当前最新投融资政策研究.docx

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当前最新投融资政策研究

当前最新投融资政策研究

（2021年版第6版）

邱茂中律师

1,囯务院鼓舞和支持吸引社会资金进入政府投资的公益性基础设施,市政公用事业和政策性住房建设等领域

1.1,国务院«关于投资体制改革的决定»〔2004年〕

1.1.1，界定公益性基础设施建设,属于政府〔包括其部门,机构,事业单位〕的投资范畴

1.1.2,鼓舞吸引社会资金参与有合理回报和一定投资能力的公益性基础设施项目的投资建设

1.1.3规范政府投资资金治理,包括预算资金,各类专项建设资金,统借国外贷款（近年又批准地点政府建设债券发行）,表现为直截了当投资,资本金注入,投资补助,转贷和贴息等方式

1.2，国务院«关于加强地点政府融资平台工作治理有关问题的通知»〔国发「2020」19号〕

清理整顿融资平台同时,能够吸取社会资金投资建设基础设施项目

1.3,国务院«关于鼓舞和引导民间投资健康进展假设干意见»（2010年5月13日）,又称〝新36条〞

细化2005年国务院〝非公36条〞,鼓舞民间资本进入基础产业和基础设施,市政公用事业和政策性住房建设,社会事业,金融服务,通信和交通运输等领域

1.4,财政部,发改委,人民银行,银监会«关于禁止地点政府违法违规融资行为的通知»〔财预［2021］463号〕

1.4.1,地点性政府债务规模过大,为有效防范财政金融风险,必须规范地点政府的融资借债行为,

1.4.2,地点政府及所属机构原那么上不得承做BT,不得承担逐年回购责任方式举借政府性债务

1.4.3,然而,能够承做BT的属于政府性债务的项目,仅局限在公路,公共租赁住房项目

1.4.4,重申地点政府不能承担政府融资平台的债务,包括平台公司BT债务,不能承担任何承诺,担保,

1.5,国务院«关于加强都市基础设施建设的意见»〔国发［2021］36号〕推进都市基础设施建设投融资体制和运营机制改革

1.5.1,建立政府与市场合理分工的都市基础设施投融资体制

1.5.1.1,政府应集中财力建设非经营性基础设施项目,

1.5.1.2,通过特许经营,投资补助,政府购买服务等多种形式,吸引包括民间资本在内的社会资金,参与投资,建设和运营有合理回报或一定回收能力的可经营性都市基础设施项目,在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待,

1.5.2,创新基础设施投资项目的运营治理方式,实行投资,建设,运营和监管分开,形成权责明确,制约有效,治理专业的市场化治理体制和运行机制,

1.5.3,改革现行都市基础设施建设事业单位治理模式,向独立核算,自主经营的企业化治理模式转变,

1.5.4,完善都市公用事业服务价格形成,调整和补偿机制，

1.5.5,创新金融产品和业务,出台财政扶持政策,落实税收优待政策。

2,全面规范地点政府举债融资制度

2.1,国务院«关于加强地点政府融资平台工作治理有关问题的通知»〔国发［2020］19号〕

2.2,财政部,发改委,人行,银监会«关于贯彻落实〈国务院关于加强地点政府融资平台治理有关问题的通知〉有关事项的通知»〔财预［2020］412号〕

2.3,银监会«关于加强融资平台贷款风险治理的指导意见»〔银监发［2020］110号〕

2.4,银监会«关于进一步推进改革进展加强风险防范的通知»〔银监发［2020］〕14号

2.5,银监会«关于切实做好2020年地点政府融资平台贷款风险监管工作的通知»〔银监发［2020］34号〕

2.6,银监会办公厅«关于印发地点政府融资平台贷款监管有关问题的通知»〔银监办发［2020］191号〕

2.7,银监会«关于加强2021年地点融资平台风险监管的指导意见»

2.8,上述要紧政策要点

2.8.1界定地点政府融资平台,即由地点政府及其部门,机构,所属事业单位等通过财政拨款或注入土地,股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,並拥有独立企业法人资格的经济实体,并纳入银监会名单制治理体系全面检查监管

2.8.2除在2010年6月30日前已投融资建设之外,上述融资平台不得再接手完全或大部（70%）由财政性资金支付的公益性项目投融资建设,对融资平台授信余额只减不增

2.8.3,上述融资平台原那么上仅能从事赢利性收入公益性项目（如收费公路,自来水工厂等）,专门是能从事有偿还能力的保证性住房项目

2.8.4,上述融资平台承担政府性债务范畴内的公路,公共租赁住房项目的,不能采取BT等方式,不能向一样企业及非银行金融机构举债

2.8.5,上述融资平台在清理整顿后,吸引民间资本合资,与政府脱钩,改造成正常的法人治理机制的自负盈亏的企业法人,其债务不属于政府性债务,只能依靠自身经营收入偿债

2.9,国务院«批转发改委深化体制改革任务的意见»〔国发［2021］18号〕

2.9.1,建立以政府债券为主体的地点政府举债融资制度,

2.9.2,剥离融资平台公司的政府融资职能,

2.9.3,对地点政府债务实行限额操纵,

2.9.4,地点政府债务分类纳入预算治理,推行权责发生制的政府综合财务报告制度,建立考核问责机制和地点政府信用评级制度,建立健全债务风险预警及应急处置机制,防范和化解债务风险。

2.10,国务院办公厅«关于加强地点政府性债务治理的通知»〔2014年9月26日〕

2.10.1,建立地点政府性债务预警机制,将政府性债务分为三类,即一

般债务〔纳入一样公共预算治理〕，专项债务〔纳入政府性基金预算治理〕,和或有债务,同时将测算债务率,新增债务率,偿债率,逾期债务率等指标,评估债务风险,进行风险预警；

2.10.2,硬化预算约束,制定应急处置预案,建立责任机制。

1）地点政府显现偿债困难时,要通过操纵项目规模,压缩公用经费,处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。

2）地点政府难以自行偿还债务时,要及时上报,本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制,切实化解债务风险,追究相关人员责任。

2.10.3,建立对违法违规融资和违规使用地点政府性债务的惩处机制。

1）地点政府及所属部门,不得在预算外违法违规融资,

2）不得以支持公益性事业进展名义举债用于经常性支出或楼台馆所建设,

3）不得挪用债务资金或改变既定资金用途,对企业注资,财政补贴要依法合规,

4）不得违法为任何单位和个人债务以任何方式提供担保,

5）不得违规干预金融机构正常经营活动,

6）不得强制金融机构提供政府性融资；

2.10,4,地点政府进一步规范土地出让治理,坚决禁止违法违规出让土地及融资行为；

2.10.5,地点政府债务规模实行限额治理,地点政府举债不得超过批准的限额,不管一样债务和专项债务都应纳入限额治理。

1）地点政府债务限额,由国务院确定並报全国人大常委会批准；

2）地点政府在规定的限额内,地点政府举债实际规模,由地点政府确定並报同级人大常委会批准。

2.10.6,政府性项目投融资分类原那么

1）政府平台公司从事商业房地产等经营性项目,须与政府脱钩,

2）供水,供气,垃圾处理等公用事业项目,吸引社会资本参与,积极推广政府和社会资金合作模式（PPP）,其债务按市场化原那么偿还,政府按事先约定,承担特许经营权给予,财政补贴,合理定价等责任,不承担偿债责任,

3）难以社会资金参与的项目,政府发行债券举债。

3,中央建筑企业从事投融资建设政府公益性基础设施项目的动机

3.1国家国资委鼓舞央企从事包括战略性投资+EPC或工程总承包及BT,BOT在内的投资业务

3.2,国家优先安排央企整体上市,和发行企业债券,募集大量社会资金,並且金融机构给与央企大量贷款授信,因此央企有巨量的资金能力

3.3,囯资委对央企经营收入的经济增长值考核,迫使央企通过投资（包括战略性投资+EPC或工程总承包及BT,BOT）提高企业利润率

3.4,央企通过对政府公益性项目投资,解决政府短期资金困难,从而和政府良性互动,以资本经营拉动和扩大生产经营

4,战略性投资+EPC或工程总承包及BT的要紧适用法律--«政府采购法»

4.1,政府是采购主体,能够授权部门机构和所属非赢利性事业单位采购,但不得授权企业采购

4.2,为了便于政府采购信息统计和财政预算编制提供依据,政府采购应按财政部«政府采购品目分类表»执行,其中公益性基础设施项目采购品目,如：

公用房建设B0101

住房建设B0102（公共租赁住房项目属于此品目）

文教,卫生,音乐,体育等公共设施建设B0104

纪念性建筑设施建设B0105

市政公用设施建设B0202

集中供暖,供热,供气工程B0204

污水处理B0301

市政垃圾处理B0302

园林绿化工程B0303

防沙工程B0306

河道疏浚工程B0401

大坝,水库,闸门,泄洪工程B0402

机场,航空工程B0501

港口工程B0502

铁路工程B0503

公路,桥粱,涵洞B0504

电力工程B07

电信工程B08

其他种类工程B99

4.3,国务院办公厅«关于加强政府采购治理工作的意见»〔2009年4月10日〕

4.3.1,应采尽采原那么

凡列入国家规定的政府采购名目范畴的,应进入政府采购程序,从近几年中纪委,高检展开的建设市场专项整治情形公布,以种种理由和困难,阻止和迟缓政府采购程序的,腐败情形严峻

4.3.2管采分离原那么

严禁政府采购程序由一个部门,机构,甚至项目业主（建设单位）全部包揽,铁路,公路部门普遍问题严峻,重要缘故是管采不分离,没有监管约束

中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室,铁道部«关于铁路工程项目进入地点公共资源交易中心招标工作的指导意见»,规定在2021年6月差不多实现铁路工程管采分离原那么

4.3.3预算约束原那么

项目预算超概算,决算超预算现象,一样分析为主管部门和项目业主（建设单位）工作责任性不强,缺乏工作能力,应于问责；除慎重,准确,周到,全面编制预概算时,应考虑在执行预算时,有一定的资金节约

4.3.4,采购债务治理原那么

应加强项目采购,延期或分期付款产生的债务治理（如战略性投资+EPC或工程总承包及BT采购债务治理）,落实分年资金偿还打算

4.4,工程项目采购应采取公布招标方式

4.5,财政部«全国政府采购治理交易系统建设总体规划»和«政府采购业务基础数据规范»〔财库［2021］18号〕

4.5.1,全国统一电子化政府采购治理交易平台,实现全流程电子化操作,有利完全实现管采分离机制

4.5.2,强化政府采购治理和交易系统銜接,中央和地点系统銜接,集中采购和分散采购交易平台统一

4.5.3,政府采购工作流程,和部门财政预算銜接,和国库集中支付銜接,有利遵从统一的财务核算制度与报告的规定

4.5.4,政府采购进入政府公共财政治理信息系统（GFMIS）,将政府采购和财政预算治理,国库支付治理,现金治理,资产治理,绩效评判及财政总帐治理等系统銜接,形成完整的财政支出纪录和报告体系

4.6,国家审计署«全国政府性债务审计结果»〔2013年12月30日〕，依据国务院意见，对政府性债务实施分类治理,分为三类如下,

4.6.1.政府负有偿还责任的债务,

政府采购项下的债务属于此类

4.6.2,〝政府或有债务〞项下的政府负有偿还责任的债务

政府项下的合法,有效和足值的担保的债务属于此类

4.6.3,〝政府或有债务〞项下的政府可能承担一定救助责任的债务

政府融资平台的债务属于此类

5,战略性投资+EPC或工程总承包及BT,BOT项目应有完整的差不多建设程序

5.1,符合都市建设规划和土地利用总体规划

5.2,完成项目建议书和工程可行性研究报告批准

5.3,完成环保,地震,水土及文物等各项评估批准

5.4,完成土地规划和工程建设规划批准

5.5,完成项目建设用地预审和用地批准

5.6.住建部«住房和都市规划行政处罚裁量权的指导意见»〔2012年9月20日〕规定

5.6.1,能够采取改正措施,清除对规划实施阻碍的,查封施工现场,按期改正的,处建筑价5%罚款,如采取强制拆除的,处建筑价10%罚款。

5.6.1,无法采取改正措施,对存在违反城乡规划的建筑物,构筑物单体,按期拆除,不予罰款,如逾期,处建筑价10%罚款,对不能拆除的没收实物或收入,並处建筑价10%以下罚款。

6,建设部,财政部,发改委,人行«关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知»〔2006年〕确定投资建设差不多结构的原那么

6.1,要求项目出资方和工程建设施工承包方两者分离

6.2,投资建设方式采取,建筑企业设立项目公司作为出资方和发包方,建筑企业作为承包方的两者分离

6.3,战略性投资+EPC或工程总承包及BT招标方式尽量采取投融资标和施工标结合的方式

6.4,上述投资方和工程承包方分离,产生两次征税问题

7,战略性投资+EPC或工程总承包及BT的差不多结构应采取代建制建设方式

7,1,上述财政部等四部委〔2021〕463号文件,要求BT采取代建制方式

7.2,上海市人民政府«政府投资项目建设体制改革方案»和«上海市工程建设项目治理公司资质治理暂行规定»有关代建制要点介绍

7.2.1,代建制目标是适应社会主义市场经济进展,转变政府职能,理顺投资,建设,运营和监管四者关系,提高工程项目建设治理水平和发挥投资效益,将政府投资项目治理的职能从政府部门移交企业

7.2.2,政府投资项目代建制项下政府职能如下,

7.2.2.1,制定中长期政府投资打算和年度打算,制定专业规划,建立项目技术储备（包括项目设计方案）

7.2.2.2,审批项目建议书,工程可行性研究报告和初步设计（概算）文件

7.2.2.3,安排和完成项目差不多建设的行政程序的各项工作

7.2.2.4,确定投资方式,融资方式（包括战略性投资+EPC或工程总承包及BT方式）,以及项目治理方式

7.2.2.5,安排和完成项目政府采购的行政程序的各项工作,假如是采取战略性投资+EPC或工程总承包及BT方式,应安排和完成纳入政府性债务治理的行政程序的各项工作

7.2.2.6,公布招标选择项目治理公司（包括战略性投资公司）,及工程承包公司（包括设计单位）,项目治理公司和工程承包公司不能存在隶属,资产和其他利益关系

7.2.2.7,实施项目差不多建设行政监管的各项工作,包括过程审计

7.2.2.8,公布招标工程监理,财务监理（投资监理）

7.2.2.9,安排和完成项目竣（交）工验收的行政工作以及行政考核,年检,评级等行政工作

7.2.2.10,竣（交）工交付项目的资产治理和运作,等等

7.2.3,政府投资项目代建制项下的项目治理公司（战略性投资及BT投资公司）职能如下,

7.2.3.1,原那么上,負责从项目完成立项以后,直至项目竣（完）工交付使用的全过程项目治理

7.2.3.2,项目前期咨询,包括项目建议书和可行性研究的编制,评估

7.2.3.3,项目前期动拆迁和项目建设红线外部配套工程的治理

7.2.3.4,组织项目工程设计优化

7.2.3.5,政府托付,代表政府组织设计,施工,监理,设备采购选型的招标工作

7.2.3.6,项目工程设计,投资,质量,进度等管控,合同治理和施工现場和谐

7.2.3.7,项目生产试运行治理和评估

7.2.3.8,假如是采取战略性方式,负责项目投资和融资,满足项目建设资金需要

7.2.3.9,负责项目财务治理,支付治理和现金治理

7.2.3.10,组织项目工裎竣（交）工验收和移交生产使用,等等

8,项目建设资金和政府采购资金治理

8.1,国务院«关于深化预算治理制度改革的决定»〔国发［2021］45号〕,（2014年9月26日）

8.2,财政部«政府采购拨付治理方法»〔2001年〕

8.3,财政部«关于将按预算外资金治理收入纳入预算治理的通知»〔2020年〕

8.4,财政部«关于进一步提高地点预算编报完整性的通知»〔2020年〕

8,5,财政部«政府性基金治理暂行方法»〔2020年〕

8.6,上述要紧政策要点

8.6.1,财政收支两条线,国库集中支付的原那么

8.6.2,预算统一治理,统一核算,专款专用原那么,预算打算编制前提必须是符合本级政府中长期预算规划,上级政府指示和上一年度决算情形,

8.6.3,项目支付跨年度支付周期长,金额庞大,分期分批支付的,必须先行编制项目整个周期的支付划拨打算,並以此为基础编制年度项目支付预算,报本级政府财政部门汇总,列入本级政府预算打算,报审本级政府后报经同级人大机构批准,

8.6.4,项目支付资金独立核算,专款专用,设立支付专户,如有不同资金来源,全部先入国库,再按预算打算支付,

8.6.5,公益性项目资金来源度要紧依靠政府性基金,包括土地出让收入等非税收入,必须纳入财政预算,实行〝收支两条线〞治理,征收缴库治理,支付申请和审批治理和预决算治理。

8.7,财政体制和预算改治理制度改革要点

8.7.1,推进预算公布

1）明确一样公共预算,政府性基金预算,国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范畴,建立政府性基金预算,国有资本经营预算统筹使用资金列入一样公共预算的机制,

2）建立预算标准体系,完善政府收支分类体系,按经济分类编制部门和政府的预决算,

3）政府预决算支出全部细化公布到功能分类的项级科目,其中专项转移支付预决算按项目和地区公布,部门预决算公布到差不多支出和项目支出,

8.7.2,建立跨年度预算平稳机制

1）实行中期财政规划治理,编制三年滚动财政规划,对三年重大财政收支分析推测,对规划期内重大项目研究政策,目标,运营机制和评判方法,強化三年滚动财政规划对年度预算约束,健全项目预算审核机制和运筹能力,

2）一样公共预算审核重点,由平稳状态,赤字规模,向支出预算改革拓展,強化支出预算约束,收入预算从约束性转向预期性,一样公共预算为没有收益的公益性事业进展,可编列赤字,通过举债补偿,

地点政府一样债务规划纳入限额治理,由国务院确定报人大批准,再由财政部下达限额,

地点政府在规定的限额内举债,须报同级人大批准,

3）建立跨年度预算平稳机制

地点政府一样公共预算显现短收,申请上级政府救助,实现平稳,並在下年度归还,

政府性基金预算国有资本经营预算,显现超收,结转下年度安排,显现短收,削减支出实现平稳,

8.7.3,加强预算收入治理

8.7.4,优化财政支出结构

1）不再采取先确定支出总额再安排具体项目方法,

2）规范重点支出和财政收支增幅或生产总值挂钩,

3）取消都市爱护建设费,排污费,探矿权和采矿权价款,矿产资源补偿费等专款专用规定,统一预算分配,将所有项目纳入财政部门统一分配,

8.7.5,加强预算执行治理

1）硬化预算约束,严格按照预算规定程序,用款打算,项目进度,有关合同等办理资金支付

中央财政转移支付,在人大预算打算批准后30天内正式下达,资金在90天内正式下达,省级政府接到中央转移支付（一样或专项支付）,在30天内下达市县级政府,

2）规范权责发生制,

3）建立权责发生制的政府综合财务报告制度,

8.7.6,规范地点政府债务治理防范化解财政风险

1）确定地点政府举债权限只能通过政府及其下属部门举债,不得通过企事业单位举债,剝离融资平台的政府举债功能,

2）推广使用政府和社会资金合作模式,通过特许经营权方式,参与都市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营,

3）地点政府的一样债务,通过发行一样债券融资,纳入一样公共预算治理,

地点政府的专项债务,通过发行专项债券融资,纳入政府性基金预算治理,

4）建立债务风险预警及化解机制,

5）建立考核问责机制,地点政府要紧负责人为第一负责人。

9,土地资金和收入治理

9.1,财政部,国土资源部«国有土地使用权收支治理方法»〔2006年〕

9.2,«国有储备土地治理方法»〔2020年〕

9.3,国土资源部,监察部«违反国有土地治理处罚方法»〔2020年〕

9.4,国土资源部,财政部,人民银行,银监会«关于加强土地储备与融资治理的通知»〔2021年〕

9.5,上述要紧政策要点

9.5.1,项目工程不能定向置换土地,包括事先协议约定,否那么违反土地出让公布〝招拍挂〞原那么

9.5.2,土地收入不能定向某项用途,某些支付和偿债,否那么违反财政〝收支两条线〞治理原那么

9.5.3,土地收入统一入库后,在支付方面严格排序,先行支付三农支出（10%）,保证性住房建设（10%）等各项支出后,余额才用于建设项目支出

9.5.4,,国有土地收入作为公益性资产,严禁无土地使用权证的规划与储备土地出让收入承诺质押,否那么违反«物权法»«担保法»«银行业监督治理法»及上述2020至2020年中央新规定的政策

9.5.5,土地储备打算,包括土地储备资金收支预算由国土,财政及人行共同负责审核,融资纳入政府性债务统一治理和融资规模操纵卡治理

10,公益性基础设施项目贷款政策

10.1,银监会«关于加强融资平台贷款风险治理的指导意见»〔银监发［2020］110号〕

10.2,银监会«关于进一步推进改革进展加强风险防范的通知»〔银监发［2020］14号〕

10.3,银监会«关于切实做好2020年地点政府融资平台贷款风险监管工作的通知»〔银监发［2020］34号〕

10.4,上述政策对政府融资平台的要点

10.4.1,对政府性融资平台实行〝名单制〞治理,实行比一般企业更严格的准入门槛制度,但企业战略性投资项目贷款不受限制

10.4.2,,融资平台贷款,一样仅限于保证性住房建设贷款,而且笔笔贷款必须报经银行的总行批准,取消地点分行授权,战略性投资项目公司贷款,银行仍采取原先的授权审批体系

10.5,上述政策对政府投资项目的担保条件

10.5.1,战略性投资的公益性项目贷款,必须有合法,有效,足值的抵押担保,

10.5.2,不同意地点政府及其所属部门〔包括财政部门〕和要紧依靠财政拨款的经费补助事业单位直截了当或间接形式提供的担保,各类信用承诺,

10.5.3,不同意以学校,医院,公园,体育馆,电视台,行政办公楼等公益性资产作为抵押品,

10.5.4,不同意无合法土地使用权证的土地预期出让收入〔专业土地储备机构除外〕承诺,

10.5.5,不同意一样预算资金收入,政府性资金预算收入及国有资本经营预算收入等财政性资金承诺,然而,

10.5.6,能够同意当地地点金融机构〔包括都市商业银行,农村信用社〕的金融履约担保,

10.5.7,能够同意净资产大于战略性投资项目总投资的地点国有资产治理公司,大型国有集团公司及国有上市公司的企业履约担保,但不同意进入银监会名单制治理的融资平台公司的担保

10.5.8,能够同意国有企业拥有所有权和使用权的自有资产可变现价值的收入质押,包括归属合法的专项规费收入,如车辆通行费,具有法律约束力的差额补足协议所形成的补差收入,具有质押权的取暖费,排污费,垃圾处理费等稳固有效的收入承诺和质押

10.5.9,具有合法土地使用权证的抵押

10.5.10,具有合法海域使用权证,湖河水面使用权证的抵押,

10.5.11,中国出口信用保险,及省级担保公司的担保,等等

10.6,建筑企业能够采取战略性投资+EPC或工程总承包及BT方式建设公益性项目,但完全依靠财政性资金偿还的公益性项目贷款风险权重提升为300%（一样项目仅为100%）,提高银行资本占有成本,因此除提高担保条件和利率价格,还要评估建筑企业的信用授信总量,以及建筑企业的担保作为增信措施