租；女子占田30亩，不及男子占田的一半，国家对其中的20亩征收田租。

公元485年，北魏颁布均田令，向农民分配荒地，规定男子受田40亩，妇女受田20亩，受田不准买卖，死后归还官府；第一次受田的男子，另给桑田20亩，作为永业田终身不还。

唐朝于公元624-719年期间，多次颁布均田令，内容基本与西晋以来的各朝相同，规定18-60岁的男子每人受口分田80亩、永业田20亩，未出嫁成年女子受田20亩，超过60岁的男子受口分田40亩，寡妇给口分田30亩。

妇女不单独受田，从数量上看已经合并到男子受田之中。

农户家庭私有的土地，一般由儿子平均分配或继承，女子则以陪嫁的形式得到一定数量的土地，但一般只限于拥有土地较多的地主或富农。

从土地改革开始，中国妇女的土地权益已经独立存在，并且完全消除了与男子的差别。

土地改革分配土地时，妇女与男子分得数量相同的土地。

实行家庭承包经营时，集体分配承包地也是根据人口或者劳动力的数量进行平均分配，而没有考虑性别的因素。

家庭承包经营在实现农业快速增长的同时，也改善了农业结构，农业开始从单纯追求粮食生产增长转向发展经济作物、畜牧业、林业等。

另外，随着农村工业化和城镇化发展，大量农村劳动力流向非农部门。

这使从事农业生产特别是种植业和畜牧业部门的劳动力，逐步变成以女性为主。

第一次全国农业普查结果显示，在1996年，种植业和畜牧业中女性从业人员所占的比例已经达到52.46%。

四、当代中国的土地管理制度是保护耕地、占用审批制、有偿使用和禁止买卖

中国人多地少。

土地管理的基本方针是“十分珍惜每一寸土地”。

在这个方针下，《中华人民共和国土地管理法》以保护耕地作为主线，确立了以土地用途管制为核心的土地管理制度。

《中华人民共和国宪法》规定，中国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有。

单位和个人依法使用的国有土地以及农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，确认所有权，但林地、草原和水面、滩涂的权属确认依照其他有关法律规定办理，使用国有土地的具体登记发证机关由国务院确定；依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地所有权，但土地的使用权可以依法转让。

国家为公共利益需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。

土地用途管制。

由国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

严格限制农用地转为建设用地，控制用地总量，对耕地实行特殊保护。

各级人民政府根据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院确定；下级土地利用总体规划依据上一级土地利用总体规划编制；土地利用总体规划实行分级审批，经批准的土地利用总体规划的修改须经原批准机关批准。

为更好地监测土地利用状况，国家建立土地调查制度、土地统计制度和全国土地管理信息系统。

耕地保护。

严格控制耕地转为非耕地，实行占用耕地补偿制度。

非农业建设经批准占用耕地的，占用耕地的单位必须按照“占多少，垦多少”的原则，开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，必须依照有关规定缴纳垦地费。

省、自治区、直辖市人民政府必须确保本行政区域内耕地总量不减少。

实行基本农田保护制度。

禁止任何单位和个人闲置、荒芜土地；鼓励不破坏生态环境的土地开发利用和土地整理。

建设用地审批和征用。

任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。

建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，需要办理农用地转用审批手续。

征用土地，必须依法办理农用地转用审批，并报请批准；必须按照被征用土地的原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费，征用耕地还包括地上附着物和青苗的补偿费。

1987年以前，中国对建设用地实行“行政划拨、禁止使用者转让、无偿无限期使用”的管理制度。

1987年起，开始逐步将土地使用权从土地所有权中分离出来，国家以土地所有者的身份，把土地使用权在一定的年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。

土地使用者取得的土地使用权是一种物权，可以依法转让、出租和抵押。

当前，除法律规定的特殊用地，如军事用地，基础设施用地和其他公益事业用地经批准可以通过划拨方式取得土地使用权外，其他用途的用地一律通过有偿的方式取得土地使用权。

有偿的方式包括出让、租赁、作价出资、入股等。