论社会转型期政府.docx
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论社会转型期政府
论社会转型期政府
在劳动关系中的职责
摘要：
我国正处在社会转型期，劳动关系已经发生深刻的变化，迫切要求政府及时找准自身在劳动关系中的角色定位，对劳动关系实行政府干预，以维护劳动者的合法权益。
总结、借鉴中外政府在调整劳动关系方面的理论和成功经验，建立健全我国的劳动关系法律制度，加强政府的执法和监督力度，支持组建强有力的工会，将劳动者特别是进城务工人员“组织起来、切实维权”，并对政府工作实施群众监督，这是今后政府在劳动关系领域应该着力履行的工作职责。
关键词：
政府；劳动关系；干预
当前,我国正处在一个从农业社会向工业社会转型、从封闭向开放转型、从计划经济向市场经济转型的社会转型期，社会各阶层利益分配不均衡、部分劳动者就业困难、劳资关系矛盾凸显等各种不和谐的问题比较突出，直接影响社会稳定，冲击社会和谐，成为社会转型期最大的社会风险源。
因此，我们有必要对社会转型期政府在劳动关系中的角色定位及职责履行问题进行专题讨论。
一、社会转型期劳动关系变化趋势及影响分析
劳动关系是由劳动者和劳动力使用者为实现劳动过程而结成的社会经济关系。
一般讲市场经济条件下的劳动关系，总是离不开三方格局：
雇主、工人、政府。
［1］（p4）在社会转型期里，我国劳动关系出现了劳动关系类型多样化、主体明晰化、规范契约化、运行市场化的一般特征。
［2］也有同志从现阶段的劳动关系新变化中,概括出非均衡化、非公有化、非正规化、非经济化、非国内化等新特征。
［3］不论从哪个侧面、何种层次上去认识和把握，我国社会转型期的劳动关系都已经明显呈现出多元化、市场化、契约化和自主化的特征。
但在劳动关系向市场化转变的过程中，强资本弱劳工导致劳动关系已经出现严重的不均衡，劳动者的利益缺乏有力的表达和维护机制，进城务工人员由于权益保障机制的缺失更是被逼向了“身份上错位、权益上缺位、社会上边位”的尴尬境地。
［4］
当前劳动关系严重失衡，集中表现为资本权利的上升和劳动者权益的下降，概括起来有以下六个主要方面：
劳动力就业的恶性竞争；劳动者的生命健康被漠视；劳动报酬过低；劳动者的人身安全被侵害；劳动者的民主管理权利被剥夺；劳动者的组织权被削弱。
这种劳动关系的失衡必然导致经济社会的严重失衡，已经或正在产生较为严重的社会后果。
近年来，各地因劳动关系问题而引发的群体性事件也逐年增多，本来是经济利益的矛盾和冲突、本来是一个企业或行业的矛盾和冲突，处理不好往往就会上升为政治矛盾和冲突，会给全社会带来不安定，社会利益调节机制的缺失将会导致社会秩序陷入恶性循环之中。
国际经验表明，在经济社会严重失衡的特殊阶段，容易产生“三大风险”。
第一，社会风险。
随着利益主体的多元化，社会结构发生了重大变化，如果劳动者合理的利益要求在法律和制度的范围内得不到表达和支持，缺乏协调社会利益关系和矛盾的有效机制，劳动者往往会通过大规模的群体运动或破坏性行动表现出来，导致社会矛盾突出，社会危机加深，很可能引发局部的或全社会的危机。
第二，政治风险。
如果政府只维持强资本弱劳工的格局，也就是只维护少数人的利益，执政的基础就会动摇。
第三，经济风险。
在经济社会转型时期，劳动关系严重失衡会影响国家的经济发展和国际竞争力。
劳动者合法权益得不到维护，不仅会影响劳动力的再生产和劳动力素质的提高，也会影响企业采用新技术的积极性，还会抑制国内需求尤其是农村的购买力，影响国内统一的市场经济体制的建立和完善，从而滞缓社会生产力的发展和科技进步。
综观当今市场经济发达国家，社会经济政治中都存在合作主义的因素。
发展晚于英美国家的德国和日本，正是因为坚持了合作和协商的劳动关系制度，才创造了德国奇迹和日本奇迹；即使是美国这样的自由资本主义国家，也不得不革新传统的劳动关系模式，注意吸收工人参与管理，保障工人的基本权益，加强对工人的培训。
劳动关系的和谐稳定，被普遍认为是战后西方发达国家迅速发展的成功经验之一，值得我国政府借鉴。
改革要规避风险，就必须按照“以人为本”的要求，使改革措施的制定和选择立足于关怀人，让多数人在不断分享改革成果的同时，参与改革，支持改革。
所以说，我们不论从什么层面来认识劳动关系问题，都必须始终清醒地看到，部分地方、单位劳动关系矛盾的凸显，是影响社会稳定、制约社会和谐的主要社会矛盾之一，已经成为企业改制、社会转型和改革发展关键时期最大的社会风险源之一。
劳动关系问题必须引起执政党、政府及社会各界的高度重视。
政府作为劳动关系中的特殊主体，应该充分发挥其独特作用。
二、政府在劳动关系中的地位、角色和作用的比较与思考
政府在劳动关系中的重要性受到西方劳动关系学者的广泛关注。
例如，Dunlop（1958）在其经典的产业关系系统论中将政府看作产业关系系统的三方之一并将其政策视为影响劳动关系的一个重要环境因素［5］；Kochan,Katz,和Mckersie（1986）在其具有开创意义的战略选择理论中引入动态的角度来研究政府的战略选择对微观层次劳动关系的影响［6］；Kerr,Dunlop,Harbison,和Myers（1960）提供了一个分析框架来研究政府在工业化中的作用［7］。
特别地，Bellace（1993）分析了政府在工业化不同阶段的不同作用［8］。
在工业化的早期，政府对工人及劳工运动采取敌视的态度，其角色因此表现为劳工运动的合法镇压者（suppressor）。
在工业化的中期，政府对劳工逐渐采取较温和的态度并开始容忍工会和劳动关系多元主义的价值观。
在工业化的后期，政府则采取新自由主义的政策让市场在劳动关系中发挥主导作用。
Bean（1985）总结了政府在劳动关系中扮演的五种主要角色，即：
（1）政府扮演第三方管理者角色，为劳资双方提供互动架构与一般性规范；
（2）政府扮演法律制定者的角色，通过立法规定工资、工时、安全和卫生的最低标准；（3）如果出现劳动争议，政府提供调解和仲裁服务；（4）政府作为公共部门的雇主；（5）政府还是收入调节者［9］。
国内有论者对海内外专家的研究成果作了系统的爬梳剔抉，将政府在劳动关系中扮演着的五种角色简称为“五P”角色，并进行了较为深入的分析。
［10］
第一，劳动者基本权利的保护者（Protector）。
政府通过立法机关制定法律，介入和影响劳动关系。
政府的角色在于制定劳动政策并推进其实施。
政府制定的政策与法律不仅反映了劳资双方施加的压力，而且反映了公共舆论以及劳资力量对比的变化。
劳动保护立法的内容包括反对性别歧视与种族歧视、公平报酬、安全与卫生、职业教育、冗员与解雇等许多方面，它确定了劳动关系的调整框架，为保护劳动者的基本权益提供了各项制度和规范。
同时，政府还要监察劳动标准以及劳动安全卫生的执行，劳动监察是政府的第一个角色衍生出的重要任务。
第二，集体谈判与雇员参与的促进者（Promoter）。
根据不同的经济、社会问题，政府要采取不同的方针、政策和行动，为管理方和工会之间开展集体谈判创造宏观环境，积极促进双方自行谈判与对话，促使其在遵循劳动法基本规则和基本劳动标准基础上发展适合其特点的劳动条件。
政府的作用，首先体现为确定合法产业行动的边界范围以及工会采取产业行动的程序性规定；其次体现为政府保护罢工雇员免遭解雇。
政府是以促进者，而不是直接干预者的角色，推动集体谈判的开展以及雇员参与，分红和员工持股也是工业民主的重要手段。
第三，劳动争议的调停者（Peace-maker）。
劳动争议是工业社会的自然现象，政府必须建立一套迅速而有效的劳动争议处理制度。
为了维持良好的劳动关系，政府通常作为中立的第三方提供调解和仲裁服务。
理想的政府应该作为中立的仲裁者,为劳动关系营造一个公平的外部环境，使劳资双方能够平等地通过协商或谈判来解决内在冲突,使产业冲突减少到最小程度。
对一些涉及到国计民生的公用事业部门工会的罢工问题，政府会特别关注甚至限制，而通过采用仲裁方式来解决产业冲突，以减轻对经济和社会生活造成破坏作用。
第四, 就业保障与人力资源的规划者（Planner）。
政府应为全体劳动者建立一套就业保障体系。
这个体系包括三大支柱：
职业培训、就业服务和失业保险。
在当今自由化、国际化和竞争日趋激烈的社会，政府应该在教育培训、研究开发、人力资源规划等领域进行整体设计，提供更多、更有力的支持，以增强企业的国际竞争力。
政府的作用在于保持劳动关系稳定、促进劳资合作和实现经济繁荣。
第五， 公共部门的雇佣者（Public sector employer）。
公共部门的雇员包括中央与地方的政府公务人员，在一些国家还包括公用事业部门的雇员，其规模和人数在各国不尽相同，但都占相当比重。
政府作为公共部门的雇主，应该提供合法、合理的劳动条件，以模范雇主的身份参与和影响劳动关系，使之成为私营部门劳动关系的“样本”。
以上五种角色表明各国政府在劳动关系中的作用具有相似性，但是，其所强调的重点和对劳动关系的干预程度在各国之间却有很大的差别，即使是在同一个国家，政府在劳动关系中的作用在不同时期亦有所区别。
一般来说，政府在劳动关系中的作用取决于三个主要因素，即：
意识形态导向（社会主义，共产主义，资本主义，或新资本主义），政治导向（新殖民主义，民主，独裁，或军事政体），和社会经济导向（保护主义或新自由主义，或以出口为导向的政策）。
此外，各国的历史背景和传统文化对其政府在劳动关系中扮演的角色亦有相当大的影响。
例如，法国、日本和德国的劳动关系强调集体谈判，政府在集体谈判方面有着相近的立法；英国、美国在传统上则强调劳资双方的自愿主义和自决信念；澳大利亚则主要着眼于由政府出面维持产业和平。
从上个世纪八十年代起，新自由主义和全球化的浪潮使劳动关系在整个世界范围内都发生了巨大的转变。
相应的，各国政府对其在劳动关系中的角色亦做了相关调整。
一方面，处于后工业社会的发达资本主义国家纷纷减少政府对劳动关系的干预；另一方面，发展中国家由于其尚未完成的劳动法改革，日益增加的贫困和失业，以及大量存在的没有工会组织不受保护的非正规部门，不但没有削弱政府在劳动关系中的作用，反而有增强的趋势（ILO,1997）［11］。
对处于市场转轨中的中国而言，如何选择和确立政府在劳动关系中的角色对建立具有中国特色的产业关系系统具有重要意义，同时也对劳动关系研究者提出了理论挑战。
选择和确立中国政府在劳动关系中的角色必须做到理论和实际的结合。
西方产业关系的文献中在关于国家和政府参与劳动关系方面有四大理论流派：
一元论，多元主义，精英理论，和阶级理论。
每一种理论流派都与某个更广泛的关于国家与社会关系的理论范畴相联系，都为政府在劳动关系中设计了一个特定的角色。
由于篇幅所限，本文在此仅作一简要概括（详见Giles,1989）［12］。
一元论一元论把社会看作朝着自然均衡发展的，拥有可识别的超然利益的和谐有机整体，国家则被视为拥有独立主权和自身意志（以某种方式体现和执行公共意志或国家利益）的一个单一主体。
各种社会群体包括各种集团、协会和阶级即使不是从属性的，也处于一种次要地位。
冲突和不同政见被认为是反常的，不合法的。
因此政府在劳动关系中应捍卫公共利益或社会整体利益，尤其是当它们与较狭隘的劳工组织或雇主组织的利益相冲突时更应如此。
一元论认为公众倾向于低程度的工业冲突，适当的、负责任的工会行为，不受干扰的基本服务和不受限制的效率。
当这些条件不能满足时，社会价值（如社会稳定、经济效率、公共安全和各种自由等）则被认为受到了威胁，需要政府加以干预。
多元主义多元主义是西方主流产业关系理论的基石和主导性的哲学、理论和政治标准。
与一元论相反，多元主义认为社会由个人所构成，而个人在对其自身利益计算的基础上组成大量相互重叠的群体或组织，并通过竞争来施加其影响。
因此社会是具有竞争性的，但并不存在根本性的冲突。
国家是一个具有中立性质的制度和规则的集合而不带有任何自身意志，是一个政策制定的载体而非决策者，是一个针对社会中相互竞争的利益和需求的仲裁机制而并不体现社会整体利益。
多元主义提倡政府在劳动关系中发挥一种裁判作用，即：
保证工会和雇主组织遵守政治过程的规则；调和、折衷他们的立法要求；以立法的形式将这一政治过程的结果予以贯彻执行。
精英理论与一元论和多元主义相对立，精英理论把社会看作一个金字塔，塔尖则是各种社会精英（政治精英，商业经营，和其他领袖）组成的群体。
个人并不是政治的平等参与者，因为精英将拥有政治权力作为其专利，并将大多数人排除在实际的政治过程之外。
由于社会金字塔可以看作由收入、家庭背景、职业、权力和地位等变量所层化的一个等级结构，阶级因此可以发挥一定的作用。
但与阶级相比，组织的作用更重要，更具有中心性。
事实上，精英理论认为现代社会的基础就是由精英领导、群众参与的大型组织。
精英理论对国家采取一种工具主义的观点，即：
国家只不过是一个是由特定的精英群体控制的中立的制度集合。
相应地，政府在劳动关系中则扮演精英利益捍卫者的角色。
阶级理论与其它三种理论流派相对立，阶级理论认为，根据生产的社会分工和由此产生的敌对性，社会被划分为利益相对立的不同阶级，认识社会必须将其置于更广泛的阶级划分和资本积累的背景之中。
相应地，国家也绝不是中立的，而带有倾向统治阶级的偏见。
因此，政府在劳动关系中扮演统治阶级捍卫者的角色。
在资本主义社会，国家政策不可避免地向资本而非劳工倾斜，政府的产业关系政策只不过是通过扶持资产阶级统治和剥削的政治和产业结构来维持资本主义的生产关系。
应该说，我国改革开放之前的产业关系系统以阶级理论为指导，政府作为工人阶级利益的捍卫者和劳动关系的实际控制者推行一种从摇篮到坟墓的终身雇佣政策。
但改革开放之后由于整个社会和经济的剧烈变化，尤其是从计划经济向市场经济的转轨使得政府以前在劳动关系中的角色已不再适用。
特别地，中国社会日益加深的利益和阶层分化，各种社会组织的涌现和市民社会的萌芽，以及社会主义市场经济中劳资矛盾的对立统一迫切呼唤一种多元化的价值观来指导劳动关系的变革。
因此无论就整个产业关系系统还是政府在劳动关系中的角色而言，多元主义都是最适合中国实际的理论选择。
而国有企业的改制、政府从经济领域的逐渐退出更使其劳动关系裁判员的角色成为现实的可能。
当然，应该注意到我国与西方发达工业国相比有着不同的意识形态和政治体制，处于不同的经济发展阶段，因此政府在劳动关系中的角色也应有所不同。
西方工业国从20世纪80年代起纷纷减少政府对劳动关系的干预，但前提是其已具备健全的劳动法律和社会保障体系，而我国政府在缺乏这一前提的情况下应增强在劳动立法、执法、监督等方面的主导作用，以建立、完善新的具有中国特色的产业关系系统。
事实上，以上四种理论流派都认为，在劳资双方力量极端不平衡时，政府必须积极干预劳动关系以实现经济效率和社会稳定。
因此，处于新旧产业关系系统过渡阶段的中国，政府在劳动关系中的角色也处于从控制者向裁判员过渡的阶段，无论以哪一种理论为指导，现阶段都应综合发挥其“五P”作用而将重点放在建立、完善一个“好的”产业关系系统，包括：
（1）最基本的劳工标准；
（2）独立的工会和集体谈判；（3）能够将劳工标准和政府法规的实施内部化的工作场所制度；（4）教育和培训的投资；（5）支持市场开放、自由贸易和资本和劳动力的自由流动（Kochan,1996）［13］，以实现经济的高效率增长和劳工福利的改善。
我国政府为了建立协调稳定的劳动关系，在加强劳动立法和宏观调控方面做了大量工作。
从劳动立法的进展来看，我国政府已经批准了《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。
承认这两个国际人权公约，实际上就是承认目前国际劳工组织提出的核心劳工公约，因为这两个国际人权公约已经包括了核心劳工公约的基本内容。
［14］（p355—376）到目前为止，我国共批准了23个国际劳工公约（包括承认旧中国政府批准的14个）；制定了《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国工会法》及与之配套的部分法律法规，除了自由结社和强迫劳动问题与国际社会存在一定的分歧外,在其它内容上与国际社会的要求并无大的差别,有些标准如工作时间,甚至超过了一般的国际标准。
从对劳动力市场的宏观调控来看，政府着力改革就业政策和社会保障制度，大力促进就业和再就业。
但是，我国以市场价值为基本取向的劳动法律体系还没有最后形成，法律不健全与法律失效同时并存，有法不依、执法不严、违法不究的现象在劳动关系处理上还较为严重；劳动力市场运行不完善、不成熟，劳动关系矛盾日益增多，劳动者合法权益受侵犯的现象时有发生。
这种状况，与我国作为国际劳工组织创始国和社会主义的工人阶级大国的地位和作用很不适应，迫切需要政府积极借鉴、吸收西方国家政府在工业化社会中期处理劳动关系方面的成功经验，加强和完善劳工标准立法，在劳动关系调整上发挥更大的作用。
三、政府在劳动关系调整上的作用空间研究
政府干预劳动力市场调节有两种基本方式：
一是市场经济国家通行的集体谈判模式；二是以人力资源管理为主的劳动关系调节模式。
我国执政党的性质、国体和政体，决定了政府必须将劳动关系建立在尊重劳动者基本人权和各项劳动权利的基础上，使广大劳动者都能够分享社会进步和经济发展的成果，从而达到整个经济和社会的协调与和谐发展。
我国在今后相当长的时期里，机器大生产、流水生产线仍将是企业生产和组织的主要形式，而对许多低层次的企业来说，这仍然是一个有待于实现的目标。
劳动者依附于资本、依附于机器的状况不会改变。
我国的生产力发展水平和工会的力量，也都决定了我国必须选择集体谈判这种传统的劳动关系调节模式，同时加强政府监管。
有论者认为，政府介入维护劳动者合法权益，应该分解为两个命题，即劳动者权利和劳动者利益。
目前人们更多地关注劳动者利益问题，如对工资、工时、劳动保护、社会保险等，政府往往直接干预，但对工人权利问题，特别是集体劳权，如自由结社权、集体谈判权、产业行动权，则根本不重视。
［15］那么，我们应该选择什么样的劳动关系调节模式、建立什么样的劳动关系调节制度，以实现这一目标？
政府在劳动关系调整上作用空间有多大，政府干预的程度和领域应该如何把握？
这都是我们在此要深入探讨的问题。
第一，支持建立一个力量强大的工会组织。
政府在劳动关系调节中发挥更大的作用既有其必要性，也有其必然性。
但政府既不可能面面俱到地、事无巨细地管到每一家企业，又难以在没有监督的情况下保证公正执法、避免“权力寻租”。
这就要求政府注重培育一种监督和制约力量，根本途径是培育工人自己的力量，即建立强有力的工会组织，使其能够对企业和政府行为发挥监督作用。
事实上，劳动者合法权益的表达与维护，只有通过工会组织，才能从自发盲动走向组织有序，从而保证社会运转的秩序和理性。
政府在支持工会工作、加强工会力量方面，当务之急是要切实做好两项工作：
一是要支持在所有企业组建工会，特别要下大力气把非公企业的工会组建起来，将进城务工人员最大限度地吸纳到工会中来；二是要努力推进平等协商、集体合同制度等维护劳动者合法权益的基本制度的建立健全，增强工会组织的维权能力。
在维护劳动者利益的同时，更要注重维护劳动者的权利，尤其是要重视由工会代表行使的集体劳权，如协商谈判必须有救济措施，从而支持和保证全国总工会提出的“组织起来、切实维权”工作方针落到实处。
各级政府都要将贯彻落实《工会法》、支持工会工作的情况，像重视GDP一样纳入政府工作考核内容，只有这样，才能培育出力量足够强大的工会组织。
第二，加快合作和谐的劳动关系法制建设。
我国是共产党领导的社会主义国家，坚持以科学发展观为指导，构建社会主义主义和谐社会的发展战略，规定着政府的劳动法制必须以建立合作和谐的劳动关系为价值取向。
合作和谐的劳动关系并不是没有利益冲突的劳动关系，相反，它是一个能将不同利益纳入制度框架和法律秩序范围内进行调节的制度。
政府既要积极参与劳动立法的准备和提出建议，又要针对劳动关系失衡状况，自行颁布有关劳动行政法规，以规范劳动关系，使劳资双方和各项劳动事务都有法可依。
要尽快出台劳动法单行法律，形成较完善的劳动法律体系，扩大劳动法的适用范围，并且进一步明确和强化法律责任。
当前，政府要支持在地方或基层做好以下四项工作：
一要全面推行以劳动合同和平等协商集体合同制度为主要内容的职工劳动权益维护制度；二要坚持和发展以职工代表大会制度为基本形式的职工民主管理制度；三要建立和完善劳动关系三方协调机制；四要努力构建新型的以劳动争议调处为重点的联合维权机制。
第三，加大劳动关系的宏观调控力度。
目前，我国经济已经呈现出公有制为主导，多种所有制经济共同发展的格局。
在就业体制上，政府开始淡出统包统配的就业模式，劳动者也主要靠自身涉足市场就业。
但是这并不能成为政府在劳动力市场调节上无所作为的托辞，恰恰相反，政府应该根据新的情况选择调节劳动力市场的手段、方式和方法。
政府从宏观上调节劳动关系的手段，主要有劳动力市场调节和劳动福利政策实施两个方面。
在劳动力市场调节方面，首先是调节劳动力市场供需，通过就业政策，包括运用税收和货币手段，调节劳动力的需求；通过人力资源政策，包括开展职业预测、职业培训和再培训，调节劳动力的供给，从而力求实现充分就业条件下的市场均衡目标。
其次是调节劳动力市场的运行，通过调节工资价格变动的工资政策、就业服务政策、社会保险制度，以及保证公平就业和公平报酬的反歧视政策和劳动保护等，保证劳动者的经济利益、就业权利和就业条件，确保劳动者有“体面劳动”，从而保证劳动力市场的正常协调运行。
要通过三方协商机制，对工资等问题规定最低标准和增长指导线，以避免不同行业、企业之间差距悬殊，影响劳动关系的稳定。
在推行社会福利制度方面，通过建立社会保障、社会救助和福利补贴，以及调节收入的税收政策，改善劳动者生活，缩小贫富差距，推动劳动关系的稳定发展。
建立社会保障制度，就意味着政府必须承担社会保险基金筹集的主要责任，特别是要加大财政支出中社会保险基金的比例。
政府必须加大社会保障费的征缴力度，对于困难国有企业，政府应该考虑予以承担或者从国有资产中划出养老金［16］；对于非公有制企业，则必须加大执法力度，力争使社会保障做到全覆盖，对于有意拖欠或者赖账者则应赋予主管部门通过银行强行划拨并收取滞纳金的权力。
第四，支持劳动争议的调解、仲裁和诉讼。
政府要鼓励和支持劳动关系双方尽可能通过调解和仲裁程序解决劳动争议，进入诉讼程序要努力促进公正裁判，避免出现激烈的冲突。
我国的劳动争议处理制度存在一系列严重缺陷，在劳动争议案件中，九成以上的劳动关系双方均没有签订劳动合同，导致处理这些案件有着查证难、适用法律难、执行难等特点，这就表明劳动争议处理制度已完全不能适应新形势的需要，到了非改不可的严重地步。
笔者曾就劳动争议诉讼时效、诉讼证据、诉讼成本问题进行探讨提出，劳动争议诉讼时效应适用民事诉讼时效的规定；劳动争议诉讼举证责任应部分倒置；劳动争议诉讼成本必须规范和控制。
劳动争议处理“一裁两审”的体制要逐步向“或裁或审”、“裁审分离”的体制转变，同时诉讼应在法定周期范围内尽量缩短，通过体制的改变达到降低诉讼成本的目的。
政府对弱势群体的劳动争议诉讼应当实行救助，从财力上支持工会建立困难职工法律援助制度。
［17］
第五，加强政府的执法和监督力度。
其一，应尽快制定、出台《劳动保障监察法》，提高劳动执法的法律地位，并赋予劳动监察机构广泛的权力，确保劳动监察机构在劳动执法中的调查权、审核权、请求协助权等诸项权力，尤其是要强化对违法行为的处罚权力。
在法律未出台前，要坚决贯彻《劳动保障监察条例》。
其二，加快健全省、市、县三级劳动保障监察机构，有条件的地方应向街道、乡镇和社区延伸，充实人员队伍，保证工作经费，完善劳动保障法律监督检查网络。
其三，要定期对企业进行劳动合同、社会保险、安全生产等方面的监督和检查，发现企业有违法用工和存在安全隐患的，要给予一定的行政处罚，使企业能够自觉执行劳动法规，将劳动争议抑制在萌芽状态。
一旦查出有拖欠工资行为的，要责令用人单位及时补发，并处高额罚款；对限期届满仍未清欠的用人单位，可以申请法院强制执行；资金不足或用人单位法定代表人逃匿的，可依法吊销执照，并拍卖用人单位厂房、设备等回收的资金支付拖欠的工资；对因拖欠克扣工资而造成劳
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