加强宝安龙岗社区建设的若干问题.docx
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加强宝安龙岗社区建设的若干问题
宝安、龙岗城市化研究
——兼谈城市化后的社区管理
深圳市民政局刘润华
去年开始，深圳在宝安、龙岗两区全面推行城市化，成为全国第一个没有镇和村的城市。
这是深圳市委、市政府在综合考虑全市均衡发展的需要和宝安、龙岗两区落后的上层建筑对经济发展的制约之后所作的一个重大抉择，值得认真加以研究。
一、体制性障碍制约了宝安、龙岗的发展
城市化之前，宝安、龙岗两区已形成雄厚的经济基础，但行政管理体制却相对落后，严重制约了两区乃至全市的社会和经济发展，主要表现在以下几个方面：
（一）管理层级过多
城市是市政建设、经济发展与人口都高度集中的区域，具有面积小、聚集性强的特点。
世界各大城市基本上都实行一级政府管理的体制，由职能部门对辖区实行集中、垂直和统一管理。
但城市化之前，深圳却有三级政府：
市政府、区政府、宝安、龙岗两区还下辖镇政府，一级政府可以承担的职责由两级政府共同承担，延长了管理链条，形成了中间层。
这种体制一方面容易出现各层级之间职责不清、互相扯皮，降低了行政效率；另一方面，大量财力被用于支撑区政府的运作，作为行政成本被消耗了，再加上镇政府的费用，致使行政成本长期居高不下。
区镇两级政府共存的体制，削弱了区域发展的后劲。
对比深圳和东莞两市，这一结论十分明显。
就整体而言，无论是综合实力，还是城市的规划、建设和管理水平，乃至对周边地区的辐射能力等各方面，深圳都明显占优势。
然而，具体到镇一级的发展，虽然深圳宝安、龙岗两区各镇更具有毗邻香港的地理优势，而且，行政级别较高，对人才更具吸引力，但是，除了布吉、龙华等主要借助与深圳市中心毗邻的地缘优势，取得较大的发展之外，其余许多镇与东莞的镇相比，可谓相形见绌。
其中的一个重要原因是深圳实行市区镇三级政府架构，而东莞实行的是市镇两级政府体制。
（二）镇政府的行政体制不适应城市管理的需要
宝安和龙岗两区无论在城市建设、产业结构、经济发展水平和人口规模，都呈现出较高的城市化特点，而属于农村行政架构的镇政府体制却远远落后于管理的需要，形成了体制性障碍。
虽然镇政府设立了许多与上级政府对应的机构，但不少机构往往只有一名工作人员，干部身兼数职的现象十分普遍，或者是一个机构多个牌子、多种功能。
镇级行政体制机构不健全、功能不完备，具有明显的非完整性，其提供公共产品与服务的能力都非常有限。
与此同时，宝安、龙岗的户籍人口仅占总人口的9.6%，根据户籍人口配备行政编制根本无法承担繁重的管理任务。
为了摆脱这种被动局面，各镇政府只好大量雇佣编外人员。
由于编外人员存在素质不高、责任感不强、短期行为严重等问题，影响了管理水平的提高。
（三）村委会承担社区社会管理的责任
宝安、龙岗两区的村民委员会承担着本村范围内的综合管理责任。
在以农业为主的时期，这是一种行之有效的体制。
然而，在商品经济高度发达，城市化、工业化程度比较高的阶段，这种管理体制逐渐暴露出一些深层次的问题。
村委会成为新的管理层级。
经济比较发达的村，为了保平安，供养了一个庞大的治安队，为了保持环境卫生，维持了一个庞大的保洁队伍，为了保证日常工作的开展，有一个庞大的干部和工作人员队伍，有些村的公共管理开支每年高达上千万元。
村委会的管辖范围过大，权力过大，等于在管理链条中又增加了一个层次，成为“三级政府，四级管理”，其副作用显而易见。
村委会的管理权责不清，依法无据，容易出现无序管理现象。
宝安、龙岗两区的村级经济都比较发达，许多村已发展成为初具现代化规模的城区。
但是，区镇政府对村级管理基本上是持“谁家的孩子谁家抱”的态度，让村委会承担起本村范围内的管理责任。
村委会是村民自治组织，其法定职能是负责管理村民内部的事务，在没有法律依据的情况下，被赋予全面管理辖区的职能，加上没有清晰的权责界定，以及村干部的素质良莠不齐，容易出现无序管理等现象。
村委会管理形成隐性的社会成本。
村委会在本村范围内拥有全面管理权力的同时，也承担了庞大的管理费用和基础设施建设的费用，只能从农民口袋里掏钱，或者以各种名目乱收费，形成一种隐性成本。
社会的综合管理成本并没有因此而减少，反而因为无序和不公开而增加。
村委会行使超经济强制的措施，不利于集体经济的规范发展。
村委会实行的是行政管理与企业经营合一的体制，村委会往往通过乡规民约，把社会管理的目标与经济利益目标捆绑在一起。
譬如，乡规民约规定，有违反计划生育、违反治安条例或吸毒等行为，多少年不能分红等等，以经济的手段强化社会管理的力度。
这种管理模式似乎简单、明了、有效，因而受到广泛的肯定，但其合法性却值得商讨，也不利于农村集体经济组织的规范化管理。
发达的经济基础与落后的上层建筑不断发生矛盾和冲突，成为制约宝安、龙岗，乃至整个深圳发展的瓶颈。
同时，深圳的发展与资源短缺的矛盾也越来越尖锐，其中，最突出的是土地资源不足，而深圳待开发的土地又几乎都是宝安、龙岗的农村集体所有土地。
综合考虑各方面因素后，深圳市委、市政府决定在宝安、龙岗全面推进城市化。
二、城市化后的新情况和新问题
经过一年多的努力，宝安、龙岗两区的城市化工作已初步完成，并取得了一些阶段性的效果：
一是撤销镇政府成立街道办事处，理顺了行政管理体制。
街道办事处是区政府的派出机构，理论上，深圳已成功减少了一级政府，变市区镇三级政府为市区两级政府，从而为提高行政效率，降低管理成本打下了良好的基础。
二是在撤销村委会成立社区居委会，有利于社区的规范管理。
村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织，具有明显的“村民特点”，无论是选举人、被选举人还是服务对象都非村民莫属。
而社区居委会作为城市居民的自治组织，具有明显的“辖区特点”，其选举人、被选举人和服务对象都是辖区居民。
宝安、龙岗两区的人口以非户籍人口和新移民为主，社区居委会的体制更有利于扩大基层民主，更符合两区的实际。
三是将集体土地转为国家所有，增强了全市经济发展的后劲。
在城市化的过程中，通过将村民转为居民，撤销村委会改为居委会，以及经济补偿等办法，深圳将宝安、龙岗两区的土地从农村集体所有全面转为国家所有，增强了政府调控经济和管理城市的力度。
实践证明，城市化是完全正确的，效果是理想的。
但是，由于基本上是按“一镇一街道”，“一村一社区”的模式进行，所以，牌子换了，管理体制和运行机制还没有发生质的变化。
随着时间的推移，一些深层次的矛盾和问题开始出现。
（一）城市管理力度下降
镇政府根据镇人大通过的本级行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。
因此，镇政府的体制及其功能具有明显的综合性。
深圳直接把镇委的牌子改成街道党工委，把镇政府的牌子改为街道办事处，直接用街道办事处的架构承接原来镇政府的管理责任。
理论上，这种管理模式可以说是将原来由镇政府一级的管理提升到区政府一级的管理，加强了市政府对宝安、龙岗两区的管理力度。
但实际上，在城市化之初，在镇政府退出历史舞台之后，区政府的管理并没有完全到位，真正承担起管理责任的是街道办事处。
街道办事处是城市政府最基层的组织，是区政府的派出机关，负责直接处理城市的公民事务。
根据《城市街道办事处组织法》，设立街道办事处的目的是加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系。
街道办事处的任务是：
（1）办理市、市辖区人民政府有关居民工作的交办事项；
（2）指导居民委员会的工作；（3）反映居民的意见和要求。
显然，无论是管理职能、管理手段，还是管理力度，街道办事处都远远不如镇政府，简单地用前者代替后者未免力不从心。
因此，城市化之后，宝安、龙岗两区的综合管理力度不但没有得到相应的加强，反而被削弱了。
如果说，原来的镇级政府的行政体制不适应社会经济发展的新形势，是“老马拉新车”的话，那么，简单地以街道办事处代行原来镇政府的管理职责，可以说是“小马拉大车”。
（二）社区居委会难堪重任
宝安、龙岗两区管理的重点和难点都在社区，但是，与两区的街道办事处一样，城市化后新成立的社区普遍面积大、人口多，部分经济发达的社区，其经济规模和人口规模不亚于内地的一个县城。
社区居委会作为群众性自治组织，既没有执法的职能，又没有行政处罚权，无法对庞大的社区实施有效的管理和服务。
（三）新的社区投入机制尚未形成
在城市化之前，村委会负责对辖区进行综合性管理。
在花钱买平安的思想指导下，为了营造一个稳定的社会环境，促进经济的发展，各村的股份公司拿出大量资金用于辖区的管理。
城市化之后，关于股份公司如何分摊辖区管理费用问题，相关各方存在较大分歧，绝大多数股份公司不愿再像过去那样承担过重的管理责任和费用。
这样，旧的投入机制面临了严峻的挑战，新的投入机制又没有建立起来，长此以往，新成立的社区将会面临无米之炊的困境。
（四）形成了新的管理盲区
深圳的城市化有三年过渡期。
在过渡期内，城市化后新成立的社区居委会仍参照村委会的办法进行选举，选举人和被选举人都由原村民组成，也就是说，新的居委会成员都全部由原村民组成。
过去，考虑到区域总体发展以及因此而可能给所在的村带来的利益，各村的股份公司把大量的资源用于本村范围内的基础设施建设和社会管理。
城市化之后，新的居委会只愿意承担原村民聚居地的管理责任和费用，其他居民的居住区将会相对被忽略，从而形成一些无人管理的盲区。
街道和社区是城市管理的最基层的两个环节，上述问题的存在，影响到宝安、龙岗两区综合管理水平的提高。
三、深化改革，推动城市化向纵深发展
城市化涉及到方方面面，在从农村管理体制向城市管理体制转变过程中，有些问题可能无法回避，我们不能因此而否定城市化的方向，应通过进一步推动城市化的进程，通过深化改革解决改革中出现的新情况和新问题。
（一）调整区政府的工作思路
改革开放以来，宝安、龙岗都以经济建设为中心，并取得了令人瞩目的成绩。
在经济发展已到了相对饱和状态的今天，当很多社会问题，特别是管理方面的问题和矛盾已日益尖锐的时候，两区政府应与时俱进，工作重心应由发展经济向管理社会转变，把工作的着重点转到城市管理和社会管理上来，把主要精力和资源放在治安、环境、卫生、教育、社区建设和社区管理、民生，以及其他与市民利益关系密切的事务上来，以管理促发展。
正如广东省委书记张德江在广州视察社区建设时指出的那样：
“各级党政领导要高度重视社区工作，区委、区政府主要领导要把社区工作当作自己的主要工作之一。
”
（二）进一步明确街道办事处的职能
目前，宝安、龙岗的主要问题已经从人民不断增长的物质需要与落后的生产力之间的矛盾，转化为已经相对富裕的物质生活与相对落后的文化生活、社会管理和公共服务之间的矛盾。
如果说，过去镇政府把主要精力放在抓经济建设是恰当的话，那么，在“撤镇设街”之后，街道办事处应彻底退出具体的经济活动，也不再负责城市建设，应把公众事务、社区建设、社区管理和社区服务作为自己的基本要务。
只有这样，街道办事处才能真正把有限的资源用在刀刃上，也只有处理好公众事务，管理好社区，把社区建成和谐社区，才能真正做到“固本强基”，党的执政能力和政府的管理水平才能够得到真正的提高。
（三）适当调整街道办事处的规模
为了解决街道办事处的体制与其承担的管理责任不对称问题，有必要适当调整街道办事处的规模。
《广东省设立街道办事处标准》对设立街道办事处提出了人口、城区面积和财政收入三个指标，其中，最高的指标分别为常住人口4.5万人、2.5平方公里和250万元财政收入。
按照这一标准，宝安、龙岗两区每一个街道办事处都是超大型的街道办事处。
如龙华街道办事处，辖区面积88平方公里，人口88.68万，2004年GDP达246亿元，税收总额21.17亿元，无论是经济总量还是人口规模都相当于内地的大城市。
以一个街道办事处的架构管理这样的经济和人口规模的区域，显然不堪重负。
可见，适当调整宝安、龙岗两区的街道办事处的规模已迫在眉睫。
可以考虑，以20-30万常住人口作为宝安、龙岗调整划分街道办事处的标准。
（四）严格控制街道办事处的行政成本
把街道办事处适当划小，有利于细化管理，这是毫无疑问的。
但是，如果不转变职能，只是简单划小规模，势必带来行政成本的大幅上涨。
划分街道办事处，应以基本不增加行政管理成本为原则。
在巨大的管理压力下，宝安、龙岗各街道经常要开展各种突击性、运动式的清理工作，管理成本很高。
以龙华街道为例，虽然编制数只有325人，但干部、职工人数达2611人，2004年仅行政开支和社会管理成本就高达29940万元。
如果把龙华街道一分为三，每个街道仍可分得管理费用约1亿元，而特区内街道办事处的年费用约为2000万元。
因此，重新划分街道办事处之后，在适当增加行政管理人员编制的同时，如果注意对其他财政供养的机构和人员总量严加控制，并真正做到精打细算，那么，不仅不用增加投入，还可以挤出部分资金投入社区建设和管理。
（五）把股份公司从社区居委会剥离出来
由于历史的原因，宝安、龙岗两区的社区居委会基本上是与集体股份公司实行一套人马两套牌子，或者是合署办公。
两者你中有我，我中有你，可以说是孪生兄弟,是典型的企业办社会和社会办企业，带来了不少弊端：
一是居委会领导与股份公司领导交叉任职，在以经济建设为中心的思想指导下，居民自治工作往往被忽视了；二是股份公司在人财物等各方面都与社区居委会交织在一起，企业承担了大量的社会管理事务的开支，无法实行规范化管理；三是在利益的诱惑下，有些不法之徒以各种手段参加居委会选举，通过控制居委会掌控股份公司的资产，给居委会的换届选举和日常的管理带来新的问题。
最近，番禺区太石村罢免村委会主任事件的本质，就是个别人为了一己私利把经济问题政治化。
如果把股份公司从社区居委会中彻底剥离出来，就能有效地铲除经济利益冲突的土壤，从根本上避免经济利益之争演变成政治性事件的可能性。
（六）彻底解决社区居委会行政化问题
根据《城市居民委员会组织法》，居民委员会是群众性自治组织，其职责包括：
办理有关居民的公共福利事项；向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求；动员居民响应政府号召并遵守法律；领导群众性的治安保卫工作；调解居民间的纠纷。
但实际上，社区居委会承担的社会公共管理事务越来越多。
民政部《关于社区建设情况的报告》指出：
“据不完全统计，目前，社区承担着社会治安、社会救助、就业再就业、计划生育等100多项管理和服务工作，社区已成为城市社会建设和管理的重要组成部分。
”相对于各级政府给社区居委会委派的任务而言，群众自治工作属于比较软的任务，在各级、各部门的工作纷纷进社区的形势下，社区居委会往往只能牺牲后者而保证前者，社区居委会行政化已严重到足以改变其群众性自治组织性质的程度。
可以说，当前社区居委会最大的问题就是行政化问题。
把社区居委会变成一个管理的层级，显然不是我们的初衷，因此，应该把庞杂的社会公共管理事务从社区居委会的日常工作中剥离出来，还居委会群众自治组织的本来面目。
（七）成立社区工作站
从社区居委会剥离出来的政务类工作要有一个承接的载体，一个比较可行的办法是成立社区工作站。
目前，各地的社区工作站主要有四种模式：
一是下属模式，社区工作站是社区居委会的工作机构，两者是领导和被领导的关系；二是专干模式，由基层政府或街道办事处出钱聘用社区专干，并与社区居委会成员一起办公；三是条属模式，社区工作站是各政府职能部门在社区分别设立的办事机构；四是分设模式，社区工作站完全独立于社区居委会，两者是并行的组织，分别担负不同职能。
四种模式各有特点，也各有优劣。
在决策时，常常没有十全十美的方案，需要我们根据实际情况，在各种有缺陷的方案中进行抉择。
如果仅仅从运作成本的角度考虑，四种模式的差别可能不大，但是，前两种模式显然对解决社区居委会行政化问题作用不大，而后两种模式则都致力于承接居委会的政务类事务。
比较而言，条属模式容易形成多头进社区之后的分割局面，不利于整合资源。
分设模式的概念是由政府在社区设立工作点承办政府在社区的工作任务，权责分明，既能彻底解决社区居委会行政化，增强其自治的功能，又能最大限度地整合社区资源，加强政府在社区的工作力度，可以说是一个较为理想的模式。
（八）合理划分社区
《城市居民委员会组织法》明确规定,居民委员会一般以100-700户居民为范围。
据统计，截至2004年底，全国共有社区居委会77884个，其中1000户以下的占29％，1001－3000户的占56％，3001－5000户的占11％，5001－8000户的占3％，8001户以上的占1％。
宝安、龙岗平均每个社区的人口达到2.12万人，龙华街道办事处的民治社区更高达约20万人。
考虑到深圳人口结构的特殊性，可以按3000户（按一家四口算，每个居民委员会的规模约12000人）的标准重新划分社区居委会。
（九）严格控制社区管理成本
社区细分的必要性毋庸置疑，问题在于如何控制管理成本，否则将会造成巨大的资金压力，可以考虑从以下几个方面着手控制管理成本：
1、把社区居委会还原为群众自治组织后，居委会委员的岗位不再作为一个工薪职位，只拿少量的补助，不领取工资，居委会的运作成本自然会大幅下降。
2、一个社区工作站服务若干个社区，以较小的社区居委会规模达到细化管理的目的，以一个社区工作站服务若干个社区居委会的体制，谋求最大限度地整合社区资源，从而达到控制管理成本的目的。
3、在增设社区居委会时，充分利用原有的组织和架构。
譬如，在增设社区居委会时，尽量与原有的物业小区相衔接，能重合的尽量重合，并鼓励业主委员会成员通过选举兼任社区居委会成员。
由于这些社区拥有一定的资源优势，所以，只要给予其适当的补助就能够维持一个新的社区居委会的运作，从而达到以最小投入实现最大效益的目的。
4、社区建设和社区管理也要厉行节约。
宝安、龙岗两区的社区比特区内的社区要复杂得多，管理的难度大，成本自然也高，这是事实。
但是，不可否认，两区的社区在开展工作的过程中，也有不少可节约的空间。
据调查，特区内的社区，一年的经费平均是51.7万元，而宝安区的城市化社区的费用却高达481万元！
如果现有的经费一半用于社区居委会，一半用于社区工作站，再将现有的社区一分为二，那么，每个社区每年仍有120万元经费，仍远高于特区内的水平。
此外，通过开展社区居民互助和公益性劳动等方式，也能大大减少社区开支。
（十）扩大基层民主
宝安、龙岗两区的人口结构与全市一样，户籍人口与非户籍人口的比例严重倒挂，达到约1：
10左右的水平。
在社区居委会的选举中，占人口绝大多数的非户籍人口被剥夺了选举权和被选举权。
为进一步推进基层民主建设，同时，也为了提高这个庞大群体对社区的认同，应有计划、有步骤地让他们参与社区选举。
衡量的标准应该简单易操作，公平无异议，可以考虑以他们在当地合法居住的时间（以办理暂住证的时间为准）作为重要的参考因素。
（十一）建立稳定的社区经费投入机制
据调查，宝安区每年投入社区的经费达6.6亿元，其中，区财政投入占5%，街道投入占5%，社区居委会自筹占10-20%，股份公司投入占70-80%。
城市化的三年过渡期满后，股份公司是否能够继续承担这一部分费用成为一个很大的问题。
因此，应未雨绸缪，尽快建立和健全两区的社区经费投入机制。
1、区政府应将社区建设和社区管理的费用纳入区财政预算，作为社区建设和社区管理资金的主要来源。
区政府的投入是社区建设和社区管理最重要、最有保障，也是最合理的经费投入渠道。
2、各街道办事处将其可支配财力的一部分直接拨付到社区，作为社区建设和社区管理资金的重要部分。
街道办事处作为区政府的派出机构，代表区政府具体负责组织和开展社区建设与管理。
因此，街道办事处应以社区建设为己任，把资源尽量向社区倾斜。
3、各社区的股份公司应在社区的基础设施建设中贡献自己的力量。
条件较好的股份公司应一次性划拨足够的物业，条件较差的股份公司也应有一个计划和时间表，提供用于社区管理和服务的物业。
4、各社区应通过广泛开展社区服务，筹集部分资金。
随着市场经济的发展，人与社区的关系将越来越密切，对社区服务的要求也会越来越高，社区服务有非常广泛的发展空间。
社区居委会可以适当开展一些可收费的项目，作为社区经费的补充来源。
宝安、龙岗的城市化虽然刚开始，还不完善，但已初步达到如下目的：
“撤镇设街”减少了政府管理层级，为进一步提高行政效率打下了很好的基础；“撤村设居”让全体户籍人口和部分非户籍的常住人口有选举权和被选举权，扩大了基层民主；通过城市化，依法将土地从集体所有转为国家所有，增加了政府对土地的调控和管理的力度。
可以预期，随着时间的推移，宝安、龙岗两区的城市化还将在如下两个方面有新的突破：
一是将股份公司从社区居委会剥离出来，避免在经济利益因素下“金钱政治”对基层民主建设的影响；二是设立社区工作站承接原来社区居委会的公共管理权力，既强化社区居委会的居民自治的功能，又加强党和政府在社区的工作力度，巩固党的执政基础。
总之，城市化是深圳的一场深刻的社会变革，它改变了并将进一步改变宝安、龙岗的政治、经济和社会生态，为深圳注入新的生机和活力，必将对深圳的长远发展产生重大的影响。
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