郑州航空港经济综合实验区体制机制创新研究.docx

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郑州航空港经济综合实验区体制机制创新研究

郑州航空港经济综合实验区体制机制创新研究

自2013年3月7日郑州航空港经济综合实验区（以下简称“郑州航空港区”）成为全国第一个上升为国家战略的航空港经济发展先行区以来，郑州航空港区致力于打造内陆开放新高地，以打造引领中西部地区发展的重要引擎，提升郑州综合交通运输枢纽的区位优势，支撑中原经济区建设，提高区域竞争力等为奋斗目标，着力创新工作举措、完善工作机制，在世界经济形势错综复杂、国内外竞争日益加剧的情况下，取得了不凡的成就。

从发展的态势来看，郑州航空港区已经在最短的时间内形成机场枢纽和产业集聚互动发展的良好态势，成为带动中原经济区乃至中国中部地区经济发展的重要力量。

同时也要看到，郑州航空港区刚刚起步一年多，虽然发展势头迅猛，但由于基础弱、时间短，特别是缺乏科学、灵活、高效、创新的体制机制，各类管理制度还处于孕育、起步阶段，仍面临着诸多需要研究和解决的问题。

郑州航空港区体制机制创新滞后的表现及原因是什么？

如何采取有效措施快速助推其实现体制机制创新，使其早日成为中原经济区建设的新引擎、推动中部区域迅速崛起的“加速器”，是本文研究的核心问题。

一郑州航空港区上升为国家战略一年来的体制机制创新进展

郑州航空港区获批一年多以来，河南省委、省政府把郑州航空港区作为中原经济区建设的战略突破口和关键性抓手，明确提出了“建设大枢纽、发展大物流、培育大产业、塑造大都市”的总体思路，举全省之力加快推进，特别是通过各方面的共同努力，初步建立了有效的郑州航空港区管理体制和运行机制；各项规划相继出台，形成系统的规划体系；省直各有关单位相继出台各类政策，形成有效的政策支持体系。

同时启动了大枢纽建设、大物流发展、大产业培育，实现了良好开局。

2013年完成生产总值333.82亿元，增长24.7%；固定资产投资209.02亿元，增长54.1%。

据中国民用航空局提供的数据，2013年郑州机场旅客吞吐量达到1314万人次，比2012年增长12.56%，在全国排名第18位；货邮吞吐量达到25.57万吨，比2012年增长69.13%，在全国主要机场中增速居第1位，排名由2012年的第15位跃升至第12位。

2014年上半年，郑州机场完成旅客吞吐量754.5万人次、货邮吞吐量17.9万吨，分别增长26.1%和127.1%，客货运量增速均居全国主要机场首位，货运总量排名超过厦门、昆明、重庆、南京，由上年的第12位上升到第8位。

特别是国际客货运量分别达到39.1万人次、9.4万吨，增长46.6%和229.5%。

机场二期工程顺利推进。

航站楼、综合交通换乘中心、飞行区、信息指挥中心等主要工程全面完成上半年计划目标，完成投资22.27亿元，完成计划的105.8%。

投资增长和产业集聚取得新突破。

1～5月份，完成固定资产投资116.3亿元，同比增长129.5%，拉动全省投资增长0.8个百分点；完成实际利用外资和引进省外资金2.08亿美元和16.5亿元，分别增长126.7%和64.4%。

1.管理体制日益完善

科学而高效的制度安排是建设郑州航空港区的基础和前提。

河南省委、省政府抢抓郑州航空港区上升为国家战略的难得机遇，把郑州航空港区建设摆在经济工作的首要位置。

在郑州航空港区发展规划被国务院批复的1个月后河南省委、省政府就开始密集出台各项支持意见和政策，确定了“市管为主、省级扶助”和“两级三层”的管理体制，成立了省、市两级郑州航空港区建设领导小组及办公室，设立了郑州航空港区党工委和管委会，形成职责明确、协调联动的管理架构和运行机制。

同时，为加快郑州航空港区建设，按照构建具体化、规范化、制度化的工作协调推进机制的原则，建立了省航空港郑州航空港区建设领导小组“周协调、月督查”制度，通过加强建设过程中重大问题的协调和督查，确保各项建设目标如期实现，迅速形成郑州航空港区整体推进、全面建设、势如破竹的工作局面。

2.规划体系初步形成

《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013～2025年）》是总体的战略发展规划，而将宏观规划愿景文本化、明确化、具体化的各类专项规划则必不可少。

河南按照国务院批复的郑州航空港区发展规划，采用国际招标的方式，邀请英国阿特金斯等6家国内外知名规划编制机构，参与概念性总体规划编制；同时邀请约翰·卡萨达（JohnKasarda）教授等国内外航空理论、机场规划、临空经济、航空物流方面的知名专家，组建专业化咨询团队，全程参与指导规划编制。

2014年上半年，郑州航空港概念性总体规划已经河南省委议事会、河南省政府常务会议审议通过并印发实施，综合交通、公共设施、产业、生态水系、商业网点等26个专项规划已通过专家评审。

3.政策支持体系基本建立

为减少郑州航空港区行政层级，提高行政效率，河南在体制机制创新方面多次进行大胆探索，实现多项创新。

2013年11月以来，河南省出台了《关于支持郑州航空港经济综合实验区发展的若干政策》和《关于郑州航空港经济综合实验区与省直部门建立直通车制度的实施意见》，出台了支持郑州航空港区发展的81项政策，建立了郑州航空港区与省直部门的直通车制度，赋予航空港区省辖市一级管理权限，明确了在发展改革、工业和信息化、商务等26个领域266项具体直通事项，该区可直通相关省直部门，涉及用地直批、价格自定、政策直享。

河南省财政厅、郑州海关等11个部门还出台了专项政策，郑州市和郑州航空港区管委会分别出台了相关政策，如航空港区享受省辖市待遇，“3年内地方收入无须上交”“将郑州航空港区基础设施建设项目纳入省重点项目管理”“航空港区知识产权可按70%入股”“航空港区的外来务工人员与同城职工享有同样的社会保障等待遇”，项目经航空港区审查后，由航空港区报送市政府办公厅对应处室，由办公厅相关处室协调有关部门3日内办结，相关手续直接报送等，形成支撑航空港区建设发展的省、市、航空港区三级政策体系。

4.基础设施建设快速推进

进入2014年，西安、武汉、合肥、长沙、成都等中西部省会城市也都相继朝着航空经济的方向发展，拿出了比较完善的建设方案。

在区域竞争压力日益增大的情况下，郑州航空港区突出抓好机场二期工程、客货运吞吐量、重大项目、招商引资、改革创新等大事要事，推动综合交通枢纽建设、航空物流发展、起步区和市政基础设施建设全面提速。

截至2014年8月，郑州机场二期工程进展顺利，飞行区场道、T2航站楼和综合交通换乘中心建设快速推进，郑州航空港与城际铁路、地铁交叉施工方案制定完成，已累计完成投资47.77亿元，占总投资额的29.13%。

郑州航空港区外围高速公路网和内部路网建设加快推进。

供排水、供电、供气等一批市政基础设施和公共服务设施项目相继开工建设。

同时，加大基础设施建设力度，着力提升城市承载能力，郑州航空港区内新开工的道路建设、生态水系及园林绿化建设等也都在紧锣密鼓地进行。

5.航线网络不断完善

郑州航空港区积极加大航线开辟力度，完善航线网络，郑州机场已开通全货机航线27条，国际货运航线数量占中部地区九成以上。

郑州机场成为中部地区唯一获批开展国际快件业务的机场。

南航河南航空有限公司挂牌成立。

河南航投成功收购卢森堡货运航空公司35%的股权，郑州机场将成为其全球第二个枢纽机场。

“郑欧班列”开行30班，实现了每周两班常态化运行，货源地覆盖珠三角、长三角、环渤海等主要经济圈和东北地区，并顺利开通欧洲至郑州的返程班列，实现了我国内陆腹地到欧洲、中亚地区货物运输的往返双向贯通。

海关总署批准郑州航空港区增设国内地区代码，成为全国第二个获得海关国内地区代码的综合航空港区。

《郑州市跨境贸易电子商务服务试点实施方案》获得国家批准，成为全国唯一依托保税监管场所“入区退税，进境保税，国际分拨、配送”功能的进出口综合性试点，90多家网商、物流商、支付商企业已入区备案，京东商城、阿里巴巴、万国优品等相继落户。

在全国跨境贸易电子商务服务试点城市中，郑州率先获批国际快件出口总包直封权，郑州至纽约、莫斯科、伦敦等13个国际城市可实现“当日寄出、次日递达”。

新郑综合保税区功能进一步拓展，成为“自产内销货物返区维修”全国10个试点之一，启用了综保区货站，开通了辐射全国近20个大中城市的卡车航班或海关监管卡车。

口岸建设实现新突破，成功争取国家质检总局同意筹建河南进口肉类指定口岸。

6.招商引资带动全局

郑州航空港区充分发挥政策优势，始终坚持把开放招商作为决定其前途命运的关键抉择，把对外开放、招商引资作为港区发展最直接、最有效的综合性战略举措，持续深入开展大招商活动，成功签约了一大批重大招商引资项目，为港区的持续稳定健康发展提供了强大的动力和活力。

一年多来，港区围绕航空物流、高端制造、现代服务业三大主导产业，突出招大引强，招商引资“一举应多变，一招求多效”的综合带动作用持续增强，取得了显著成效。

截至2014年8月，累计签约项目69个，总投资2034亿元。

比如，智能手机招商取得重大进展，与创维、酷派、天宇等13家整机生产企业相继签约，与深圳268家手机生产企业进行了集中对接，与酷派13家核心供应商签订了框架协议。

成功举办了郑州航空港区发展规划新闻发布会、中国发展高层论坛2013“中原之夜”、博鳌亚洲论坛郑州航空港区专题推介会、国际民航组织第38届年会郑州航空港区专题推介会等重大活动。

二郑州航空港区体制机制创新亟须突破的瓶颈及障碍

经过一年多的实践，郑州航空港区已经成为中国内陆地区发展的一个亮点，对周边省市经济的带动力将越来越凸显，但对比国内外一流航空枢纽，其机场运行能力仍居国内三流水平。

航线网络规模总量偏低，国际航线数量与通达能力有限，航线客源结构单一，中转基础设施及功能不足等，也制约了郑州航空港区的发展，问题主要集中在体制不顺、机制不活、人才匮乏、管理水平低下等四大方面。

1.体制架构缺乏创新，管理部门互不对接

郑州航空港区是中国首个航空港经济发展先行先试区，负有占据政策创新制高点的使命，但目前的行政管理体制仍然类似于一个城市新区的行政架构，管理体制不顺畅、不对接问题仍然存在，整体建设执行力偏低，表现在以下几方面。

一是行政管理体制对接不畅。

郑州航空港区目前厅级机构，市管为主、省级辅助的“两级三层”行政架构仍然存在着工作推进机制层级多、责任主体不突出、行政效率受限的问题。

而上海的浦东新区和天津的滨海新区，都是由市里（省级）直接管辖，没有委托下一级政府代管，行政牵绊少、体制创新力度大、办事效率高。

二是航空港区与机场管理分割。

郑州航空港区管委会与新郑国际机场管理有限公司同为厅级单位，分别为两套行政班底，容易造成日常工作中规划不同步、目标不统一、工作不协调、项目不对接等诸多问题。

而与郑州航空港建设模式极为相似的孟菲斯航空城，在发展之初就设立了孟菲斯机场管理局的专门机构，统一专职处理航空城及机场的相关事务，办事效率得到保障。

2.机制滞后欠灵活，要素支撑能力不足

郑州航空港区需要在既有的体制下采取灵活的办法解决面临的实际问题，理顺各种利益关系，激发与提升机制的活力和效率，充分调动各部门各环节的能动性和创造活力。

但是目前，郑州航空港区在土地利用、资金筹备等方面还存在机制不活、瓶颈制约过多等突出问题。

一是土地利用与土地行政规划缺乏协调性。

在概念性总规划落地时，面临规划之间互不衔接进而导致引进项目落地难、土地报批难等相关问题。

二是航空港建设资金不足，金融支持方式单一。

当前郑州航空港区建设中，政府资金渠道主要是财政直接支持，这种做法在郑州航空港区开始发展的时期会有极大的促进作用，但长期下来会给政府财政带来极大压力。

此外，适合航空港区产业特点的飞机融资租赁等新的金融创新模式还未形成，吸引货源的跨境电子商务及其支付系统、期货交割系统都不完善。

三是缺乏机制灵活的离岸金融平台。

目前航空港还没有开展离岸金融业务的平台，以致许多境外成员公司的外汇资金无法有效管理。

同时，融资租赁公司也比较缺乏，无法有效支持大型航空产