社会保障理论与实践讲稿 第六章 失业保险.docx

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社会保障理论与实践讲稿第六章失业保险

第六章失业保险

重点和难点

本章的考核重点是掌握失业保险制度的类型和基本框架、我国失业保险制度存在的主要问题等。

第一节我国失业保险制度的发展历程及现状

我国的失业保险可以追溯到建国初期。

为了解决旧中国遗留下来的失业问题，当时的政务院在1950年6月发布了《关于救济失业工人的指示》，劳动部也于1950年7月发布了《救济失业工人暂行办法》，同时国家设立了统率全国失业救济工作的专门机构——失业救济委员会。

1951年政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》，但这一阶段的失业保险工作最终被政府强有力的就业安置工作所湮没，并不能算我国严格意义上的失业保险制度的开始。

我国的失业保险制度真正开始于改革开放以后，其标志是国务院于1986年颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》。

这一法规的颁布对推进我国经济体制改革起了不可忽视的作用。

1993年国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，对原有的暂行规定作了进一步的修改和完善，以期更好地适应市场经济的要求。

随着市场经济的确立，通过市场保护劳动力的再生产和合理配置劳动力资源也就成为必然趋势，市场经济必然引入竞争机制，优胜劣汰，这样势必会造成一部分劳动者退出劳动岗位，从而使其及家属因失去收入而陷入生存危机。

同时，市场机制也必然引起劳动力的流动，使劳动者不再终身固守一个岗位。

“跳槽”现象就足以说明问题。

如何解决失业和“跳槽”过程中劳动者的基本物质生活保障，已成为我国政府必须面对的一个现实问题，为此，党的十四届三中全会作出的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出：

“社会保障是市场经济体制基本框架的五大支柱之一。

”而在社会保障体系中，社会保险又是整个体系的支柱，当前我国经济体制改革仍以国有企业改革为主，在国有企业改革中，下岗失业则是当前改革遇到的最突出的问题，因此经济学界认为，推动国有企业改革的最重要的一个基础工程是建立健全失业保险制度。

国务院于1999年1月颁布了《失业保险条例）（以下简称《条例》及《社会保险费征缴暂行条例》（以下简称《暂行条例），这标志着我国的失业保险制度又迈进了一个新的阶段。

首先，我国失业保险的保障范围有所扩充。

《条例》改变了1993年以来仅限于国有企业职工的狭窄范围，而是扩充到整个城镇劳动者，《条例》第2条明确规定，城镇企事业单位职工依据本条例的规定缴纳失业保险费，而且明确指出城镇企业是指国有企业城镇集体企业外商投资企业城镇私营企业以及其他城镇企业。

其次，失业保险基金来源实现了由企业保障向社会保障的转变。

1993年以前，失业保险基金全部由企业缴纳，政府从不拨款职工也从不缴纳，而1999年颁布的《条例》第6条明确规定：

城镇企事、业单位按照本单位工资总额的2％缴纳城镇企业事业单位职工按照本人工资的1％缴纳，其余由政府财政补贴，这样失业保险基金由原来的企业全包逐步转变成“国家单位、个人三方面承担”的三三制原则，这一方面减轻了企业的负担，另一方面也扩大了失业保险基金的总额，为深化企业改革、促进市场经济的发展奠定了基础。

再次，失业保险基金实行“财政专户，收支两条线管理”的模式，逐步建立了管理、监督机制。

由劳动保障行政部门管理失业保险工作，财政部和审计署依法对失业保险基金的收支、管理情况进行监督，《条例）第11条明确规定：

“失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督。

”这样将使我国的失业保险基金得到有效而合理的应用。

最后，加入了责任追究及处罚力度。

《条例》专门将“罚则”列为第五章，而且针对不同的违法行为规定了不同的处罚形式，其责任形式有经济责任、行政责任，而且还增加了刑事责任，这样从力度上保证了责任追究，使失业保险工作确实做到“有法可依，违法必究”。

《条例》在1993年《国有企业职工待业保险规定》的基础上，对原制度框架在若干重要方面进行了关键性的修改，主要体现在以下几个方面：

1.将制度正式命名为“失业保险”，相应地，将“待业救济金”正式改为“失业保险金”。

这表明我国已经承认失业是社会主义市场经济中的客观至济现象并将长期存在下去，必须以完善的制度加以治理。

2.失业保险覆盖范围扩大至城镇各类企事业单位

失业保险覆盖范围的扩大，一方面，使城镇各类企事业单位的全体劳动者都能享有平等地参加失业保险的权利，使其在失业期间能够得到基本的生活保障和再就业服务；另一方面，也为各类企事业单位改革用人制度提供了良好的外部条件，进而促进劳动力流动和统一劳动力市场的建立。

3.调整了失业保险费的缴费比例，确立了单位与个人的保险费分担机制。

一方面，将单位承担的失业保险费率由1％提高到2％；另―方面，个人由原来的不缴费改为按本人工资的1％缴纳失业保险费。

职工个人参与缴费的规定，强化了个人责任，体现了权利与义务相对等的社会保险原则。

4.将失业保险金的给付标准与最低工资和城镇居民最低生活保障线挂钩。

《条例》规定，失业保险金水平低于当地最低工资、高于当地城镇居民最低生活保障线。

具体给付标准由各地政府根据当地实际情况决定。

5.对失业保险金的给付期限作出了明确规定

《条例》规定，根据失业者失业前单位和个人累计缴费时间长短，划分为三个给付期：

累计缴费时间1～5年，失业后可领取最长期限为12个月的失业保险金；累计缴费时间5～10年，领取最长期限为18个月；累计缴费时间10年以上，领取最长期限为24个月。

国家在建立和完善失业保险制度的同时，对国有企业中由体制转型和结构调整导致的大规模结构性失业现象，采取了特殊的应对措施，即建立相应的下岗职工基本生活保障制度，为转型时期这一特殊的失业群体提供过渡性的保障。

下岗职工基本生活保障制度作为一项过渡性政策，出台于1993年。

1998年5月，中共中央、国务院召开了全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，并形成了原则性的统一制度规定，确立了下岗职工基本生活保障制度的主要内容：

第一，凡是有下岗职工的企业都要建立再就业服务中心或类似机构。

第二，资金来源采取“三三制”的办法解决：

即原则上由财政负担1／3，企业负担1／3，社会筹集（主要来源于失业保险金）1／3。

第三，下岗职工由再就业服务中心管理并提供保障的最长期限为三年。

其间能够实现再就业的，其劳动关系转到新就业的单位；不能实现再就业的，三年期满后也要解除与原企业的劳动关系，转为正式失业。

下岗职工基本生活保障制度作为一种替代性的非正式失业保险制度，最终是要与失业保险制度并轨的。

根据国务院制定的改革目标，2000年以后将不再产生大规模的下岗职工，已经进入再就业服务中心的下岗职工也要逐步解除与企业的劳动关系，到2003年，所有下岗职工都要走出再就业中心，转换身份进入市场，在2004年年底，有浙江、福建、江苏、广东等12个省市的再就业服务中心已经全部关闭，实现了下岗职工基本生活保障制度与失业保险制度的并轨。

目前，全国再就业服务中心已经全部关闭，并实现了下岗职工基本生活保障制度与失业保险制度的完全并轨。

总之，1999年1月颁布的《条例》，无论从基本内容上还是从整个体系上，都比较清晰和完善，作为一个重要的行政法规，它的实施必将推动我国失业保险制度的进一步发展，使我国失业保险逐步步入法制化的轨道，但我们也必须认识到，《条例》作为一项社会保险领域的重要规定，它只是国务院行政法规迈向全国人大常委会立法发展过程中的重要中间步骤和过渡形式，它只为我国失业保险制度的发展提供了一个最基本的模式。

第二节失业保险制度的类型和基本框架

一、失业保险的类型  

失业保险是指国家立法强制实行的，通过社会统集中建立基金，对因失业暂时中断生活来源的劳动者提供资助的一种社会保障制度。

根据不同的划分方法，可以对失业保险作如下分类：

1.按照参加失业保险的意愿是否具有强制性，可将失业保险分为强制性失业保险和非强制性失业保险。

（1）强制性失业保险

强制性失业保险是指由国家立法或政府制定规章来强制实施的，符合规定条件的劳动者或用人单位必须参加，双方必须依据法规规定履行各自的供款义务。

一般由政府直接管理或委托一个机构负责管理。

美国、加拿大等国都实行强制性失业保险。

（2）非强制性失业保险

非强制性失业保险一般是由工会组织实施的，用人单位和劳动者自愿参加，政府不参与管理，而是由工会建立的失业基金会进行管理、政府提供一定的资金支持。

丹麦、冰岛等国实行非强制性失业保险。

2.按照失业者获得失业保险金的不同依据，可将失业保险分为权利型失业保险和调查型失业保险。

（1）权利型失业保险

权利型失业保险指失业者只要符合规定的缴费年限，非自愿失业等条件，就可以领取失业金而不用管失业者的家庭收入情况，在这种情况下，领取失业保险金是其合法的权利。

强制性失业保险和非强制性失业保险都属于此类。

（2）调查型失业保险

调查型失业保险也是由政府组织实施，但其是建立在收人调查的基础度，这种类型的失业保险也被称为失业救济，并不是严格意义上的社会保险，它由国家单方出资，享受者不必承担什么义务。

澳大利亚、阿根廷、新西兰等国实行失业补助。

3.按照失业保险制度层次上的不同安排，可将失业保险分为单层次失业保险和多层次失业保险。

（1）单层次失业保险

单层次失业保险是指仅有一个层次的失业保险制度，如只有强制性失业保险或只有非强制性失业保险，根据不同的划分标准，也可以说只有权利型失业保险或调查型失业保险。

（2）多层次失业保险

多层次失业保险一般指权利型失业保险与调查型失业保险同时并存的情况：

具体包括：

一是强制性失业保险和失业救济相结合。

同时存在失业保险和失业救济两种制度，对于不同的失业者适用不同的制度，在德国，如果失业者在规定的失业保险给付期结束后仍然未能找到工作而发生生活困难时，当事人不是被归入社会救济系统，而是被归入领取失业救济金之列。

当然，当事人必须符合领取失业救助的某些条件，并接受劳工局对其家庭进行的经济状况调查，被确认符合条件后，再经过半年的过渡期才能领取失业救济金。

二是非强制性失业保险和失业救济的结合。

在瑞典、芬兰等北欧国家，实行的是非强制性失业保险和失业救济相结合的失业保障制度，瑞典失业保险采取国家资助、工会主办、个人自愿参加的方式，此外还有强制性失业保险和非强制性失业保险的结合，多年来，日本就实行这种制度。

二、失业保险的基本框架  

（一）失业保险基金的筹措方式

失业保险基金筹措的基本原则与社会保险基金的筹措原则一致，即基金筹集与基金支出基本平衡。

影响失业保险基金支出的因素主要有给付水平，给付次数、给付期限、被保险人的年龄构成以及制度管理严格性等。

由于在一国经济发展不出现大波动的情况下，失业保险年度开支一般会保持在相对稳定的水平，因此，失业保险可以实行现收现付制。

目前，世界上绝大多数国家的失业保险采取的就是现收现付的筹集方式。

由于世界各国经济发展水平高低不同，失业保险制度的历史发展不同，同时又受到各国社会保险制度的指导思想、实施方式等因素的影响。

因此，世界各国在失业保险基金筹集的具体渠道和负担比例上存在着很大的差别。

大体可以归纳为以下几种类型：

（1）由政府、企业和个人三方共同负担

如德国、加拿大、日本等国家均属此筹集方法，但具体三方负担比例又各不相同，视各国的保险政策而定。

（2）由企业和个人双方共同负担

这―筹资办法被法国、希腊等国家所采用。

（3）由政府和企业双方共同负担

意大利、美国（除三个州外）、冰岛等国规定，失业保险费个人不需缴纳。

（4）由企业一方全部负担

采用这种方式的国家，均采取征收保险税的方法，全部由雇主负担。

印度尼西亚、阿根廷等国家实行的是这种方式。

（5）由政府全部负担

澳大利亚、新西兰、匈牙利等国家规定，失业保险费由政府全部负担，企业和个人都无需缴费。

（6）由个人全部负担

前南斯拉夫就实行这种负担方式。

（二）失业保险基金的享受条件

保障失业者的基本生活，并促进其重新就业，这是失业保险的根本目的。

为了避免制度实施过程中人们的逆向选择行为，各国都严格规定了享受失业保险待遇的资格条件。

主要有以下几个方面：

1.失业者必须在法定劳动年龄之内  

是指失业者必须在法定最低劳动年龄与退休年龄之间。

这样，失业保险就排除了未成年人和已超过法定退休年龄的人。

未成年人没有参加社会劳动的义务，也就不存在失业问题。

超过退休年龄的老年人不负有法定的劳动义务，他们已为社会做出了自己的贡献，应该按政策规定享受养老保险，不再列入失业保险的保障范围。

2.失业者必须是非自愿性的失业

就是说，失业者不是个人自愿要求失业或不就业的，而是由于个人无法控制的社会因素造成的失业。

为了防止人们故意失业而领取失业保险金，形成“不劳而获”的局面，各国一般都规定了不给付失业保险金或者要经过一个较长时间等待期的情形：

（1）无正当理由自动离职的；

（2）因过失而被辞退的；

（3）因劳资纠纷而罢工的；

（4）拒绝接受适当工作的；

（5）故意失掉就业机会的；

（6）拒绝接受职业培训的；

（7）不在职业介绍机构登记寻找职业者和拒绝职业介绍的。

3.失业者必须已参加失业保险

这是社会保险权利与义务对等的基本原则要求。

各国失业保险制度一般都规定失业者在失业前参加失业保险并缴足一定期限、数额的失业保险费，或在失业援助的国家居住达到一定的期限才具有享受失业保险待遇的资格。

4.失业者必须有劳动能力和就业意愿  

失业保险所保障的失业者必须具有劳动能力，否则就不是失业，而是否具有劳动能力则有职业介绍机构或失业保险经办机构根据申请人的体检报告来确定。

失业者是否有就业意愿的确定相对比较困难，因为就业意愿是人们的主观意愿，一般使用相对客观的指标来测定。

为了检验失业者是否有就意愿，各国在有关法律中都作出了规定。

一般有以下几点：

（1）失业之后必须在规定期限内到职业介绍机构或失业保险经办机构进行失业登记要求重新就业，或有明确表示要求工作的行为。

（2）失业期间必须定期与失业保险经办机构联系并报告个人情况。

这样做是为了及时掌握失业者就业意愿的变化并向失业者传递就业信息。

（3）失业者必须接受职业培训和适当的工作安置

若失业者予以拒绝，则认定其无就业意愿，应相应停止失业保险金的发放。

当然，安置不适当时，失业者可以提出理由，失业保险经办机构应给予必要的考虑。

（三）失业保险的给付标准

为使失业保险待遇既能确保失业者及其家属在失业期间的基本形成生活，又不会形成“失业陷阱”，各国失业保险的待遇给付一般遵循如下三种原则：

一是保障失业者及其家属的基本生活的原则；

二是待遇水平必须低于原工资水平的原则；

三是权利与义务相结合的原则。

确定失业保险金给付金额的方法有：

一是工资比例法，即与失业者失业前的工资水平相联系；

二是均等法，对所有符合条件的失业者支付同等水平的失业保险金；

三是混合法，是工资比例法与均等法的结合。

（四）失业保险的给付期限

由于失业是暂时的或者是短期的，因此，失业保险不能像其他社会保险那样无限给付，而是根据失业者的平均失业时间确定一个给付期限。

失业保险的给付期限，包括给付等待期和最长给付期。

1.给付等待期

劳动者失业后，一般不能立即领取失业保险金，必须要等待一个时期。

这一方面可以减少处理大量申请小额给付的烦琐事务；另一方面可以防止冒领保险金，因为要去调查和证实失业的状况是有一定难度的，需要一定的时间。

等待期的长短，通常取决于各国所实行的就业政策、失业保险基金的规模和财政状况等。

2.最长给付期

国际劳工组织综合各国失业情况和工人生活状况后规定，失业保险金给付期限应为1年不超过156个工作日、不低于78个工作日。

据此，各国和各地区都分别根据国情，制定了自己的失业保险金最长给付期。

第三节我国失业保险制度的适应性

一、制度模式与时代发展相适应  

从世界范围看，失业保障在实行之初以救助模式为主，后来逐渐由救助模式过渡到保险模式。

目前建立失业保障制度的国家中，4/5实行以保险模式为主的失业保障。

只有少数几个国家或地区，如新西兰、我国香港特区等沿用单一的救助模式。

1999年我国《条例》颁布以后，实现了失业保险由救助模式向保险模式的转变，开始在失业保障中强调个人责任，以缴费作为享受失业保险待遇的前提条件。

这种以权利与义务相对等为基本特征的失业保险模式，与国际上的改革趋势是相一致的。

二、制度功能与转型期我国社会政治形势相适应

失业保险是一项有着“贵族气”的社会保险，与经济发展水平关系密切。

在全世界170多个建立社会保障制度的国家和地区中，平均有40％建立了失业保险制度。

但在人均收入不足700美元的低收入国家只有13％，而在人均收入超过1万美元的高收入国家这一比例高达92％。

以我国20世纪八九十年代的经济发展水平衡量，似乎并不具备建立失业保险制度的经济基础。

对我国而言，建立失业保险制度的基本背景主要是政治和社会因素，即计划经济时代对国有企业终身就业的承诺，因市场经济改革已经无法维持，如果没有相应的失业保险制度来加以适度替代和缓和，则政府的信誉将受到损害，数以千万计失去工作岗位的劳动者，将因收入与生活无着而对整个社会造成难以估量的冲击。

三、低水平的保障与我国经济发展水平相适应  

目前，我国失业保险对失业者的生活保障是低水平的，一般仅相当于当地最低工资的的60％～70％，在一些经济欠发达的地区，失业保险待遇与低保水平几乎持平。

我国刚刚脱离低收入国家行列，国家财力有限，再加上社会保险所共f的易上不易下的刚性特征，决定了目前我国的失业保险最重要的功能是救急，是对失业者提供临时的、基本的经济帮助，这既与我国经济发展水平相适应，也能有效地避免重蹈曾经困扰“福利国家”的“失业陷阱”。

第四节我国失业保险制度存在的主要问题分析

一、对建立社会失业保险制度的紧迫性、重要性认识严重不足

严重的失业已经成为一个社会问题，解决失业人员的基本生活保障和促进就业已经成为摆在各级政府面前的一大难题，失业已成为广大劳动者随时都可能面临

的问题。

但就整个社会而言，对于建立失业保险制度的紧迫性、重要性的认识仍

然是不清晰的，也是不深刻的。

首先是对社会主义制度下失业现象存在的原因认识不深刻，相当长的时间总想回避失业向题，而不是深入分析其产生的原因，从根本上找出切实可行的解决办法。

其次是对解决失业问题的信心不足，面对失业问题多半是采取临时性、过渡性的措施和办法，而未提出系统的特别是制度和法律层面的解决办法。

再次是对建立失业保险制度的重大意义未形成全社会的共识不强，对参加失业保险甚至采取拖延、抵制的做法。

二、我国现行失业保险制度的保障能力不足

1.资金严重短缺

造成资金短缺的原因在于：

一是失业保险基金筹集难度加大，参保人数和征缴额的增长势头减缓，支出增加。

二是筹集基本生活保险资金的能力明显减弱。

随着下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作的实施，失业人员猛增，从征收失业保险费中调剂用于下岗职工基本生活保障资金减少。

三是中断缴费人数增加较快，缴费人数持续下降对基金征缴产生较大影响。

虽然国家加大了对社会保障支出的力度，但仅靠财政资金的增长是远远不够的，必须建立稳定的筹资办法，失业保险制度才能有效地生长和发展。

2.现行的失业保险制度所提供的保障能力有限

我国失业人口众多，而失业保险基金数额太小，实际作为失业保险金发放到个人的就更是微不足道，保障能力非常有限。

《条例》第18条规定：

“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政标确定。

”根据这一原则，各地基本采取了失业保险金统一标准的做法。

这样处理，体现了所有失业人员享受同样待遇的公平原则，但不尽合理。

因为职工参加失业保险，单位缴费是按工资总额一定比例确定的，个人缴费也是以工资收入为基数进行的，事实上存在每个人实际缴费数额不同的现象，而失业后享受同样水平的待遇，没有充分体现权利义务对等，公平与效率相结合的精神。

3.现行失业保险制度覆盖的范围太小

我国实际失业人口主要由三部分构成，城镇登记失业人口、城镇企业下岗职工和农村剩余劳动力，另外还有少部分失业了却因为各种情况而没有进行登记的失业者，而官方统计的失业人口只包括城镇登记失业人口。

失业保险覆盖面小这个问题主要是与进城务工的农民工有关。

从《条例》的规定来看，农民工并没有被排斥在保障的范围之外。

《条例》第2条规定：

享受失业保险待遇的对象是城镇企业事业单位失业人员，而城镇企业包括了国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。

在城镇范围内，被失业保险排除在外的只是政府公务员、个体户等。

农民工只要成为上述企业的职工，在失业后就有资格成为保障对象。

而且《条例》第21条还规定，要对连续工作1年的农民合同制工人支付生活补助，这进一步说明《条例》是把农民工纳入了失业保险保障范围的。

但在进入城市工作的农民工之中仍有很多人没有进入失业保险的保障范围。

这是因为，参加失业保险的―个前提就是要与企业建立正式的劳动合同关系，取得城镇企业职工的身份。

而现实中，很多企业不和农民工建立正式的劳动合同关系。

这就使得很多农民工没有进人失业保险的范围，这种情况的存在直接影响到了失业保险的覆盖率的计算。

三、现行的失业保险制度在促进失业者再就业方面的功能较弱

我国的失业主要属于摩擦性失业和结构性失业，同时兼有技术性失业的特征。

随着我国经济体制改革的深入发展，目前我国的较高失业率是转型失业率。

由于国有企业改革，经济增长方式的转变，产业结构的调整等各种性质的失业人数不断扩大，对失业救济金的需求也迅速扩大。

1.立法上的缺失

我国对于失业保险的立法有：

1986年的《国营企业职工待业保险暂行规定》、1989年的《国营企业职工待业保险基金管理办法》、1993年的《国有企业职工待业保险规定》及1999年的《失业保险条例》，首先，从其名称上就可得知，其只是强调了其生活保障之功能，没有追随国际上的惯例突出其促进再就业之功能。

其次，我国的《条例》虽然规定了失业保险待遇中包括就业培训费及职业介绍费用，但是传统的失业保险待遇的内容中主要以失业救济金所占的比例为重，只强调其生活保障功能而没有把对失业人员的再就业培训作为工作重心。

因此，促进再就业经费所占比例很小，直到现在仍然没有改变这种现状。

这样一来，失业救济金只能暂时保障失业人员的基本生活，不仅不能减缓财政负担，反而使得财政包袱日益加重。

此外，在我们的失业保险立法中，没有对失业保险的的促进再就业作出系统的制度性和保障性的规定，只是泛泛而定，而且失业保险立法层次低，最高只是国务院的规定，没有上升为法律的高度，由此，我国从立法上也应该重视加强失业保险促进再就业的功能。

2.失业保险费用收缴困难

如果企业欠费是由于不愿为职工负担失业保险费，故意逃避引起的话，那么可以通过加强保费征收、对欠费单位采取各种行政处罚等措施来解决问题。

但问题的真正原因并不在此，目前的状况是相当一部分企业并非故意逃避而的确是无力缴纳。

虽然《失业保险条例》规定的企业负担的保险费只是其工资总额的2％，但这只是失业保险一家。

现实中，除了失业保险外，一家企业还要为其职工负担养老保险和医疗保险，目前多数地区的养老保险的雇主缴费率都超过了工资总额的20％，一些城市甚至超过25％。

医疗保险的雇主缴费率多数为工资总额的6％～7％。

再加上失业保险的2％，一家企业缴纳的保险费就接近了工资总额的30％。

30％的缴费率就意味着企业的非工资性成本几乎达到了工资成本的1／3，人工成本上升了1／3。

如果企业的营利空间很小，一旦参保缴费，其利润有可能被社会保险全部吃掉。

企业连生存都不能解决自然没有能力参加社会保险，缴纳保险费。

几项保险总和的保险费缴费率明显偏高，社会保障制度的运行不能与企业的经营实现平衡，而造成这一局面的