四平市土地利用总体规划.docx

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四平市土地利用总体规划

四平市土地利用总体规划

（2006-2020年）

调整方案

文本

四平市人民政府

二〇一七年一月

表4四平市建设用地管制分区表62

前言

依据《中华人民共和国土地管理法》、《吉林省土地管理条例》等法律、法规和文件，在完成四平市土地利用总体规划中期评估的基础上，基于第二次土地变更调查成果，根据国土资源部《土地利用总体规划调整完善工作方案》的文件要求，进行《四平市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）调整完善。

为贯彻落实十八届三中全会和中央城镇化工作会议精神，推进四平市委、市政府的战略部署，按照“吉林省农业现代化的先导区、吉林省中部创新转型核心区的重要增长极、东北老工业基地振兴的高端产业区、东北地区互联互通重要枢纽”的城市发展定位，本次规划调整完善工作依据保护优先、节约集约、因地制宜、公众参与的原则，充分分析了四平土地利用面临的形势和任务，阐明了土地利用战略与规划目标，制定了各类用地规划和优化布局方案，确定了永久基本农田保护红线、生态保护红线和建设用地扩展边界，提出了规划实施的保障措施。

《规划》是规划期内四平市土地保护、开发、利用和整治的纲领性文件，是加强城乡建设用地及土地管理的重要手段，是规范各项建设和各级部门依法行政的重要依据。

二〇一七年一月

第一章总则

第一节指导思想

全面贯彻落实党的十八大和十八届三、四中全会精神，坚持节约优先、保护优先，转变规划理念，统筹保护资源和保障发展的关系，紧紧围绕“五路并进、五城联创”的城市发展目标，以二次土地调查连续变更数据和规划实施评估结果为依据，积极探索“多规融合”，科学划定“三条红线”，“新增”筑牢边界，“建设”严控总量，“集约”盘活存量，统筹保护资源和保障发展的关系，坚决落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约制度，严格土地用途管制，强化土地规划引导，坚持保护优先、统筹协调，立足科学发展、跨越发展、转型发展、和谐发展，为区域经济社会全面可持续发展提供土地资源保障，促进四平市经济社会全面发展作用。

第二节调整完善目的

为落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，统筹四平市有限的土地资源，促进土地资源集约利用和优化配置，不断增强土地资源对全市社会经济发展的保障能力，实现经济社会与人口、资源、环境的协调发展。

依据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规，按照《吉林省土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》对四平市土地利用要求和安排，编制了《四平市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》。

一、落实省厅下发的各项调控指标

根据省厅下发的各项指标，坚持“应保尽保、量质并重，节约集约、优化结构，统筹兼顾、突出重点”的基本原则，根据各县（市）经济发展需要，科学分解并及时下发各项指标，并将主要指标落实到地块。

二、推进“三线”划定与“多规合一”

通过规划调整完善,统筹耕地保护、城乡发展和生态建设,协调各类各业用地,确定永久基本农田保护任务和空间布局,保证基本农田数量足、质量好、能保住。

以现行土地利用总体规划中允许建设区和有条件建设区为基础,结合城市规划等相关规划,做好资源环境承载力和建设用地适宜性、限制性评价,避让永久基本农田和生态保护红线,避开蓄滞洪区、地质灾害高危险地区、矿产采空区等,充分利用线型基础设施和自然地物边界综合确定。

以确保国家和区域生态安全为底线,在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定最核心的生态保护空间,确定生态保护红线的边界,严格用地管控。

“多规合一”结合“三线”划定,以变更调查成果为基础,以土地利用总体规划为“底盘”,稳妥推进,着力解决各相关规划衔接不够等关键性问题。

三、更新规划数据库与图件

将规划调整指标和用地布局落实到规划数据库中，编制调整后的规划图件，做到图、数、实地一致。

第三节调整完善依据

一、法律法规依据

1、《中华人民共和国土地管理法》2004年8月28日中华人民共和国主席令（第28号）；

2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院令第256号）；

3、《基本农田保护条例》1998年12月27日中华人民共和国国务院令（第257号）。

4、《基本农田保护条例》（国发〔1998〕第257号）；

5、《土地复垦条例》。

二、政策、文件依据

1、全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案；

2、国土资源部《土地利用总体规划调整完善工作方案》（国土资厅函〔2014〕1237号）；

3、《吉林省国土资源厅关于印发<吉林省土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（吉国土资规发〔2015〕97号）；

4、《吉林省国土资源厅关于印发<吉林省土地利用总体规划（2006-2020年）；调整完善方案>的通知》（吉国土资发〔2016〕132号）；

5、国土资源部和农业部《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）。

三、技术依据

1、《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）；

2、《市（地）级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1020-2009）；

3、《市（地）级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1026-2010）；

4、《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；

5、《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2009）；

6、《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010）；

7、《乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025-2010）；

8、《乡（镇）级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1022-2009）；

9、《乡（镇）级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1028-2010）；

10、《吉林省国土资源厅关于印发<吉林省市县乡级土地利用总体规划调整完善技术指南>》（吉国土资规发［2016］147号）。

四、其他依据

1、与二次调查衔接后的现行土地利用总体规划；

2、《四平市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016年-2020年）》；

3、《四平市城市总体规划（2012-2030）》；

4、《四平市环境保护“十三五”规划》；

5、《四梨同城化区域发展战略规划（2014-2020年）》；

6、其他资料。

第四节调整完善范围

以二次调查行政区为基础，本次规划调整完善范围为四平市市域范围，包括市本级（铁东区、铁西区）、双辽市、梨树县、伊通满族自治县、公主岭市，总面积14382.33平方公里。

四平市中心城区为市区两区所辖所有居委会及与之相邻的部分行政村。

规划控制范围为205.36平方公里。

第五节调整完善期限

规划期限：

2006-2020年；

规划基期年：

2005年；

调整完善基准年：

2014年；

调整完善目标年：

2020年。

第六节调整完善原则

一、总体稳定、局部微调

坚持统筹安排，按照耕地保有量及基本农田保护面积不减少、质量有提高的要求，适当调整现有基本农田布局；根据区域协调发展、新型城镇化和新农村建设的战略要求，调整和优化建设用地布局；科学安排生产空间、生活空间和生态空间，促进形成布局合理、集约高效的土地利用空间格局。

二、应保尽保、量质并重

坚持以保护耕地特别是基本农田为重点，严格落实上级下达的约束性指标，积极推进耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态全面管护转变，进一步提高综合生产能力。

优先利用未利用地和其它农用地，尽量不占或少占耕地，严禁占用基本农田。

三、节约集约、优化结构

以建设资源节约型社会为目标，严格执行建设用地定额标准，完善节约集约用地的奖惩机制，走新型城镇化和工业化道路，提高土地利用效率，推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，引导和促进经济发展方式的转变。

四、统筹兼顾、重点突出

按照全面、协调、可持续发展的要求，合理安排非农业建设用地和生态环境保护用地，重点保障中心城区、产业园区、能源、交通、水利等基础设施用地需求，优化土地利用结构，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。

五、加强协调、充分衔接

积极沟通，加强跟踪协调，充分发挥部门职能，加强各部门沟通协作能力。

加大协调对接力度，通过加强交流，有效衔接好相关工作，随时了解信息动态，把握项目进展情况。

第二章调整完善背景

第一节区域概况

一、地理位置

四平市位于东北平原腹地，吉林省中南部，东起东经125°05′，西止东经123°25′，南起北纬42°56′，北止44°05′。

四平市为吉林省第三大城市，位于东北中部、吉林省的西南部、东辽河下游，辽宁省、吉林省、内蒙古自治区三省区的交界处。

地处吉东低山丘陵与辽河平原过渡地带，东依大黑山，西接辽河平原，北邻公主岭，南近沈阳，以京哈铁路为界，东部属丘陵地区，西部为松辽平原的一部分，地势稍有起伏，吉林哈达岭在境东部。

境内主要河流为东辽河及其支流，边缘地区还有西辽河、伊通河、辉发河等。

二、自然条件

四平市地势呈东南—西北向倾斜。

可概括划分为丘陵和平原两个地带，东部丘陵地带主要包括伊通和梨树东南部，海拔在250—350米，中西部平原地带主要包括四平、梨树、和双辽大部分地方，海拔高度在110—240米之间。

1、土地资源

四平市地势东高西低，北岗南洼。

南部河套属冲积平原，土质肥沃，草原辽阔，实为一方兴农宝地，农林牧渔各业都有雄厚的发展潜力。

四平市土地资源丰富，全市建设用地总面积为1469.41平方公里，合146941公顷，平均每人占有土地0.046公顷。

全市耕地总面积为97.06万公顷，四平市土地面积较大，资源丰富，光热充足，雨热同季，是发展种植业的优越条件。

2、气候水文

四平地区按自然气候区划处于北温带，属于东部季风区中温带湿润区，大陆性季风气候明显，四季分明，春季干燥多大风，夏季湿热多雨，秋季温和凉爽，冬季漫长寒冷。

全地区年平均日照时数为2678.9小时，年平均气温为5.9℃，≥10℃积温平均为3078.5℃，年平均降水量为572.8mm，平均无霜期为142天，生长季的光、热量、水分条件基本满足一年一熟制作物需要。

四平市水资源总量为23.99亿立方米。

其中全市多年河川径流量为12.56亿立方米，地下水资源为11.43亿立方米。

3、矿产资源

四平市东部和南部山区、半山区有良好的成矿地质条件，含矿现象普遍，有10余处贵金属产地，其中50%有开发利用价值，银储备量居亚洲第一。

能源矿产有刘房子煤矿、伊通煤矿、梨树县五家户天然气等11处。

在金属矿产中，发现金铝等矿产10多个。

放马沟矿山贩锌储量可达40万吨左右。

在非金属矿产中，大顶山硅灰石矿、哈福陶石矿、梨树县石灰石矿产量较大、质量优、经济价值高。

钠基膨润土、石英砂和陶石是外贸中的畅销品。

三、社会经济状况

1、人口

2014年末全市人口323.85万人（常住人口），其中常住城镇人口为148.29万人，占全市常住总人口的41.72%，常住农村人口为175.56万人，占全市常住总人口的58.28%。

2、经济

2014年全市地区生产总值当年价为1233.25亿元，占吉林省生产总值13803.8100亿元的7.39%，全市人均地区生产总值4.61万元（地区生产总值/全市常住人口）。

2014年全市固定资产投资1007.12亿元，占全省固定资产投资11486.52亿元的3.42%。

第二节土地利用基本情况

根据2014年土地利用变更调查数据和土地利用基数转换结果，2014年末，四平市土地总面积为1438233公顷，其中农用地面积为1250024公顷，占土地总面积的86.91%，建设用地总面积为146941公顷，占土地总面积的10.22%，其他用地面积为41268公顷，占土地总面积的2.87%。

一、农用地现状

2014年全市农用地（包括耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地）面积为1250024公顷。

耕地：

面积为970698公顷。

园地：

面积为5284公顷，全市园地以果园为主，主要集中在四平市区和梨树县。

林地：

面积为215097公顷。

分布面积最大的是伊通满族自治县。

牧草地：

面积为11417公顷。

其他农用地：

面积为47528公顷。

二、建设用地现状

2014年全市建设用地（包括城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地）面积为146941公顷。

城乡建设用地：

包括城市、建制镇、农村居民点和采矿用地，总面积为116848公顷。

其中城镇用地面积为17490公顷；农村居民点面积为95159公顷，在全市广泛分布，中东部平原地区所占比重明显高于西部山区；采矿用地面积为4198公顷，主要分布在梨树县矿产资源丰富地区。

交通水利用地及其他建设用地：

总面积30093公顷，主要分布于梨树县、双辽市。

三、其他土地现状

2014年全市其他土地面积（包括水域、自然保留地）41268公顷。

表1四平市土地利用结构表（2014年）

单位：

公顷

地类

面积

比重

土地总面积

1438233

100.00%

农用地

耕地

970698

67.49%

园地

5284

0.37%

林地

215097

14.96%

牧草地

11417

0.79%

其他农用地

47528

3.30%

农用地合计

1250024

86.91%

建设用地

城乡建设用地

合计

116848

8.12%

城镇用地

17490

1.22%

农村居民点

95159

6.62%

采矿用地及其他独立建设用地

4198

0.29%

交通水利用地及其他建设用地

合计

30093

2.09%

交通水利用地

27828

1.93%

其他建设用地

2265

0.16%

建设用地合计

146941

10.22%

其他用地

水域

17722

1.23%

自然保留地

23346

1.62%

其他用地合计

41268

2.87%

第三节现行规划实施情况

一、规划实施成效

2006-2014年期间，四平市现行土地利用总体规划执行正常，规划的实施基本达到预期效果，为经济社会的可持续发展提供了保障，支撑了经济社会发展的用地需求，各类用地符合规划要求，基本实现了规划对保障经济社会发展和对土地的用途管制的作用。

耕地和基本农田数量实现规划目标，用地结构和布局调整科学合理。

1、加强了对耕地和基本农田的保护和建设

2006-2014年规划实施期间，全市强化了对耕地特别是基本农田的保护工作力度，耕地和基本农田均实现规划目标。

2014年全市耕地面积为970698公顷，规划目标实现程度为119.37%，阶段目标实现程度为119.27%。

其中包括不稳定耕地面积为93000公顷。

全市基本农田保护面积为718101公顷，规划目标实现程度为100.40%。

四平市耕地存在不稳定耕地多、退耕还林、还草、还水等耕地的面积较大，仅能维持耕地保有量的指标，现有耕地保有量与基本农田保护情况较好。

2、保障了社会经济快速发展对建设用地的需求

2006-2014年规划实施期间，保障了国家、吉林省和四平市各类重点项目对建设用地的正常需求，一大批新兴产业、交通、水利等重点建设项目相继建成，使四平市的发展活力逐渐增强，为加快四平市城镇化进程，提升经济社会发展水平提供了用地保障。

规划实施期间，为合理调整城乡建设用地的数量结构和空间布局，实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低、城乡用地布局更合理的总体目标，积极开展并实施城乡建设用地增减挂钩工作。

3、突显了规划在土地宏观调控的地位和作用

国土资源管理部门按照规划确定的土地利用策略方针，严格执行年度土地利用计划，通过土地利用总体规划引导城市发展和产业布局，根据土地利用功能分区，制订了差别化的措施，形成对全市土地利用的管控。

规划确定了中心城区的建设用地规模和范围，明确城市建设用地增长边界，对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了有效的控制，突显了规划的宏观调控地位，也使规划参与宏观调控的力度大大加强。

4、统筹生态用地，改善了生态环境

规划实施期间，在保护和改善生态环境的前提下，合理安排后备资源开发利用，积极推进土地整理特别是农村建设用地的整理、城乡建设用地增减挂钩等工作，不断推荐重点生态工程建设，开展城市绿化、自然区建设等重点生态工程建设，加强退化土地防治，集中连片整治耕地，构建生态良好的土地利用格局，促进了土地资源的可持续利用，改善了土地生态环境。

二、规划实施存在的问题

1、建设用地指标严重不足，集约节约利用程度低

截止到2014年，四平市建设用地总量达到146941公顷，距规划目标仅有1659公顷可供使用，而规划实施期间年均使用1737.6公顷，已此使用速度计，剩余指标使用不足两年。

至2014年，四平市人均工矿用地为152平方米／人，而规划目标为107平方米/人，比规划目标大45平方米,说明四平市城镇工矿用地集约节约利用程度整体较低。

2、区域耕地占补平衡压力大

规划实施期间，四平市通过土地整治新增耕地10388.85公顷，其中已用于占补平衡9430.47公顷，剩余958.38公顷可用于占补平衡，而在2006年—2014年期间，平均每年用于占补平衡的面积为1178.81公顷，以此速度计，剩余面积使用年限不足1年。

同时，根据四平市耕地后备资源调查成果分析，四平市耕地后备资源少，且质量较低，根据“占优补优，占水田补水田”的基本政策，四平市没有足够的耕地后备资源用于土地整治，尤其是市本级在未来几年内无法实现区域内的耕地占补平衡任务。

3、市本级耕地保护压力大

2014年末，四平市本级耕地总量36429.57公顷，规划目标年耕地保有量为30141公顷，尚有6288.57公顷的保护空间，而市本级耕地中不稳定耕地有5311.95公顷，由此可见，市本级耕地保有量保护空间仅剩976.62公顷。

在规划实施期间，市本级平均每年以143.66公顷的速度减少（建设占用），以此速度计，市本级在6年以后将回触及耕地保护的底线。

4、交通水利及其他用地已超过规划总规模

至2014年，四平市交通水利及用地面积达到30093公顷，规划目标年总规模为27300公顷，已超过总规模2793公顷。

5、现行规划基数缺乏现势性，执行难度较大

四平市土地利用总体规划是以2005年土地利用现状表更调查数据为基数，2020年为规划目标年进行编制。

但是在2009年完成的第二次土地调查数据与原有变更数据发生了较大变化，基数的变化导致规划目标也发生了偏离，规划执行有一定的难度。

在与二次调查衔接表进行衔接后，与以2005年为基数的数据差距较大，多项约束性指标已突破或十分接近规划目标。

经济社会发展现状和趋势与规划目标存在一定的偏离，规划执行难度较大，对地区经济社会正常发展形成一定的束缚。

6、土地利用总体规划与城市总体规划衔接度不高

四平市土地利用总体规划存在允许建设区与城市总体规划建设范围不一致，在出现城市总体规划中允许建设的区域与土地利用总体规划允许建设区不一致时，需多次修改土地利用总体规划。

第四节土地利用存在的问题

经济社会的快速发展和生态环境保护对土地利用管理提出了更高要求。

人多地少、土地后备资源不足，以及土地利用和管理中存在的现实问题，将使四平市土地利用中的供需矛盾进一步显现。

一、土地后备资源严重不足

四平市各县区的土地利用率高，未利用地面积少，后备土地资源十分有限，四平地区未利用地41268公顷，仅占四平土地总面积的2.87%，且河流、湖泊水面、滩涂、苇地等需保护的湿地面积17722公顷，占未利用地的42.94%，其他未利用地土地质量相对较差，开发难度大、成本高。

而且，从生态安全、生物多样性保护和防洪安全等角度考虑，也不适宜将所有的土地开发利用。

因此，四平市土地后备资源严重短缺。

与此同时，四平人口较多，人口密度较大，是人多地少、人地矛盾比较突出的地区。

尤其是近期社会经济发展迅速，城市化水平不断提高，各项建设急需大量土地，土地资源的供需矛盾突出，各项建设与城市发展中，往往以占用耕地为主，耕地数量不断减少。

耕地面积减少的同时，人口却在不断增加，人地矛盾进一步加剧。

在后备资源极其有限的情况下，土地资源供需矛盾更加尖锐，实施耕地“占补平衡”也十分困难。

二、节约集约用地程度不够

在社会经济迅速发展的形势下，四平市城、镇、村、独立工矿和交通运输用地等建设用地的规模日益扩展，但深度开发还不够，存在粗放利用现象。

城镇发展，以“摊大饼”或“遍地开花”式急剧外延扩张，而城镇内部土地潜力挖掘不够，按户籍城镇人口数量计算，目前全市城镇人口人均拥有城镇用地较多。

随着城镇化水平不断提高，大量农村人口进入城镇，使得城镇用地不断扩展，但与此同时，农村居民点用地不仅没有减少，反而也在不断扩大，农村居民“双重占地”甚至“多重占地”现象比较普遍，城乡土地利用率不高。

三、农业用地生产潜力下降

在农业用地的开发利用中，土地使用者往往缺乏长远意识，重经济效益、轻生态效益，重产出、轻投入，重利用、轻保护等现象比较突出，如过多使用化肥而忽视有机肥料，投入较少不重视农田基本建设等，致使土壤有机质含量降低，耕作层土壤结构变坏，土壤原有的良好物理状况变差，土壤的供肥保肥能力减弱，造成土壤质量逐渐降低。

同时，随着城镇规模的扩大、工业的发展尤其是个体企业的兴起，大量的废气、废水、废渣直接或间接的进入土地利用环境，加上化肥和农药的大量使用，对大气、水、土壤等土地环境造成严重污染，危及四平市的资源与环境安全，对四平地区的可持续发展构成严重威胁。

第五节调整完善面临的新形势与新要求

一、土地供需矛盾紧张

随着《哈长城市群发展规划》的公布与实施，哈长城市群是东北地区城市群的重要组成区域，处于全国“两横三纵”城市化战略格局京哈京广通道纵轴北端，在推进新型城镇化建设、拓展区域发展新空间中具有重要地位。

四平市位于哈长城市群的中部地带，《哈长城市群发展规划》将四平市打造为绿色产业与物流集散基地、蒙吉辽区域合作示范区，未来几年，四平市的城镇化水平将进一步提高，建设用地的需求量将持续加大，将对我市土地供需矛盾不断加大。

二、“多规合一”势在必行

通过“多规合一”工作，把握市县所处大区域背景，按照市县的不同主体功能区定位以及上位规划的要求，统筹考虑国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标，研究“多规合一”的核心目标，合理确定指标体系；合理规划引导城市人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境和社会管理等方面的发展方向与布局重点，探索整合相关规划的控制管制分区，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合力的城镇、农业和生态空间布局，探索完善经济社会、资源环境和控制管控措施。

第三章土地战略目标和调控指标

第一节新形势下土地战略

认真贯彻落实“十分珍惜、合理利用和切实保护耕地”的基本国策，紧紧抓住国家继续深入实施东北老工业基地振兴战略和哈长城市群发展战略的契机，实施“一核三带”富民优先战略，推进农业立市、工业强市、商旅兴市、生态育市、文化铸市，以经济社会发展为目标全力打造绿色产业与物流集散基地和蒙吉辽区域合作示范区的目标，科学合理配置土地资源，实现“全面保障、统筹协调、集约节约、持续利用”的土地利用战略，根据土地资源的特点，充分利用东北交通枢纽的交通优势，合理安排和优化建设用地的规模与布局，加强耕地与基本农田保护，大力推进土地整治，提高土地综合生产能力；统筹城乡土地利用，明确土地利用分区，促进区域土地协调利用；优化土地利用结构，加强土地节约集约利用，坚持建设用地高效集约利用；协调土地利用与生态建设，保护基础性生态用地，发挥耕地的生态景观功能，加大土地生态环境整治力度，促进经济社会可持续发展和生态环境