城市公用事业企业市场化改革实践中存在问题的实证研究.docx

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城市公用事业企业市场化改革实践中存在问题的实证研究

城市公用事业企业市场化改革实践中存在问题的实证研究

　　摘要：

文章针对国内某地区燃气公司市场化改制过程中存在的一些问题进行深入地剖析，通过实证性的分析，汲取了一些可鉴参考的经验；而对于存在的问题，利用规范的研究方法提出了一些解决的方案和对策。

文章主要从改制主观动因、公用事业行业与企业目标的不一致性、公共产品定价、政府监管以及改制过程中涉及的国有资产估价等五个方面展开了讨论和分析，以求从企业层面的特殊分析中寻找出行业层面的一般性结论和建议。

　　关键词：

城市公用事业；市场化改制

　　中图分类号：

F127

　　文献标识码：

A

　　文章编号：

1001-828X（2011）06-0050-02

　　城市公用事业一般是指对城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称。

城市的环境卫生与安全，交通运输，水、电、气、热的生产、供应与分配，以及其它公共日常服务，均属城市公用事业的范畴。

实际上，由于城市公用事业产品需求相对稳定，受经济周期的波动影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报稳定的特点，在国外，该行业广泛受到了稳健型企业的青睐，也是上市公司和各种投资基金追逐的对象，具有良好的市场发展前景。

在我国，公用事业经营长期以来采取的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。

　　一、公用事业企业改制内在动力不足

（一）企业预算约束软化

　　国内的大部分燃气公司一直属于传统意义上的国有企业，亏损由地区的地方财政进行全额弥补。

因此，虽然企业每年的亏损额巨大，但是由于财政补贴的存在，成本和收益之间的平衡关系并没有给企业带来任何实质性的预算约束。

企业预算约束软化，企业缺乏改革、创新的动力，一方面任由成本增加，而不考虑如何使之降低；另一方面，对收益特别是盈利水平没有任何追求，仅仅试图在原有的工作强度和工作状态下维持企业的生存和发展。

这些状况的存在使得无论从企业领导还是员工方面都存在着改革动力不足的问题。

（二）企业职工追求工资的刚性增长

　　燃气企业的职工长期工作在一个处于垄断状态的企业中，无视市场对产品质量、服务质量要求的提高，也毫无创新热情和激情。

即使在企业亏损逐年扩大的情况下，仍然要求实现工资的连续增长，职工对于企业的发展漠不关心，只关心工资的刚性增长。

而公用事业市场化将给他们带来强大的冲击，由于新资本、新管理体制的注入，企业不再是生活在财政襁褓当中的婴儿，要独立去接受市场大潮的冲击和洗礼。

这样，对企业职工的工作态度、工作能力和工作强度都提出了新的要求，那么对于企业原有职工来说，如何转变思想，适应新的企业和环境，将是巨大的挑战。

因此，由于企业职工不愿面对新的挑战直接导致他们对改制的抵触和排斥。

　　二、行业的社会目标与企业目标之间的不协调

　　城市公用事业的特殊性和重要性，决定了其生产经营需要承载双重目标：

一是社会目标，包括提供普遍服务，安全、稳定、连续地提供质量优良、价格合理、数量充足的产品（或服务）；二是企业利润目标，即合理的投资回报，保障企业维持生产和扩大再生产能力。

因此，两种目标的不协调也在一定程度上决定了公用事业行业企业经营的特殊性。

为了协调社会目标与企业目标，在世界范围内，在不同国家以及同一国家的不同时期形成了差异性的解决办法。

　　在美国，由于城市公用事业长期以来由私人垄断资本以家族或公司制企业来经营，即美国的公用事业企业主要是由私法（如公司法）来调节，为了实现公用事业领域社会目标与企业目标的调和，政府对公用事业企业实施较为严格的规制政策。

20世纪70年代以后，随着技术进步，市场规模与市场范围的变化，公用事业中合理自然垄断领域不断收缩。

特别是由于传统规制政策的若干缺陷，美国率先实施政府规制放松政策，探索有利于激励企业在追逐利润最大化目标的同时，实现社会目标的新型规制政策及手段。

　　在西欧国家和日本，针对公用事业领域私人垄断经营的弊病和由此产生的政府规制难题，曾经对公用事业企业实行国有化政策。

所以，在20世纪70-80年代实现公用事业民营化之前的很长时期里，西欧主要国家和日本的部分公用事业企业实际上是按照公法体制来运行的，企业财产组织形式和治理结构也就表现为所谓的“政企不分”、“政资不分”。

作为政府的政策工具，国有公用事业企业本身就是政府功能的一部分，企业领导人也被纳入政府官员系列。

而且，公法制下的国有企业无须行政规制。

从这个意义上说，西欧国家公用事业领域中的国有垄断企业，事实上扮演着政府对私人垄断企业进行规制的替代物的角色，除了提供相应的产品和服务外，也是政府规制政策的工具。

20世纪70-80年代以后，伴随着公用事业领域民营化浪潮的出现，国有资本或者退出，或者以参股、控股的形式体现自身的存在，公用事业企业也逐渐脱离国有国营的企业运行轨道，开始以按私法体制运营的公司形象出现。

公用事业企业的财产组织形式和公司治理结构也相应地表现为公司制的财产组织形式及治理结构。

伴随着公用事业领域的上述变化，政府规制也由不必要而变得的必要和必需。

同时，政府规制的方式与方法的创新也获高度重视。

　　在我国，作为与传统计划经济体制相适应的一项制度安排，在竞争性领域和包括公用事业在内的垄断行业，企业财产组织形式和治理结构都曾经采用“国有国营”、“政企不分”、“政资不分”的运营模式。

在我国城市公用事业领域，囿于“国有国营”、“政企不分”、“政资不分”的体制，国有企业承载了太多的政府职能。

与西欧和日本公用事业曾经出现国有化及其形成的所谓公有企业相比较，我国公用事业中的国有企业更明显地表现为政府规制政策的替代物或政策工具。

　　三、公用事业行业产品定价方法亟需改革

　　在中国，居民燃气价格构成大体分成燃气价格和燃气初装费，城市管网的投资成本基本通过后者补偿。

由于世界各国都需要对城市的配气成本进行补偿，收回管网的巨额投资。

中国在目前燃气气价不到位的情况下，采取了行政性收费的方式解决气源厂和管网投资建设问题，一方面具有合理的一面，一方面又对价格信号产生了扭曲作用，造成了很多不必要的混乱。

结果显示，我国城市燃气定价偏低，我国燃气销售与购买价格比为1.5左右，而国际比价一般在3－4之间，我国城市燃气价格对管网成本的补偿水平偏低。

　　而在公用事业领域引入民营资本、国外资本是为了扩大该领域建设、发展的资金来源，为了该领域能够与市场经济发展的趋势、方向相适应，反过来说，是不是在公用事业领域引入了民间资本、民间资本参与了公用事业的建设、运营就实现了该领域的市场化运作了呢?

引入了非政府部门资本，确实扩充了行业建设的资金来源渠道，也能带来先进的管理和技术，为政府解除了一定的负担。

但是，如果我们在引入了资本之后，对原有的定价方式、政府监管手段不加以改进的话，由于行业的定价偏低，利润空间相对狭小，政府干预过多，对企业的发展形成不必要的束缚，就很难吸引更多的资金加入公用事业领域。

即使是已经投资的投资者，也会由于利益的权衡而最终选择退出。

同样，公用事业企业变为合资企业之后，政府对企业缺乏合理、有力的监管，价格自由放开，企业为了追逐高额利润就会大幅度提高原有的价格，由于公用事业领域与百姓的生活密切相关，因此作为消费者的百姓将负担沉重，这样很容易影响消费者的消费质量和数量，进而影响整个社会的稳定和安宁。

因此，要实现公用事业行业的市场化，不仅要对原有企业进行体制改革，政府对该领域的定价规定和监管手段都要与企业的体制改革同步进行改进，才能最终实现该领域的市场化。

　　本文所涉的国内某燃气公司就是由全额财政补贴到自负盈亏，产权结构从全部国有到合资参股，这一系列的变化都要有一个适应和转变的过程。

特别是在合资企业真正建立起来之前，在前文中我们也多次提到，企业内部是缺乏改制动力的，因此政府应当采取一些措施来调动企业的积极性，协助企业平稳地过渡。

在这方面，笔者认为最为直接和压力最大的办法就是改变财政补贴方法，逐渐减少燃气公司对财政补贴的依赖，使企业逐渐适应市场化竞争的环境。

　　四、政府对公用事业企业监管体系不健全

　　传统的公共服务提供模式是“公共机构直接生产”，政府和生产者是合一的。

其特征是中央集权化的，政府供给的角色没有分化，个人是公共部门的雇员，企业对好与坏没有奖励也没有惩罚，很多承包合同都是没有人负责的，强调控制和标准化服务。

因此传统意义上的公用事业企业就是附着于政府的一个国有企业。

传统上，企业是国有经济，因此直接受制于国家有关部门，即使是企业自我监督，在一些关键性的企业行为上都要受到一些政府的管制。

但这种政府管制，更多地体现在政府对拥有产权的企业的直接管理，而不是真正意义上的公用事业行业的监管。

监管法规、监管机构建设和监管手段都不完善。

　　目前，该燃气行业的法定监管机构是规划土地建设管理局。

由于该监管机构缺乏具备燃气专业知识的管理人员，监管能力不足，更多的精力放在规划和指导燃气公司所在地区燃气管网建设方面。

现实的情况是规划土地建设管理局委托该燃气公司进行自我监管，然后由其上报相关数据，这样，就失去了监管存在的意义。

如果该燃气公司引资改制成功，实现市场化经营以后，政府仍然没有健全的监管体系与之相配合，那么作为与国民生计息息相关的燃气企业，其服务质量、服务内容以及服务水平都将独立与政府的视线之外而存在，政府将失去对企业最基本的监管能力。

因此，在市场化改革进行的过程当中，如何加强、转变政府的监管体系的职能是非常关键的。

　　考虑到燃气公司所在地区目前的公用行业监管体系十分薄弱，由企业自监自管的方式是不能适应改制后的市场化经营的。

因此，我们必须要建立、完善企业的服务质量监督体系，来配合企业在转制之后的经营管理，为社会更好地服务。

由于人力、物力的局限，地区一级政府难以形成一个独立、专业的监管部门对燃气公司的服务质量进行监管，那么我们可以考虑委托上一级政府的有关部门进行监管，如市级建委燃气管理处就是一个不错的选择，该市老城区的燃气供应就是由此部门进行监督管理的，其监管经验丰富、专业性强，因此可以作为第三方加以委托。

但是这种监管的性质是委托监管，并不意味着监管权限由地区政府转移到市政府。

随着行业市场化进程的加快，对于公用事业行业的企业的监管，委托更为专业、权威的第三方进行监督和管理是十分有效而且可行的。

　　五、对改制企业的资产定价方式不利于企业未来发展

　　对于改制企业的资产定价的方法通常有重置成本法和收益现值法，国际上通用的是收益现值法。

收益现值法的好处就是通过将预测的未来若干经营年度的收益根据贴现率转化为现期收益，从而在一定程度上保证了企业当期定价的合理性和对未来收益的预测准确性。

这其实是从企业的长远经营目标的实现的角度来考虑的。

但是在我国对改制企业的资产进行估计时，通常采用的是重置成本法。

燃气公司改制中若采用这一资产评估方法，将会使企业的现期身价有所提高，从而实现了“政府把企业卖个好价钱”的目的，但是却忽略了远期的企业经营和地区发展的社会综合效应。

当燃气公司现有资产定价过高时，改制之后的合资公司为了实现尽快的投资回收以及盈利目标，就必须要提高产品和服务的价格。

而作为地区建设和发展的基础能源之一的燃气，如果定价过高，势必会降低当地居民的生活质量并且影响地区的商业景气指数，成为新资金、新企业进入该地区的一个障碍。

作为燃气公司所在地区目前的生命线就是招商引资，这就要求政府创造一个能够低成本运行的营商环境，包括具有竞争力的燃气价格。

因此，采用收益现值法应该是一个理性的选择。

一方面，可以为投资者留有一定的利润空间，增加行业对投资者的吸引；另一方面，也为今后能源的合理定价打下一个良好的基础，为地区的可持续发展带来无限生机。

　　综上，笔者在参与了国内某地区燃气公司的市场化改制的部分工作之后，总结了一些成功的经验，同时也对一些不足和缺陷加以分析，希望可以对国内整个公用事业行业企业的市场化改革起到一点借鉴的作用，从而推动公用事业行业的改革进程，为国有经济的盘活和发展做出一些努力。