工程招投标存在的问题及对策分析.docx

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工程招投标存在的问题及对策分析

课程论文

工程招投标存在的问题及对策分析

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摘要

招标投标是一种市场交易、搜寻商业对象的行为。

招标指在一定范围内公开货物、工程或服务、采购的条件和要求，约请若干卖方通过投标进行竞争，买方从中通过评审比较选出信誉可靠、技术技能强、管理水平高、报价合理的可信赖单位（设计单位、监理单位、施工单位、供货单位）并与其达成交易协议，随后以合同形式委托其完成标的。

目前招投标已成为我国市场经济条件下建设工程的一种主要交易方式，但由于我国市场经济体制不健全等因素，招投标市场中尚存在许多不规范的做法，严重影响了招投标作用的发挥。

本文主要阐述为规范招标投标活动，保护各方利益，如何解决规避招标、行政干预、地方与行政保护、招标行政监督体制不顺和职责不清等招标投标活动中的诸多问题。

并将理论联系实际，提出了一些解决的思路措施和相关的意见建议。

关键词建筑工程招投标理论；存在问题；规范措施

Abstract

Thebiddingisamarkettransaction,whichisabehaviorforsearchingcommercialobject.TenderwithinacertainrangeOpengoods,worksorservices,theprocurementoftheconditionsandrequirements,toinvitecertainvendorscompetethroughbidding,thebuyerfromtrustedelectacredible,strongtechnicalskills,ahighlevelofmanagement,reasonablepricingthroughtheassessmentunits（designunits,supervisionunits,constructionunits,supplyunits）,andthedealagreement,subsequentlycommissionedintheformofacontracttocompletethesubject.

ThebiddinghasbecomeamajorconstructionprojectsinChina'smarketeconomyundertheconditionsofthetransactions,butbecauseofChina'smarketeconomicsystemisnotperfectandotherfactors,thebiddingmarket,therearestillmanynon-standardpractices,seriouslyaffectthebiddingtoplaytherole.Thisarticlefocusesonsomeproblemsinthebiddingregulatethebiddingactivities,toprotecttheinterestsofallparties,andhowtosolvecircumventtender,administrativeintervention,localandadministrativeprotection,thetenderingadministrativeoversightsystemthatisnotunclear.Usingtheorywithpractice,andproposedsomemeasuresandsuggestions.

KeywordsTheoryofconstructionprojectbiddingProblemsRegulatorymeasures

1绪论

建设工程招投标管理是市场的一个重要环节，这项工作开展的顺利与否，在很大程度上制约建筑市场能否有序发展。

西方市场经济国家，由于政府及公共部门的采购资金主要来源于企业、公民的税款和捐赠，提高采购效率、节省开支是纳税人和捐赠人对政府和公共部门提出的必然要求。

因此，这些国家普遍在政府及公共采购领域推行招标投标作为采购交易方式，招标逐渐成为市场经济国家通行的一种采购制度。

招投标制度作为工程承包发包的主要形式在国际国内的工程项目建设中已广泛实施，它是一种富有竞争性的采购方式，是市场经济的重要调节手段，它不但为业主选择好的供货商和承包人，而且能够优化资源配置，形成优胜劣汰的市场机制，其本质特征是“公开、公平、公正”和“充分竞争”。

目前招投标已成为我国建设工程市场的一种主要交易方式，但长期以来，我国的投资制度透明度低、投资效益低，资金运作中腐败浪费现象时有发生，虽然推行“五制”，即项目法人制、资本金制、招标投标制、工程监理制、合同管理制。

促使招标投标制成为我国投标体制改革的突破口，强化投资过程的监督，促进企业改善经营，降低工程造价，提高投资效益起到一定作用。

为规范招标投标活动，保护国家利益、社会公众利益和招标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，从法律上强制推行招标投标制度，解决规避招标、行政干预、地方与行政保护、招标行政监督体制不顺和职责不清等招标投标活动中的诸多问题。

2000年1月1日施行的《招标投标法》的颁布和实施，明确规定了招标投标活动的主体、招标范围、招标方式、招标实施方式、行政监督及法律责任等内容。

《招标投标法》的正式实施，标志着招投标活动步入法制化轨道，告别了无法可依的时代，也是与世界经济接轨迈出的一大步。

在《招标投标法》正式施行后，国家有关部委和地方政府相继出台了相关配套管理规定，以及关于工程建设、设计、机电设备招标等的各种暂行规定和管理办法，进一步完善了工程建设招投标的法律体系[1]。

由于建筑工程计价的单件性、多次性、组合性，计价方法的多样性和依据的复杂性等特征，加上我国市场体制不健全等因素，在招投标市场中尚存在许多不规范的行为，严重影响了招投标作用的发挥。

在我国加入WTO的局势下，对我国的招投标进行规范化管理有着举足轻重的意义。

实践证明，招投标制度是比较成熟而且科学合理的工程承发包方式，也是保证工程质量、加快工程进度的最佳办法。

2工程招标投标的基本理论

2.1招标投标制度初步建立

八十年代，我国招标投标经历了从试行到推广再到兴起的过程，招标投标主要侧重在宣传和实践，还处于社会主义计划经济体制下的一种探索。

八十年代中期，招标管理机构在全国各地陆续成立。

有关招标投标方面的法规建设开始起步，1984年国务院颁布暂行规定，提出改变行政手段分配建设任务，实行招标投标，大力推行工程招标承包制，同时原城乡建设环境保护部印发了建筑安装工程施工和设计招标投标的试行办法，根据这些规定，各地也相继制定了适合本地区的招标管理办法，开始探索我国的招标投标管理和操作程序。

招标方式基本以议标为主，在纳入招标管理项目当中约90%是采用议标方式发包的，工程交易活动比较分散，没有固定场所，这种招标方式很大程度上违背了招标投标的宗旨，不能充分体现竞争机制。

2.2招标投标制度规范发展

2.2.1招投标制度的初步发展

九十年代初期到中后期，全国各地普遍加强对招标投标的管理和规范工作，也相继出台一系列法规和规章，招标方式已经从以议标为主转变到以邀请招标为主，这一阶段是我国招标投标发展史上最重要的阶段，招标投标制度得到了长足的发展，全国的招标投标管理体系基本形成，为完善我国的招标投标制度打下了坚实的基础。

全国各省、自治区、直辖市、地级以上城市和大部分县级市都相继成立了招标投标监督管理机构，工程招标投标专职管理人员不断壮大，全国已初步形成招标投标监督管理网络，招标投标监督管理水平正在不断地提高。

2.2.2招投标制度的飞跃发展

1992年建设部第23号令的发布到1998年正式施行《建筑法》，部分省的《建筑市场管理条例》和《工程建设招标投标管理条例》到各市制定的有关招标投标的政府令，都对全国规范建设工程招标投标行为和制度起到极大的推动作用，特别是有关招标投标程序的管理细则也陆续出台，为招标投标在公开、公平、公正的原则下的顺利开展提供了有力保障。

建设工程交易中心，自1995年起在全国各地陆续开始建立，它把管理和服务有效的结合起来，初步形成以招标投标为龙头，相关职能部门相互协作的具有“一站式”管理和“一条龙”服务特点的建筑市场监督管理新模式，为招标投标制度的进一步发展和完善开辟了新的道路。

工程交易活动已由无形转为有形，隐蔽转为公开，信息公开化和招标程序规范化，已有效遏制了工程建设领域的腐败行为，为在全国推行公开招标创造了有利条件。

招标代理机构将依据《招标投标法》规定设立评委专家库，而建设工程交易中心则应制定专业齐全、管理统一的评委专家名册，同时应充分发挥评委专家名册的作用，改变目前专家评委只进行评标的现状，充分利用这一有效资源为招标投标管理服务。

招标管理机构是法律赋予的对招标投标活动实施监督的部门，其应成为独立的行政管理和监督机构，应将目前其具体的实物性监督管理转为程序性监督，变事前、事中监督为事后监督。

应负责有关工程建设招标法规的制定和检查，负责招标纠纷的协调和仲裁，负责招标代理机构的认定等。

《招标投标法》明确规定招标代理机构是从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织，从国际上看，招标代理机构是建筑市场和招标投标活动中不可缺少的重要力量，随着我国建设市场的健康发展和招标投标制度的完善，招标代理机构必将在数量和质量上得到大力的发展，同时也将推动我国的招标投标制度尽快同国际惯例接轨。

根据国际工程管理的通行做法，我国的工程保证担保制度将得到大力推行和发展，特别是投标保证、履约保证和支付保证在我国工程管理领域将得到广泛运用，它将是充分保障工程合同双方当事人的合法权益的有效途径，同时必将推动我国的招标投标制度逐步走向成熟。

2.3工程招标投标的过程

在建设项目项目各种招标活动中，施工招标是最有代表性的，施工招标是指招标的施工任务发包，通过招标方式鼓励施工企业投标竞争，从中选出技术能力强、管理水平高、信誉可靠且报价合理的承建单位，并以签订合同的方式约束双方在施工过程中的行为的经济活动。

施工招标的特点之一是发包工作内容明确具体，牺牲品招标人编制的投标书在评标中易于横向对比。

虽然投标人是按招标文件的工程量表中即定的工作内容和工程量编制标书、制定报价，但投标实际上是各施工单位完成该项目任务的技术、经济、管理等综合能力的竞争。

建设项目招标是一项非常规范的管理活动，以公开招标为例，一般应遵循以下流程（见图2-1）：

3工程招投标中存在的问题

3.1工程招标组织以及投标活动不规范

3.1.1虚假招标

虚假招标是以明招暗定（即内定中标人）的方式，实施形式上“合法”、内容违法的招标行为，包括“权钱交易”、“关系交易”、“领导（行政）指令交易、”控制评标（评委人选、评分标准、评审过程、实施差别待遇）、以某投标人先期进场实施准备工作为由诱导评分及排序优先等情形。

3.1.2规避招标

规避招标就是不招标，包括按法律规定必须采取公开招标方式确立合同关系的项目，招标人将其化整为零，分别与多家承包人进行“关系交易”、“权钱交换”；或直接与施工企业单独谈判（议标）缔约，或作为某一合同的补充合同与合作对方达成“损公肥私”的默契。

因此，规避招标行为直接与腐败行为紧密联系，与规避招标对应的违规行为是划小标段、不当牟利。

3.1.3细分标段

细分标段是指招标人将相同施工技术、施工方法和手法的项目，不合理地划分为多个标段，并由多家承包人同时实施的招标行为。

同时项目划分多个标段，无非是吸引更多的投标。

表面上看，这种举动有利于竞争充分，获得理想交易价格；深层分析，此类行为隐藏有利众多卖方的不当竞争，从中获得更丰厚的不当利益，或将腐败所得化整为零，即所谓“多一份关系多一份情，多一个承包人多一份礼”。

标段划分过细的恶果，必须造成社会资源巨大浪费。

根据资料和文献统计分析：

国内招标项目，每个投标人的投标费用开支约占标的价格的0.1%-2%；国际招标项目，每个国外投标人的投标费用开支约占标的价格2%-6%。

比较理想的情况，通过竞争招标选择承包人，能使业主节约项目投资约占概算额的1%-3%。

按以上分析，如果有10家投标人同时抢一个标，那么10家投标人开支的费用总和将超过项目完工后节资的总额。

这种招投标的效果，极大地抵消招标理应发挥的正面作用。

3.1.4招标歧视或限制投标

招标歧视是指招标人有意限制或排斥本行业、本地方以外具有相应资质和能力的施工企业参与投标的行为，其实质就是行业垄断、地方保护。

形成市场独占。

招标歧视和限制投标，阻碍着市场开放和国家统一市场格局的形式，为维持垄断、保护落后、扩大行政权力干预、巩固腐败得利提供了手段和途径[3]。

3.2标底编制的不规范

由于招投标时各单位的经济利益不同，招标单位希望投入较少的费用，按期、保质、保量的完成工程建设任务。

而投标单位的目的则是以最少投入尽可能获取较多的利润。

这就要求工程造价专业人员要有良好的职业道德，站在客观的、公正的立场上，兼顾招标单位和投标单位的双方利益，以保证标底的客观、公正性。

严格“量准价实”的原则。

在编制标底时，由于设计图纸的深度不够，对材料用量的标准及设备选型等内容交底较浅，就会造成工程量计算不准确，设备、材料价格选用不合理。

因此要求设计人员力求做细、严格按照技术规范和有关标准进行精心设计；而专业人员必须具备一定的专业技术知识，只有技术与各专业配合协调一致，才可避免技术与经济脱节，从而达到“量准价实”的目的。

3.3评标定标过程不规范

3.3.1评标随意、决标不公

评标随意是指招标人未严格按照评标程序或事先未指定公平一律的评标标准，草率敷衍评标的招标行为。

评标随意包括简化评标程序，有目的地邀请中庸水平的评标专家和组建受其控制的评标委员会；随意变更评标原则或评分标准；限制或不能保证公正评标所需的合理时间由于随意评标，可能将最合适的承包人排除在中标之外，因此导致决标不公。

3.3.2单纯追求低报价

追求最低报价是指招标人以最低报价作为评标、授标的唯一标准行为。

根据惯例，招标人通常应将标授予标价最低或评标得分最高的投标人。

但是标价不等于投标人的报价，标价是综合资信、履约能力、实施手段、风险大小测算的价格，更接近竣工结算价格。

在评标中，对商务尤其是报价的评分比较容易建立打分标准，评委打分的灵活性不大，但对技术的评审打分都存在较大的灵活性。

因此，应将技术部分评分的评审及规则作为评标与赋分的重点，形成技术分总分比商务分高才合理。

投标报价，仅代表签订合同时的协议价格，不是合同最终支付价格，招标人盲目追求最低报价，无非是以暂定的价格掩盖将至的风险，同时导致的结果是承包人偷工减料，以损害工程质量为代价。

3.3.3随意变更标的内容

招标是一种有组织的、规范化的交易运作方式，通常是由招标方以公开的方式发出邀请，召集若干承包商或供应商投标，然后通过招标机构规范科学的评标方法，择优选出最佳竞标者中标。

不难看出，招标实质上是一个多目标多准则决策问题，评标定标则是对待评标对象进行综合评价的过程。

由于招标评标对象的多样性，普遍适用的评标方法是不存在的。

基于对现行及在研的几种主要评标方法（包括最低投标价法、综合评分法、多属性分析法、基于不确定性理论以及基于主成分分析的评标方法）的原理及评标模型中，应针对不同的项目确定评标方法的适用性，针对指标特性（定性/定量）、主观因素影响程度等问题，选择最科学的评标方法。

3.4违法、违规的执法监督执行力度

招投标工作从无到有，从无序到有序，从有序操作到注重实效，随着招投标交易平台建设的不断发展，各地招投标管理部门在整合招投标资源，规范招投标市场运作等方面都取得了显著的成效。

但在建设工程项目招投标活动中，违法违规现象，特别是挂靠、围标、串标等问题，仍然是招投标管理工作中的难点之一，它不仅扰乱了招投标市场的正常竞争秩序，而且还危害了中标后的履约和施工质量，损害了国家、集体和其他招投标当事人的利益。

（1）投标人与招标人串标。

工程项目招标投标中，部分投标人利用包括商业贿赂等在内的各种手段与权力部门或权力人达成默契进行串标。

串标利用正常的招标投标程序，使特定投标人取得工程的行为合法化，造成投标人“自然”中标的假象，隐蔽性强，难以对其进行有效监管，对公平竞争原则的破坏性也较强。

（2）投标人之间相互围标。

地方保护、行业保护和资质管理造成的市场分割等问题的存在，常常导致某些地区投标人基本固定在一个比较小的地域范围内，增加了投标人之间相互围标的可能性。

（3）投标人之间相互陪标。

早期陪标往往以一个投标人编制数份类似标书的形式出现，法律法规对这种行为规定了包括降低资质等级、一年或数年不能参与某地区或某行业的投标等较严厉的处罚。

现阶段陪标出现了由各投标人单独编制标书，各陪标人标书的总报价和参与评分的单价接近的趋势，或替被陪方拉分（即不按常规的投标人报价思路报价，故意报高价或低价使得被陪的投标人较易获得最高得分）的趋势。

由于这种陪标方式的隐蔽性更强，对招标投标市场的破坏性更大。

（4）投标时超低价竞争，中标后通过不规范行为谋利。

投标人之间无序竞争、过度竞争、不平等竞争屡见不鲜。

部分投标人为了占领市场，通过故意降低投标报价，贿赂招标相关部门权力人，甚至在招标人面前恶意破坏竞争对手信誉等行为来使自己中标。

投标人中标后为了获利往往大面积偷工减料，恶意进行工程变更。

这些不当竞争行为严重影响了施工招标投标市场的健康发展，破坏了建筑施工行业的整体信誉，同时也对建筑企业的健康发展造成了严重的影响。

4建筑工程招投标规范措施

4.1建立工程项目招标评标控制

（1）建设工程项目推行合理低价中标制度。

对一定合同金额的项目采用经评审的最低投标价法。

对采用经评审的最低评标价法的要求招标人设置投标上限控制价和下限控制价，防止哄台标价或恶意竞争后标价过低。

同时规定，采用经评审的最低评标价法的项目应当允许所有投标申请人参与投标，增强了招标项目的竞争性。

合理低价中标制度不仅有效地降低了工程造价，而且增加了串标围标等行为的难度及成本。

（2）清单计价方式招标。

严格执行《建设工程工程量清单计价规范》GB505002008工程量清单计价方式招标，并针对当前工程清单招标中个别项目存在的以设置暂定价为由规避招标、个别项目附属工程招标采用事后邀请招标而实质上规避招标等问题，对工程量清单中的暂定价、附属工程的招标进行明确规定，进一步完善工程建设项目招标制度，有效地控制了工程造价，预防和遏制了违规行为的发生[4]。

4.2规范运作，把好招投标过程

（1）加强报名资格审查，严把市场准入关。

在投标报名时，对所有投标人应当提供的原件及相关资料，包括企业营业执照（副本）、资质等级证书（副本）、项目经理证书等资料的原件进行严格审核，履行《交易席位证》登记手续，所有投标人参加以后的投标活动必须出示《交易席位证》。

这样从源头上扎好了防止招投标活动中“挂靠”、“围标”、“串标”的第一道防线[5]。

（2）严把投标保证金代收代退关，充分发挥保证金的作用。

在代收代退保证金时，要求保证金的缴纳单位和退付单位应当与交易主体资格相符，且保证金的缴纳单位和退付单位名称应当一致；缴纳保证金应采用银行转帐方式，但缴款单位为自然人或保证金数额少于10000元的可以采用现金方式。

同时，政府投资工程项目的招标投标，推行投标诚信保证金制度，促使投标人进行诚信投标活动。

这些措施的实施对预防和遏制招投标活动中的“挂靠”、“围标”、“串标”行为的发生起到了重要的作用。

（3）严把投标人的投标资格审查关，实行公平的准入原则。

使用合格制的审查方式，规定不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人。

政府投资工程项目除技术特别复杂或者具有特殊专业技术要求外，提倡实行资格后审。

采用经评审的最低投标价法评标的工程项目招标，投标申请人的资格审查实行资格预审的，招标人应当允许所有合格投标申请人参加投标，不得对投标人数量进行限制。

（4）完善开标评标机制，加强开标评标环节的管理，把好开标评标关。

为了防止招标人利用资格预审以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，规定在政府投资工程项目的施工招标中，除技术特别复杂或者具有特殊专业技术要求外，提倡采用资格后审的方法，并加强对投标人的资格审查。

同时规定采用最低评标价法的，允许所有投标申请人参加投标。

目的是让所有合格投标申请人平等地获得投标机会，增强公平性和竞争性，增加串标、围标成本，有效防止串标、围标现象的发生。

（5）把好定标关，评标结果实行公示制。

预中标结果在场内及相关媒体上公示3天，接受质疑，处理投诉。

确无异议，招标人才能发出中标通知书。

针对招投标交易市场存在着提供虚假材料谋取中标、串标围标等不良行为的问题，在预中标公示中将影响得分的预中标人的业绩信誉等实行公示，充分发挥社会监督的作用，提高监管质量，切实把好定标关。

4.3建立健全招投标市场信用体系

招投标市场诚信缺乏是导致串标围标等不良行为发生的一个主要原因，为此，应建立“招投标交易市场不良行为记录信息管理”，明确不良行为认定行业行政部门负责制[6]。

在实际操作过程中落实不良行为认定、报送、公示、查询、运用等管理制度并采用四项措施来控制招投标市场诚信欠缺问题。

（1）加强调查研究，创新监管手段。

对投标人弄虚作假的高发区，如业绩、信誉等实行前置审查及原件审查制，以提高审查质量；对影响得分的预中标人的业绩信誉等实行公示，发挥社会监督的作用等，提高监管质量。

（2）推行投标诚信保证金制度，遏制市场不良行为。

出台投资工程项目推行投标诚信保证金制度实施办法，要求参与投资工程项目的投标人在投标前以转账或银行汇票等方式汇入招投标双方约定的指定账户，担保其进行诚信投标活动。

（3）加强市场准入管理，严格投标人诚信记录。

对被行业行政主管部门依法认定为不良行为的，记入不良行为记录档案，限制其在一定期限内参加投资项目投标资格。

（4）加强打击力度，净化市场环境。

会同相关行业部门加强日常监管，对发现的弄虚作假、串标等不良行为的进行记录和公示，情节严重的严格依法查处。

4.4及时查处违法违规行为

（1）全方位依托媒体市场、公告公示栏等载体，对交易公告、入围投标人、预中标信息、交易结果等及时进行公布，提高交易行为的透明度，主动接受社会监督。

（2）履行场内监管职责，在审查报名、开标、评标等环节的现场监督中及时发现蛛丝马迹，并针对不同情况加以指出纠正或会同纪委和相关行政主管部门进行查处。

重视招投标投诉案件，根据投诉线索发现问题，严肃查处。

（3）建立投标企业黑名单制度，违规企业和项目经理等记入黑名单，并通过媒体上曝光，对其今后的投标资格进行限制。

（4）强化建设工程施工监督管理。

要求建设、交通、水利等行政职能部门要采取日常检查、专项检查和专案督查相结合的方式加强对本行业建设工程项目的监督管理，重点对施工、监理单位项目部人员到岗及其履行职责情况，转包、挂靠、违法分包情况，工程施工进展具体情况、工程变更情况、工程款支付情况进行检查，并按规定职责严肃查处建设工程转包、违法分包、挂靠等违规行为。

（5）组建行风监督员队伍，强化社会监督。

目前招投标违法违规行为的手段更隐蔽，在招投标过程中往往难以发现，招标前、后期更容易暴露。

而聘请精通招投标业务的社会各界优秀人士组成行风监督员