从公共建筑物布局到公共设施体系构建武汉百年公共设施规划思想与实践的演进.docx

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从公共建筑物布局到公共设施体系构建武汉百年公共设施规划思想与实践的演进

从公共建筑物布局到公共设施体系构建——武汉百年公共设施规划思想与实践的演进

成       钢

     [摘  要]本文试图从历史的纵向维度出发，对百年来武汉城市公共设施规划思想与实践的演进过程进行了系统的整理，对百年规划历程进行了初步的划分，.解析每一阶段的主体特点，探寻蕴含在规划文稿和画卷中的思想火花，展示近年武汉市在公共设施规划体系中的主要思路和内容，期望和国内同仁一起探讨新时期城市公共设施配套标准和规划体系的新作法。

     [关键词]公共服务设施  配套标准  规划体系

     以1861年汉口开埠为肇始，西人将近代城市建设的理念和方式引入武汉三镇，城市公共设施从无到有、由少积多，逐步得以完善和发展。

进入新世纪以来，掀起了城市公共设施建设的高潮，并取得了令人瞩目的成就。

总体说来，武汉城市公共设施建设共经历了前奏期（1949年以前）、发展期（1949-1978年）、完善期（1979-2001年）和形成期（2002年至今）等4个阶段。

同时，武汉城市公共设施规划的实践也经历了从无据可依到参照国家标准、到制订地方标准、再到形成综合性的标准体系等一系列过程，印证了中国城市公共设施规划不断发展成熟的历史进程。

     1 前奏期（1949年以前）-公共建筑物的初步设置

     1.1 实业兴汉，公共建筑规划与布局的原始动因

     晚清时期，武汉局部地区有过类似规划的方案图，但真正的武汉近代城市规划自张之洞督鄂开始。

张之洞倡导以实业治国，“以兴学为求才治国之首务”，在武汉大力推动“洋务运动”，实施“湖北新政”。

这一时期，武汉三镇在交通、工业、堤防、教育、商业等方面取得了惊人的进展，近代化进程明显加快。

特别是“兴学堂、办商场”的举措成就了武汉近代公共建筑布局的原始动因。

     自1891年始，张之洞改书院、兴学堂、倡游学，创办算学学堂（1891年）、矿务学堂（1892年）、自强学堂（1893年）、湖北武备学堂（1897年）、湖北农务学堂（1898年）、湖北工艺学堂（1898年）、湖北师范学堂（1902年）、两湖总师范学堂（1904年）、女子师范学堂（1906年）等（见图1），涵盖了普通教育、军事教育、实业教育、师范教育等层面，在晚清各省中独立鳌头，奠定了今日武汉教育强市的地位。

     随后出于治水患和增田地的考虑，张之洞重修了武昌南北堤，使得武昌古城南北洪泛区遂成良田。

武昌城北地区与汉口铁路、码头、租界相对，港口交通条件较好，“将来商务必臻繁盛，等于上海”。

于是张之洞奏请“将省城（武昌）北十里外作为自开口岸”，雇请英国人斯美利勘测设计，将武胜门外，自今徐家棚至余家头沿江十里江堤内向江岸扩约1公里的地段，约5平方公里的区域规划了1:

5000的武昌商埠全图（见图2），所有土地分甲、乙、丙、丁四区123块，并规划了驳岸、马路、沟渠等配套设施。

其后由于受朝廷猜忌，扼腕离鄂，商埠工程未能进一步实施。

同期，张之洞在兰陵街创办两湖劝业场，设置本地商品区、外地商品区、本地天然产品区三类功能，鼓励国人入场经商。

     晚清时期武汉地区公共建筑的分布特征初步显现了朴素的规划思想，如学堂大体上选择依山傍湖、环境清幽的地方，商场、商埠则主要临水、临港而设，看中的是便利的交通条件，尤其是武昌商埠（今为滨江商务区）的规划选址更是体现了张之洞敏锐的城市经营意识和长远的发展思虑。

     1.2 西风东渐，公共建筑规划思想的初步运用

     20世纪初，随着汉口地区租界建设的日益成熟，洋人逐渐将西方的公共设施建设方式，公共休闲方式引入武汉，最为著名的就是球场和跑马场。

英国人在京汉铁路以外地区建设了西商跑马场（今解放公园），本地华人也不甘落伍，修建了华商跑马场和万国跑马场（见图3）。

此外，租界内还建设了一批教会医院、影剧院、育婴堂等设施，政府也结合大型工厂和铁路枢纽兴办了部分公立医院和学校。

这一时期公共设施建设呈现一种自发生长的态势。

     为指导三镇合一的武汉市建设，1929年编制了《武汉特别市工务计划大纲》，引进欧洲的城市分区理论，对三镇进行了功能分区，首次提出工业区、商业区、行政区、住宅区等分区规划，明确城市发展规模。

其中对公共建筑物包括市署、图书馆与演讲厅、公共厕所、菜场、公墓、公共浴堂、公园、博物馆、游戏场、戏院等进行了简要的罗列。

并运用传统的古典主义手法阐释了市政广场、市政厅、图书馆等公共建筑物的布局要领。

随后的《武汉特别市之设计方针（1929年）》、《汉口都市计划书（1936年）》等规划均以此为蓝本进行了若干规定。

由于政局变动频繁，此类规划均未得以实施。

     1.3 时局动荡，公共建筑规划设想终成理想蓝图

     抗日战争期间，武汉的各项城市建设和规划工作基本陷入停滞状态。

为研讨武汉战后重建事宜，湖北省政府组织制订了《大武汉市建设计划草案》（1944年）（如图4），草案将武汉定位为国际都市，将公共建筑物进行了系统性梳理和分类，对经济性建筑物、行政性建筑物、儿童教育建筑物、高等教育建筑物、文化事业建筑物、社会性建筑物、卫生性建筑物等的设置和分布进行了详细的说明。

同时受西方社区理论的影响，提出了“完整社区单位”的口号。

1947年，武汉成立了区域规划委员会，并由规划大师鲍鼎先生主持编制了武汉首个接近于现代城市规划框架和内容的《武汉三镇土地使用交通系统计划纲要》，设定了“公共建筑地带”的概念，提出地带内原有住宅可保留，新增的建筑应以各类行政机关、文化教育设施为主，但建筑物面积不得超过基地面积的40%的详细规定。

其后由于进入三年内战时期，规划的美好设想终成一纸蓝图。

     1.4 小结

     这一阶段武汉城市规划全面引进和学习了西方近代城市规划的思想理论，大气魄地从三镇的尺度对城市职能进行了分工，以国际性大都市的奋斗目标规定了各类公共设施的建设和布局原则，强调了商业、教育对于城市发展的重要性。

在具体实践上，模仿甚至立志要超越租界建设水准，由于时局动荡，武汉真正获得平稳发展环境的时间太短，导致公共设施在建设上种类少、规模小、标准偏低，发展较为缓慢，但在一定程度上提升了三镇的近代化水平（贝；图5）。

     2 萌芽期（1949-1978）-居住区生活设施的指标规定

     2.1 重工轻居，公共设施建设未受重视

     解放初期，国家提出武汉要转变城市性质，变消费城市为工业城市。

在苏联规划思想的指导下，以重大工业项目建设为中心，编制了多轮总体规划。

其中，1953年和1954年编制的城市总体规划（见图6），对行政中心进行了详细的规划安排（著名的城市轴线设想），但未规定大中型商业、文化、体育、卫生等公共建筑分布和规划要求，仅在为]二业区配套建设的居住区用地指标内列有文、教、卫等公共建筑相关要求，将公共服务设施作为居住区的一项基本功能予以对待。

     随后在1956年城市建设十二年规划方案和1959年城市建设规划（修正草案）中对大型公共建筑提出了分布原则：

大型公建分布要江南、江北兼顾；要有便利的交通：

要适当集中有利于形成良好的城市面貌；并提出在解放大道、洪山广场、长江边安排部分公共建筑。

这一时期建成了武汉剧院（1959年）、新华电影院（1954年）、武汉体育馆（1956年）、新华路体育场（1955年）、洪山宾馆（1958年）等。

     在“先生产、后生活”的方针指引下，自1958年以后的20年时间里，新建住宅建筑量人为减少，降至年均100万平方米左右，以致人均居住面积仅为4.05平方米，同时居住区内必要的生活服务配套设施也无法满足不断增长的需要。

     2.2 小结

     建国后，武汉市的城市建设走上正轨。

通过全面学习前苏联的城市规划模式，适应国民经济的有计划发展，开始了现代城市规划进程。

这一时期公共设施发展呈现出明显的“二元”特征：

一是兴建了以中苏友好宫为代表的体现城市公共中心意象的公共建筑：

二是强调为居住区配套建设必要的公共服务设施，覆盖了大部分城区，但建设标准不高。

总体而言，在特殊的历史条件下，受苏式规划思想的影响和国家财力的制约，当时很难将公共设施建设放在重要的位置，因而也就不难理解在公共设施甚至没有出现在最初的规划内容中，而仅仅作为居住区的一项功能，但从时间的纵向维度来考虑，1955-1958年间依然兴起了公共设施建设的一个小高潮（见图7）。

     3 发展期（1979-2001年）-公共设施体系的初步形成

     3.1 百废待兴，公共服务设施体系雏形初显.

     文革结束后，武汉吸取过去的经济建设中片面强调工业化而造成国民经济失调的教训，开始以建设多功能、综合型的中心城市为发展目标。

，20世纪80年代，为了贯彻十一届三中全会精神，按照“计划经济为主，市场调节为辅”的思想，发展“有计划的商品经济”，编制完成了《武汉市城市总体规划》（1982年），第一次从体系上提出了建设商业服务设施的设想，将商业服务中心分为全市级、地区级、居住区级和居住小区级，设定了武汉商场、中南路口、解放路、中山大道等4处市级商业服务中心、钟家村等7处地区级中心、唐家墩等20处居住区级中心，居住小区级商业设施按住宅建筑面积的3%-5%配套建设。

同时，对其他类型公共设施的分布设置也提出了一些具体要求。

     1988年城市总体规划在上轮规划的基础上扩大了公共设施的涵盖范围，纳入文化、体育设施的相关控制要求。

将商业服务中心，按照城区分区、分片配套建设的原.则，分为全市性、地区性和小区性三级控制，新增了汉口火车站市级商业服务中心；将不同规模的文化、体育设施按市、区及居住区三级控制，以方便人民群众开展文化体育活动。

根据规划，这一时期建设了中南路商业中心（1984年）、航空路商业中心（1985年）、钟家村汉阳商场（1985年）、洪山体育馆（1985年）等大型公共设施。

     3.2 日趋完善，公共设施配套标准的初步建立

     20世纪90年代，按照全面建立社会主义市场经济的指导方针，编制了《武汉市城市总体规划（1996-2020年）》，规划按核心区、中心区片、综合组团对商业、文化、体育、卫生、教育等设施的分级体系和布局原则分别进行了详细的梳理，对除商业和卫生设施以外的各类设施用地指标进行了相应的规定，公共设施规划体系的雏形初步显现（见图7）。

在市场力量的推动下，城市公共设施尤其是商业、医疗等经营性设施得到了极大的发展。

     3.3 小结

     这一时期，公共设施规划逐步趋向规范化，逐渐摆脱原来单一的注重规划布局的思路，转向对各类设施体系层级的梳理，使得各类公共设施内容逐渐丰满，各类设施的层级体系基本建立。

在市场经济的背景下，公共设施建设趋向于盈利情况较好的大中型设施，但基层设施发展受到一定程度的忽视，基本处于停滞状态。

     4 形成期（2002年至今）-公共设施配置标准与体系的建构

     进入21世纪，在科学发展观的指引下，城市发展在强调经济建设的同时，愈发重视社会公平、公正、民生保障等问题上来，并在党的十七大上旗帜鲜明地提出了“人人享有基本公共服务”的理念。

     4.1 提高标准，大型公共设施的新一轮建设高潮

     2010年，我市新一轮城市总体规划修编正式获得国务院批复，本轮规划较以往的重人不同在于将社会事业规划单独成章，全面系统的阐述各类设施的建设和规划要求。

本轮公共设施规划在上轮基础上作出了如下深化：

一是首次将社会福利设施纳入规划体系，改变了过去几十年来不重视养老院等福利用地的状况；二是专门编制了公共设施专题规划研究；三是对各类设施体系和用地指标作出了详尽的规定；四是大幅提升了公共设施的建设标准。

随着六城会、八艺节等重大事刊：

的举行，城市大型标志性公共设施得到跨越式发展，城市形象、面貌和服务能力大幅提升，城市公共服务业也得到了极大的发展。

这一时期，建设了琴台文化艺术中心、省博物馆、市博物馆、省艺术馆、市美术馆等一大批高标准的公共设施。

     4.2 关注社区，基层公共服务设施配套标准的修编

     20世纪初，全国范围掀起了一场“居委会向社区变革”的运动，至此，社区取代居委会成为社会管理的最基本单元，围绕社区的规划和研究也逐渐增多，促使规划更加注重基层设施的建设和覆盖。

在此背景下，武汉市提出了“社区建设883行动计划”，由文化、卫生、教育、体育、民政、城建等多个部门参与，保障公共服务设施建设，大大提升了基层公共服务设施的覆盖程度、建设水准和服务能力。

     4.3强调实用，公共服务均等化理念的渗透和融合。

     在这种情形下，武汉市出于规划建设和管理的需要，组织编制了《武汉市新建地区公共服务设施配套标准研究》和《武汉市城市社区公共服务设施标准配套研究》，从中观和微观两个层面对公共设施的分级、分类、配置标准、规划设置等情况进行了详细的描述。

     其中，《武汉市新建地区公共服务设施配套标准研究》划分了“市级（含副市级）-组团级（含行政区级）-居住区级-居住小区级”四个层级的分级体系，以衔接对应规划编制体系和行政体系，明确了教育、医疗等八大类公益性设施，强化了对公益性设施的刚性控制，提出了各级公共设施集中设置的规划思路，并根据社会发展、人口结构变化等因素，调低了教育设施配置标准，提升了文化、体育、社会福利等指标。

随后，2008年的社区公共设施配置标准研究针对居住区和居住小区规定指标难以落实的情况，结合街道和社区两个管理层面，融合文教卫体等部门发展设想，围绕基层社区安排了各项小型公共服务设施，强调公共服务均等化理念，按照“刚性与弹性相结合、必配和选配相结合、分散与集中相结合”的原则制定了相应的技术标准，并应用到武汉市主城区分区规划和控制性详细规划的编制工作中。

     4.4 小结

     这一时期，公共设施规划的地位和作用明显提升，其体系框架和标准内容得到全面构建和充实。

社会学和管理学的思想也进一步融入城市规划的领域和范畴，尤其是“公共服务均等化”理念的提出，给城市公共设施规划赋予了更深层次的内涵和要求。

     结语

     回顾武汉市公共设施规划思想与实践的发展历程，城市公共设施逐渐由单一公共建筑物的布局规定到完整的公共服务设施配套标准和规划体系的建立，经历了一维孤点发展到三维体系建立的全过程，至此公共设施成为涵盖城市发展多项内容的一个重要组成部分，在保障民生与提升功能方面发挥着双重作用。

由于这项工作涉及行业部门较多、城市组团之间异质性现象明显以及城乡差异的存在等原因，标准和体系在适应性方面还需要实践的检验，还需要加大对城中村、城乡结合部等新生问题的研究，不断摸索易于操作的指标体系和规划建设模式。

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     作者简介

     成钢，武汉市规划设计研究院，规划师