铜陵土地利用总体规划.docx
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铜陵土地利用总体规划
铜陵县土地利用总体规划
（2006-2020年）
说明
铜陵县人民政府
二〇一一年十一月
第一章 规划编制工作情况
一、规划修编的必要性
（一）适应土地管理新形势的客观要求。
上轮规划自编制完成以来，总体上得到了较好的实施，成为国土资源管理的主要依据，在保护耕地、引导土地利用方面发挥了重要作用，收到了很好的社会效果。
但是随着铜陵县经济社会的发展，逐渐暴露出了各业用地空间布局不合理、非农建设用地矛盾突出等一系列问题，上轮规划已难以适应新形势下经济社会快速发展的客观要求。
因此，迫切需要对铜陵县上轮土地利用总体规划进行修编。
（二）保障经济社会平稳较快发展的现实需要。
为深入贯彻落实科学发展观，保障经济社会平稳较快发展，必须通过科学修编，合理安排各业各类用地，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式根本转变，强化土地用途管制和区域调控，促进区域协调发展；统筹安排城镇工矿和新农村建设，促进城乡经济、社会一体化发展新格局。
（三）贯彻落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的需要。
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，给土地利用规划实施和管理提出了更高要求。
要落实两个最严格制度，必须通过规划修编，进一步严格全县耕地和基本农田保护，加大存量建设用地挖潜力度，控制农村自然村落的无序扩张，促进农村居民点适度集中，强化土地用途管制。
（四）强化对各部门专项规划实施总量控制和整体协调的需要。
当前铜陵县城市总体规划、交通发展规划、水利发展规划、旅游发展规划等专项规划均已启动修编工作，各专项规划对土地利用条件和用地规模提出了更高要求。
为适应新形势的需要，需要通过科学编制土地利用总体规划，以强化土地利用总体规划对各专项规划的总量控制和整体布局协调。
二、规划编制工作过程
按照省、市规划修编工作的总体部署，采取上下联动，相互衔接，相互反馈的工作思路，县与乡镇规划修编全面启动。
主要经过了以下几个阶段：
（一）准备工作
1．组织准备
为做好全县土地利用总体规划修编工作，铜陵县人民政府成立了由主管领导及各部门负责人组成的规划修编领导小组，负责确定规划修编的工作范围，制定工作计划，筹措经费，组建规划队伍，部署规划编制，审定规划目标，协调部门行业关系，组织公众参与活动，审查规划大纲和规划方案，解决规划编制中的重大问题。
铜陵县国土资源局根据上级指示及时成立了规划修编工作组，负责制定工作方案，明确规划的参与者、工作内容、步骤与方法、人员组成与分工、宣传等事宜。
其中着重对基础资料的处理，与上级规划的协调，县、乡级规划编制的组织与衔接，公众参与的方法，预期规划成果等做出较为详尽的计划和安排。
铜陵县其它各部门和乡（镇）组织熟悉本部门及本地情况的人员作为规划修编联络员，按工作组的要求开展工作，负责提供资料，测算、提出用地需求，参与规划方案的编制和协调。
2．技术准备
为更好的完成规划修编工作，编制单位聘请规划方面的专家组成规划修编咨询专家组，并组织技术人员及时学习相关文件、政策。
同时，本规划编制中的相关图件均采用计算机制图，运用地理信息系统技术辅助规划工作。
对于涉及到的相关软件的使用，不定期的对技术人员进行培训，提高技术水平。
3．经费准备
本轮规划修编的经费由铜陵县国土资源局根据规划修编的工作量制定，报铜陵县人民政府审批，由铜陵县财政局负责拨付。
（二）编制过程
本轮规划修编涉及的部门比较多，调查的内容比较全面，调查研究工作是土地利用总体规划修编工作最基础也是最重要的工作。
完成好调查研究工作，可以为本轮规划修编提供充分的数据与资料保障。
本轮规划的编制，主要经历了如下过程：
资料收集——资料核实——专题研究——乡镇调研——规划大纲编制——协调与论证——规划成果编制——征求公众意见——协调与论证——规划成果审查报批。
2010年初，在收集相关资料并核实的基础上，进行了《铜陵县土地利用总体规划（1996-2010年）实施评价》、《铜陵县耕地和基本农田保护研究》、《铜陵县城乡建设用地结构和布局优化研究》、《铜陵县建设用地节约和集约利用研究》、《铜陵县土地利用战略研究》、《铜陵县协调土地利用与生态环境建设研究》、《铜陵县土地利用规划实施保障措施研究》等专题编写，着重分析了上轮规划实施取得成效及存在的问题，对社会经济、人口、城镇化水平等进行了预测，并在对各类建设用地现状分析的基础上，综合各种因素，推测未来15年内各类用地需求。
2010年7月，在对铜陵县实地调研之后，综合考虑用地现状及各部门用地需求，结合铜陵市下达的规划用地指标，提出15年土地利用的主要目标、任务和政策措施，并形成了规划大纲和大纲说明。
在形成大纲和大纲说明后，再次对其进行协调与论证。
就大纲与各部门、乡镇进行协商，与相关规划进行衔接，广泛征询部门和社会公众意见，在此基础上修改完善，形成规划文本等成果。
2011年3-11月，安徽省国土资源厅组织多名专家对规划成果进行了论证，在修改完善的基础上，最终形成本规划成果。
三、基础数据说明
（一）规划基础数据的采用。
1．土地利用现状数据
本次规划修编的土地利用现状数据采用的是2005年铜陵县土地利用变更调查数据，土地利用分类采用的是三级过渡分类（详见表1-1）。
表1-12005年铜陵县土地利用现状表（过渡期适用土地分类）
单位：
公顷、%
地类
面积
比例
农用地
耕地
园地
林地
牧草地
其他农用地
小计
建设用地
居民点及独立工矿用地
交通运输用地
水利设施用地
小计
未利用地
未利用土地
其他土地
小计
合计
100
历年土地利用数据主要采用铜陵县1996-2005年历年土地变更调查数据和综合统计数据。
2．社会经济数据
本次规划中的有关社会经济发展基础数据均采用了统计部门正式公布的法定数据。
国民经济和社会发展战略目标主要参考《铜陵县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中的社会经济目标数据。
各类用地预测数据主要源自各部门调研获取的行业规划、专项研究资料。
（二）规划基数的转换说明。
在2005年土地利用变更调查数据（过渡期适用）基础上，按照国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发［2009］51号）对规划基数分类释义和转换对应关系，转换形成规划基期年各类用地基础数据。
农用地转换中，将过渡地类中的耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地分别纳入规划基数分类中的耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地。
建设用地转换中，对过渡分类中的居民点及工矿用地、交通运输用地、水利设施用地参照规划基数地类释义和转换对应关系，纳入规划基数分类中的城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地。
其他土地转换中，将过渡分类中的未利用土地和其他土地参照规划基数地类释义和转换对应关系，纳入规划基数分类中的水域、自然保留地。
2005年土地利用变更调查数据是历年变更调查的累积成果，由于在土地变更调查时对土地分类含义把握不准，即变更调查过程中土地利用类型归类未能紧跟用地性质的实际变化，尤其是城镇用地与农村居民点用地划分混乱，从而造成调查面积与土地利用的实际不相符合。
以此面积数据作为规划基期面积进行土地利用总体规划，其规划的科学性和可操作性将大大降低。
因此，在准确掌握地类含义和调查方法的前提下，工作组对全县城镇村用地面积进行了实地的摸底调查，利用调查成果对全县2005年土地变更调查数据中的城镇建设用地和农村居民点用地作了切合实际的调整，并且在规划现状图上作了相应的变更。
（三）转换后的土地规划基数。
依据国土资厅发﹝2009〕51号文等文件规定，将2005年土地利用变更调查数据按规划分类转换后形成数据如下：
土地总面积公顷，其中农用地公顷，占土地总面积的%；建设用地面积公顷，占土地总面积的%；其他土地面积公顷，占土地总面积的%。
农用地中，耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地面积分别为公顷、公顷、公顷、公顷和公顷，分别占土地总面积的%、%、%、%和%。
建设用地中，城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地面积分别为公顷、公顷和公顷，分别占土地总面积的%、%和%。
其他土地中，水域、自然保留地的面积分别为公顷、公顷，分别占土地总面积的%和%。
表1-2土地利用规划分类数据表
单位：
公顷、%
一级地类
二级类
面积
比重
农用地
耕地
%
园地
%
林地
%
牧草地
%
其他农用地
%
合 计
%
建设用地
城镇建设用地
%
农村居民点用地
%
采矿地
%
其他独立建设用地
%
交通水利用地
%
其他建设用地
%
合 计
%
其他土地
水域
%
自然保留地
%
合 计
%
土地总面积
100%
（四）基础图件。
本规划主要收集了铜陵县1∶50000土地利用现状图，1∶10000土地利用现状分幅图、铜陵县第二次土地调查数据库、铜陵县路网规划图、铜陵县旅游规划、森林资源规划图等基础图件。
规划现状图标识方法符合国土资源部发布的本轮规划修编图例要求，符合国家现行编绘图件的标准。
四、规划编制的工作方法及技术路线
（一）工作方法
1．政府组织。
在县政府的统一部署、组织和安排下，有序地开展规划修编的各项工作。
2．部门合作。
充分征求各部门的意见，做好与国民经济和社会发展规划、交通规划、水利规划、生态环境保护规划等相关规划的衔接。
3．上下协调。
充分征求各相关部门的意见，及时向有关部门反馈规划修编信息，高度重视县、乡两级规划的衔接。
4．专家咨询。
组建专家咨询委员会，通过多种方式广泛征询专家意见。
5．公众参与。
广泛听取公众意见，加大宣传力度，加强论证评估，推广民主决策。
6．调查研究。
本着实事求是、科学合理的精神开展深入细致的调查研究，摸清情况；充分利用已有的调研成果和相关部门的研究成果，同时针对重点问题组织专题研究。
7．新技术和新方法应用。
充分利用遥感、地理信息系统等现代技术手段，借鉴相关学科的研究方法，加强规划的空间分析和成果应用，提高规划编制的效率和水平。
8．交流与合作。
与省内科研机构和大专院校开展广泛深入的交流活动，不断开拓视野，充分吸收和借鉴省内外土地利用规划的先进经验和做法，并结合本县实际，力求有所创新。
（二）技术路线
以创建科学发展、资源集约、统筹协调、制度创新的土地利用规划体系为目标，按照“政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策”的工作方法，提出了弹性、人本、民主、开放的土地利用总体规划修编理念。
同时，明确了以土地利用现状变更调查为前提，规划修编专题研究为基础，规划大纲为依据，规划方案为核心，横向协调，纵向衔接的技术路线（图1-1）。
本轮土地利用总体规划修编以耕地保护、建设用地规模控制和土地资源节约集约利用为重点，分析了经济社会发展与土地利用的关系，加强了对建设用地空间布局的研究，重视与“十一五”规划、城市发展战略、农业发展规划、交通水利发展规划等相关规划的衔接，突出了统筹城乡土地利用管理的机制创新，强化了土地利用与生态环境建设协调发展的研究，积极探索土地利用规划的理论、方法和战略，形成了系统的专题研究报告。
依据各专题研究及部门（专项）用地规划，在总结专题的综合研究成果及部门（专项）用地规划成果的基础上，编制铜陵县土地利用总体规划。
第二章 上轮规划实施评价
《铜陵县土地利用总体规划（1996-2010年）》编制基期年为1996年，规划近期年为2000年，规划远期年为2010年。
上级下达给铜陵县土地利用总体规划主要控制指标是：
2010年末耕地保有量公顷；规划期间建设占用耕地不得超过公顷；基本农田面积公顷，保护率%；土地开发整理复垦补充耕地面积公顷。
一、上轮规划主要控制指标执行情况
（一）耕地保有量控制指标执行情况。
上轮规划实施以来，铜陵县的耕地面积整体呈减少的变化趋势，从1996年末的公顷减少到2005年末的公顷，9年净减耕地公顷，平均每年减少公顷。
比规划目标低公顷。
造成耕地减少的因素主要有建设占用耕地及农业结构调整、生态退耕。
（二）基本农田保护面积控制指标执行情况。
上轮规划确定的2010年铜陵县基本农田保护面积为公顷，2005年末铜陵县实有基本农田保护面积公顷，完成了基本农田保护目标。
（三）建设用地控制指标执行情况。
①建设用地总量控制目标实施情况
1996年铜陵县建设用地为公顷，上轮规划确定，至2010年铜陵县建设用地总量达到公顷，净增公顷。
2005年铜陵县建设用地公顷，没有突破规划目标。
②新增建设用地占用耕地指标实施情况
上轮规划确定，1997-2010年，新增建设用地占用耕地总量控制在公顷之内。
1997-2005年间铜陵县实际占用耕地公顷，占新增建设用地占用耕地指标的%。
③城镇用地总规模指标实施情况
上轮规划确定，2010年铜陵县城镇用地总量达到公顷。
截止到2005年，铜陵县城镇建设用地总量为公顷，与规划目标相比仍有公顷的剩余指标。
④农村居民点用地指标实施情况
1996年铜陵县农村居民点用地面积为公顷，根据上轮规划目标，2010年农村居民点用地总规模控制在公顷。
2005年农村居民点实际用地面积为公顷，超出2010年规划目标公顷。
⑤交通用地指标实施情况
1996年交通用地总量为公顷，2005年增加到公顷，上轮规划目标确定到2010年交通用地总量达到公顷，与规划目标相比，已使用了%的规划指标。
⑥水利设施用地指标实施情况
1996年水利设施用地总量公顷，上轮规划目标确定至2010年水利设施用地为公顷，2005年水利设施用地总量公顷，与基期年相比增加了公顷，与规划目标相比，还有剩余指标公顷，随着铜陵县水利设施的投入力度的加大，水利设施用地的面积必然更大。
（四）土地整理复垦开发补充耕地指标执行情况。
上轮规划确定，铜陵县到2010年土地开发复垦整理指标为公顷，其中开发土地后备资源公顷，土地整理公顷，土地复垦公顷，通过土地后备资源的开发复垦整理将补充耕地公顷。
1997-2005年全县累计补充耕地公顷，已完成规划目标的%。
二、规划实施的成效评价
《铜陵县土地利用总体规划1996-2010年》自实施以来，实施情况总体良好，相关土地利用规划目标得到了较好的实现，取得了以下成效：
第一，规划指标纳入了国民经济和社会发展计划管理，土地用途管制已被各级政府、各部门所接受，严格执行土地利用总体规划规定的用途和年度农用地转用计划，严格控制农用地转为其它用地，规划的实施从整体上保证了经济持续发展与资源高效利用。
第二，强化了对耕地特别是基本农田的保护，有效地保护了基本农田，对土地利用总体规划规定的基本农田坚决不得占用。
土地利用总体规划中土地复垦开发整理规划，有计划、有步骤的促进了土地复垦开发整理工作，基本上实现了耕地占补平衡的目标。
第三，上轮规划实施以来，铜陵县严格执行耕地保护的各项法律法规，积极开展土地开发整理，切实履行“占一补一”的法定义务，有效的保护了铜陵县耕地，在一定程度上缓解了建设占用耕地与耕地保护之间的突出矛盾。
第四，规划实施以来，生态环境得到进一步改善。
通过土地开发、工矿废弃地复垦、进行田、水、路、林、村综合整治，优化了生态结构，改善了生态环境，取得了显著的生态效益，增强了全社会按规划使用土地和管理土地的意识。
三、上轮规划实施管理中存在的主要问题
铜陵县上轮土地利用总体规划实施虽然取得了较好的效果，但上轮规划的编制和实施均存在一定的问题。
（一）规划地位不突出。
上轮土地利用总体规划编制起步晚，宣传力度不够，未引起相关部门及领导的足够重视，对具体项目建设用地没有严格控制，只是从总量上加以约束，难以起到控制用地的作用。
另一方面，由于土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。
领导对用地要符合土地利用总体规划认识较高，但在用地安排时却片面要求规划方案适合用地要求，一味要求国土资源部门修改规划以满足用地需求。
由于种种原因，违法占地一度居高不下，有些违反规划的用地得不到及时有效的处理。
另外，一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上不协调，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。
（二）规划缺乏足够的动态性和预见性。
上轮规划目标是在强调耕地保护的大形势下确定的，因此，规划预测的方法带有较强的计划经济色彩，较少考虑市场体制的作用和社会经济的快速发展。
规划确定的用地规模、布局等逐渐不适应形势需
要。
加之年度计划编制偏小，给重点建设项目的实施带来很大困难。
同时，在农村居民点、中心村及小城镇规划布局方面也存在不合理的因素，给规划的实施带来了一定的难度。
（三）规划缺乏必要的弹性空间。
上轮规划自上而下开展编制，各类规划控制指标层层分解下达，具有很强的指定性和刚性，缺少必要的弹性空间，这显然达不到市场经济条件下所要求的应变力和适度弹性。
土地利用总体规划作为超前性和长期性的规划，很难做到用地规模的预测合理和分配合理，布局上随着社会经济的发展也面临较大变数。
因此，随着规划的实施，规划被动调整的频率越来越高，严重影响了规划实施的效率和严肃性。
规划实施9年来，全县多次调整规划，规划调整的原因大部分是基础设施用地和城镇村建设需占用农用地。
（四）规划监督制度和实施评价体系不够完善。
土地利用总体规划管理工作具有特殊性，要保证规划实施落到实处，关键是要建立一套完善的执法监督制度和实施评价体系。
由于现行土地管理制度在这方面不够完善，上轮规划实施过程中，用地、批地、制定和执行规划的都是政府，没有形成一个完善的监督体系，缺乏完整的反馈机制，没有建立起一套实施评价体系，对于土地利用总体规划实施的效果和执行力度，没有做出科学的评价和及时的决策调整。
第三章土地利用供需形势分析
一、经济社会发展与人口目标预测
（一）经济社会发展目标预测。
1．GDP预测
铜陵县1996-2005年地区生产总值变化情况如表3-1所示，从表中可以看出，1996-2005年铜陵县地区生产总值一直呈现逐年增长的变化趋势，年均增长率为%。
表3-11996-2005年铜陵县地区生产总值（GDP）变化表
单位：
万元、%
年份
GDP
增幅
增长率
1996
---
---
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
资料来源：
1996-2005年《铜陵县统计资料》。
根据铜陵县“十一五”纲要，2010年，铜陵县的地区生产总值达到100亿元，年均增长率达到30%以上，再结合先进国家和地区的经验，可以乐观地预测铜陵县的经济在“十一五”后仍保持较快的发展速度，综合相关研究成果，设定铜陵县地区生产总值年均增长率保持在35%左右，则可以预测2010年铜陵县地区生产总值为亿元，当经济增长速度达到一定程度后，其速度会逐渐缓慢，因此，可以预测2011-2020年年均增长率保持在20%，2020年铜陵县地区生产总值为亿元。
2．全社会固定资产投资总额
表3-21996-2005年铜陵县新增固定资产投资变化表
单位：
万元、%
年份
全社会固定资产投资总额
增幅
增长率
1996
---
---
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
资料来源：
1996-2005年《铜陵县统计资料》。
从表3-2可以看出，1996-2005年铜陵县全社会固定资产投资总额呈逐年增加的趋势。
采用二次曲线回归模型Y=b0+b1×t+b2×t2预测铜陵县2010年、2020年的全社会固定资产投资总额。
模型中Y为目标年的全社会固定资产投资，t为目标年年份减去1995，b0为常数项，b1、b2为回归系数。
通过拟合分析得出b0、b1、b2，
=，建立以下二次曲线回归模型：
公式（3-1）
根据二次曲线模型可以预测出2010年铜陵县全社会固定资产投资总额为亿元，2020年全社会固定资产投资总额为亿元。
（二）人口与城镇化发展趋势预测。
1．总人口预测
人口预测是一切社会经济活动预测的前提。
人口的规模、构成及其分布都直接影响社会对农畜产品的总需求量，同时对居住、工矿、生活设施和交通等建设都产生重大影响，这些都决定了农业用地和非农建设用地的规模,因此，解决人口和土地的矛盾，协调两者之间的关系，做到人口增长和土地需求之间的供需平衡显得尤为重要。
根据《铜陵县城乡建设用地结构和布局优化研究》专题成果，分别采用人口趋势预测法、自然增长法模型对铜陵县总人口规模进行预测，以铜陵县的人口统计资料作为数据来源，最终预测结果为：
2010年末总人口为407163人；2020年末总人口433308人。
2．城镇化趋势分析
本规划采用修正后的非农业人口与总人口的比重来计算城镇化水平。
随着经济的高速发展，铜陵县进入了城镇化快速发展时期，城镇化水平有待进一步提高。
根据《铜陵县城乡建设用地结构和布局优化研究》专题成果，表3-3给出了三种铜陵县城镇化发展水平的预测方案，以期通过对结果的比较分析得出最可行的方案，从而对规划目标年的城镇化水平进行预测。
表3-32010年和2020年铜陵县城镇化水平预测方案比较
单位：
%
增长率
2010年城镇化水平
增长率
2020年城镇化水平
方案一
2
方案二
方案三
3
目前，铜陵县社会经济发展正处于工业化发展初期的末端，城镇化水平有逐步加快的趋势。
结合铜陵县的实际情况及和“十一五”规划，2010年和2020年的城镇化水平取平均增长趋势法方案二的预测结果作为铜陵县城镇化水平的最终预测结果，即2010年铜陵县城镇化水平为%，2020年铜陵县城镇化水平为%。
3．城镇人口及农村人口分析
根据上文预测的2010年和2020年铜陵县城镇化率和人口数据，可以测算出2010年和2020年铜陵县城镇人口分别为789434人和1078540人；2010年和2020年铜陵县农村人口分别为895712人和754260人。
二、土地供需形势分析
1．耕地需求量预测
参照《铜陵县耕地和基本农田保护研究》专题，根据粮食需求安全法和时间序列回归法预测的铜陵县耕地面积，确定耕地需求量思路如下：
耕地需求量上限以不突破两种方法预测的最大值，下限以不低于两种方法预测的最小值。
耕地需求量=﹝预测耕地需求量t1，预测耕地需求量t2〕
其中：
t1表示第t期两种预测法的最小值；t2表示第t期两种预测法的最大值。
经测算，耕地需求量范围如下：
（1）2010年，耕地需求量区间为﹝公顷，公顷〕；
（2）2020年，耕地需求量区间为﹝公顷，顷〕。
因此，建议耕地保有量目标如下：
（1）2010年，耕地保有量为公顷。
这一耕地保有量可以完全保证生活用粮完全自给，并保证一定数量的工业用粮供给。
（2）2020年，耕地保有量为公顷，这一耕地保有量可以完全保证生活用粮完
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