北京土地一级开发高层论坛发言全录doc.docx

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北京土地一级开发高层论坛发言全录

北京土地一级开发高层论坛发言全录第一部分嘉宾致辞、嘉宾主题发言【主持人张文华】尊敬的各位领导、尊敬的女士们、先生们、朋友们上午好我宣布北京土地一级开发高层论坛现在开始我们非常荣幸邀请到建设部原副部长郑一军先生，还有建设部总工程师王铁宏先生，国土资源部土地利用司副司长束克欣先生，北京市人民政府副秘书长阎仲秋先生，我们对他们的到来表示衷心的感谢今天有幸请到了政府、学术界、企业界的朋友们，我们今天请到北京市政府以及通州区、顺义区、亦庄开发区的领导，还有清华大学等高等院校的专家学者，还有来自国家开发银行、首都开发集团等的金融家、企业家们，还有中央、北京、香港新闻媒体的朋友们，我代表论坛的主办单位北京土地学会，北京京投土地项目管理咨询股份有限公司，再此对大家的到来表示热烈的欢迎和衷心的感谢北京的五月生机勃勃，我们进入第十一个五年发展时期的城市建设，就像五月的鲜花含苞怒放，在北京大发展时期，城市土地作为成市建设和经济发展的载体，以及作为城市第一资源的地位十分重要。

正是在这样的背景下，我们组织了这次北京土地一级开发的高层论坛。

本次论坛的主题是城市土地一级开发模式。

参会的各位嘉宾将就土地开发与管理中的一些重点、难点、热点问题进行探讨和交流，相信经过大家的努力，本次论坛一定会取得圆满的成功现在让我欢迎北京市政府副秘书长阎仲秋先生讲话【阎仲秋】尊敬的郑部长、铁宏总工程师、束司长、尊敬的各位来宾、各位朋友大家上午好今天由市土地学会和京地咨询公司组织的关于土地一级开发的高层论坛在这里举行，我很高兴地看到不少有真知灼见的专家、学者，不少有丰富经验的企业家，以及我们政府有关部门的领导都能应邀前来，表明大家对此的重视，表明大家对首都城市建设和社会发展的关心和支持。

我对此次论坛的召开表示祝贺，对大家的到来表示衷心的感谢大家知道土地是人类生产活动的基础，土地是财富之母，古今中外都十分重视土地的管理，一定时期的土地管理制度和所处的历史发展相联系。

就北京而言，我们记得过去我们的土地管理，多为分散式，名为国家所有，其实是单位所有。

在改革开放以后，在上个世纪的80年代初，我们为了更好地使城市建设实现城市的规划，遵循城市建设的客观发展规律，我们提出了城市建设必须走统一开发，统一建设的道路。

当时我的印象是对于什么是一级开发，我们的理解还很肤浅，认为我们把生地就是不能建设的用地，变成了熟地，变成了建设用地就是开发了。

在1980年在北京市城市建设开发公司成立的时候，我们现在叫首开集团，我印象是全国的第一家，这在当时来讲对于我们城市建设是一个很大的进步。

随着时间的推移，随着我们从计划经济向市场经济的转移，随着我们的对外开放，眼界的开阔，我们认识到我们原有的开发方式存在着弊端，社会化分工使我们更加注意到一级开发和相关的问题，在此基础上我们进行了探索。

我们在中关村西区、软件园等地方进行了土地一级开发的探索，取得了一定的经验。

在2004年，“8.31”之后，国家实行了更严格的土地管理制度。

政府要求经营性土地全部实行招拍挂，一级土地开发与二级开发进行分开，这给我们提出了新的课题，特别是对北京而言，新的规划在去年得到了国务院的批复，两轴两带多中心要通过新的建设来实现，新城建设也即将启动，我们现在也面临新的周期。

如何吸取过去的教训，遵循城市建设的规律，我们不能再走过去摊大饼的老路，我们要严格实行土地管理，还要坚持走一级开发的道路。

尽管我们过去取得了一些经验，但是总体来讲我们对如何进行城市的土地一级开发还在摸索，还在究竟应该如何定位，究竟以何种方式为最佳，怎么组织达到最优化，如何使我们的一级开发规范化、市场化。

对此，我们还有很大的差距，认识也不统一。

前几天我们在媒体上还看到报道，有外地的一些企业借一级土地开发之名，在北京的周边，在北京的郊区圈占土地，所以我们说何为真的土地一级开发，何为假的，这些都应该通过我们的探讨和研究得到回答。

因此，我认为这次由我们市土地学会和京地咨询公司组织的论坛，邀请了我们政府的部门，理论界、学术、企业界的各方人士来参加，目的就是引起大家对土地一级开发的重视，要进一步结合我们的实际，探讨、交流土地一级开发的热点和难点问题。

为我们的建设，城市的发展出谋划策。

从这个意义上讲，我认为这次论坛的举办是非常及时，非常有现实意义的，也正因为如此，我对这次论坛的组织者表示感谢京地咨询公司是我们几位在政府和企业工作的富有丰富经验的老同志牵头组建的机构，主要是为我市土地一级开发提供咨询服务，公司成立本身也是一个新的思路，也是一个探索，几位老同志愿意用自己的经验，为首都城市建设发挥余热，其精神也是值得赞扬的近日，国务院转发建设部等九部委意见的“国六条”意见，里面也涉及到土地的管理，市政府有关部门正在积极研究、贯彻国务院的意见，我们也愿意在此听听各位专家、学者、企业家们对如何贯彻意见的高见，帮我们出主意。

总之，北京市作为我们祖国的首都，国际城市，文明古都这样的城市定位，要建设这样的一个城市，土地的开发和利用任重而道远。

北京的城市建设需要几代人不懈的努力，需要在科学发展观念的统领下不断努力、扎实工作，我们既是在继承前人，也是为后人开创历史。

因此，我们今天所做的应该无愧于时代。

我对所有为北京城市建设和发展做出辛勤劳动和贡献的人们表示衷心的感谢最后预祝我们这次论坛能够取得圆满成功，谢谢大家【主持人张文华】下面请建设部总工程师王铁宏先生讲话【王铁宏】尊敬的各位领导、各位来宾、各位专家、女士们、先生们，很高兴能够代表建设部来参加北京土地一级开发高层论坛。

土地是一切经济活动的基础，合理的土地供应量和供应模式对保障经济的健康运行，社会和谐发展具有重要的意义。

在此，谨向论坛的成功举办表示衷心的祝贺城市土地开发是房地产市场的重要组成部分，房地产业是我国新的发展阶段的一个重要的支柱产业，引导好、促进好房地产业持续、健康、稳定发展，有利于保持国民经济平稳、较快增长，有利于满足广大人民群众的基本住房消费需求，有利于实现全面建设小康社会的目标，保持房地产市场的持续、健康、稳定发展，发挥好房地产业的综合作用，必须深化改革，不断加强和改善房地产市场宏观调控。

近年来针对我国房地产市场发展中存在的突出问题，党中央、国务院出台了一系列关于房地产市场调控的政策和措施，其中房地产开发用地、供应总量和供应结构是调控房地产市场的重要手段之一。

在稳定商品住房价格、调整住房供应结构中起到了重要作用。

北京是我国的首都，北京的改革开放和现代化建设对全国具有重要影响，这次论坛聚集了各方面的专家、学者，反映了土地和房地产开发领域的最高学术水平，希望这次论坛对北京率先建立适合我国国情的城市土地开发模式起到应有的积极的推动作用。

相信随着中国特色城市土地开发模式的逐步建立和完善，必将有利于进一步发挥土地供应，对房地产市场的调控作用，有利于合理利用土地资源，建立资源节约型、环境友好型社会，有利于我国现代化建设的顺利推进，预祝本次论坛取得圆满成功，谢谢大家【主持人张文华】谢谢王先生的发言本次论坛分两个单元，第一单元是嘉宾的主题演讲，第二单元是圆桌对话交流。

下面我们开始第一单元内容，下面我们请京地咨询常务副总经理谭继魁做主题演讲【谭继魁】各位领导、各位嘉宾，我代表京地咨询公司发言，我发言的题目是积极促进北京市土地一级开发科学、有序、健康发展。

经国务院批复的北京市新的总体规划，提出了北京作为国家首都、国际大都市、文明古都、宜居城市的城市定位,并确定了两轴、两带、多中心的发展格局。

根椐这个定位和发展格局，这就要求我们必须有效地开发利用城市土地资源。

为此，市政府要求京地咨询公司认真总结北京市土地开发、房地产开发、城市建设的经验教训，学习借鉴国内外的先进经验，组织编写北京市土地一级开发及管理培训教材，并要求我们组织好相关人员培训。

现在教材己经编写成初稿，共四篇，二十八章，85万字。

培训工作已经开始。

这部教材的中心内容是推行“一个模式、三个原则、六个体系”。

即土地一级开发模式;政府主导、统一规划、市场化运作的原则;并逐步建立土地一级开发的理论体系、法规体系、规划体系、投融资体系、操作体系、经营管理体系。

城市土地一级开发的理念和做法,是针对传统的协议出让土地的方式存在的问题，以及房地产市场发展的需求，为贯彻新的土地供应制度，解决城市土地开发存在一些负外部性问题提出来的。

自一九九九年以来在市政府的主导下,中关村科技园区的一些重要建设项目，率先开始探索和实践土地一级开发。

经过几年的实践,逐步总结提高，包括学习借鉴他人的经验，集中各方面的智慧，逐渐形成了土地一级开发初步的理论、系统和方法。

在一级土地开发培训教材中，我们给一级土地开发的定义是根据“政府主导、统一规划、市场化运作”的原则，遵照国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市土地储备供应计划的要求，将列入城市土地储备供应计划的开发项目，在确定土地开发综合策划方案土地一级开发实施方案以后，以政府委托或公开招标的方式选定土地开发主体;获得土地项目开发权的开发主体，运用现代项目管理的理论、系统和方法，组织实施土地开发项目的投融资、征地、拆迁、规划设计、市政基础设施和配套建设、交通建设、环境建设；并为二级开发商服务，提供土地开发项目完成后的经营管理方案；对土地开发项目实施速度、品质、成本全过程把握和控制，达到土地开发项目社会效益、环境效益、经济效益高度统一的动态过程。

在这个过程中要突出强调1土地一级开发必须坚持政府主导、统一规划和市场化运作的原则;2必须服从城市国民经济和社会发展规划、城市总体规划、城市土地利用规划的要求;3必须符合城市土地储备和供应计划的要求;4必须满足经过政府批准的项目综合策划方案土地开发项目实施方案的要求;5必须经过政府委托或招标方式获得土地一级开发权;6必须运用现代项目管理的理论、系统和方法对项目进行科学管理;7必须提供项目建成后的经营管理方案;8必须对项目进行全过程进行把握和控制;9必须为二级开发商服务;10必须达到社会、环境、经济效益的高度统一。

关于政府主导政府既是土地所有者的代表，也是土地开发市场规则的制定者，也是土地一级开发主体的确定者，也是土地级开发相关利益的协调、控制者，也是开发市场的监管者，还是公众利益的代表者，显然应该在土地一级开发过程中发挥强势政府的主导作用。

为此，政府应根据城市土地一级开发市场发展的需要,进行重大课题研究，为决策提供依据;应制定包括土地供应、规划审批、土地交易、相关标准、流程、规范以及相关利益调整在内的城市土地一级开发管理条例;应逐渐形成并完善与土地一级开发市场相适应的产业链、资本链和资金链，形成包括政府投入、企业投入、基金、证券、公众投资和国外资金进入在内的融资渠道;应进一步加大城市土地开发的市场化程度，逐渐形成一批具有核心竞争能力的土地一级开发实体，使土地开发过程中的投资主体、风险主体、效益主体相一致;应结合旧城改造、新城建设和社会主义新农村建设，加快城市化进程，解决原土地使用者的住房、社会保障、培训和就业等问题，构建和谐社会。

关于统一规划在土地一级开发过程中，必须坚持统一规划、规划先行的原则，这是想好了再干的重要环节。

必须提高规划制定、审批、执行各环节的品质和效率。

开发项目必须符合城市总体规划和区域规划的要求。

要着力提高开发项目的控制性详细规划、修建性详细规划，包括市政、能源、交通、环境以及单元规划、城市设计在内的专项规划设计水平;加强对不同功能的建设项目的规划研究,依据项目类别和项目的不同区位,应有明确的相关项目、专业、系统的规程、规范和标准;在规划管理过程中应严格执行纪律。

应下决心解决规划编制、审批、执行和管理过程中的浮燥现象，扭转重拿地轻规划、重建设轻管理的局面。

关于市场化在市场经济条件下，城市土地一级开发应当按市场规律办事。

首先，市场主要功能是资源优化配置、优化经营主体；因而，必须坚持投资主体、风险主体、效益主体一致的原则。

第二，市场必须有规则，而且这个规则应该是公正、透明、可以量化的，是大家必须共同遵守的。

第三，市场必须是公开的，自愿，自由的，是优胜劣汰的。

第四，市场必须是产业链、资本链、资金链畅通、闭合、完整的，链条中的每个角色都应按照规定的规则完成自己的动作，这样的市场才能是科学的、有序的、健康的。

显然,北京市的城市一级土地开发尚处在初级阶段。

从思想认识、理论、法规政策、投融资体系、具体操作方案等，还存在不少问题,还有大量艰苦细致的工作要做，需要政府层面、企业层面、社会层面，包括各方面的专家学者共同探讨和实践；吸收国内外土地一级开发的经验,集中大家的精力和智慧，完善土地一级开发的管理体系是当务之急。

这就要求我们少一点浮燥，多一点冷静，少一点盲目，多一点科学，少一点等待，多一点主动和勤奋。

我们相信,只要大家坚持不懈的努力,北京市的城市土地开发利用和城市建设一定会出现更新、更好的局面谢谢各位【主持人张文华】下面请中国人民大学土地管理系主任叶剑平先生做主题演讲【叶剑平】谢谢主持人，刚才说土地开发需要政府主导、统一规划和市场化运作，我想跟大家一起讨论一下如何界定这些关系。

我讲两方面的问题，第一，一级开发中土地产权的问题。

产权我想讲在一级开发中涉及的一些产权主体，给大家分析一下。

第二，一级开发到底有什么权利，是一种权利还是一种委托。

第三，我谈一下对一级开发中产权的一些认识。

第二大块，就是规划中在一级开发中必须要完成的任务，一级开发的规划问题到底到落实到什么程度，一级开发是否还有其他功能，是不是就是简单的基础设施建设，还有未来对整个城市发展的影响，甚至整个市场的供给、计划等等是不是都要放在一级开发里面去。

最后就一级开发的市场问题，规划、计划、包括规划的落实、实现等等，这些问题跟一级开发有什么关系，我对这些问题谈一下自己的想法。

第一，土地产权问题。

大家知道我们国家，土地产权为国家所有或者集体所有。

我这里所说的一级开发有两方面，一个是生地变熟地的过程，当然这当中还包含很多问题，这就是一级开发。

涉及到的主要是两大块，一个就是旧城改造，国外说更新或者再造，还叫存量土地的开发。

对于这一部分来说，所有权很清楚，产权是国有，这个所有权的主体是政府，这里我们不讨论所有权，这里涉及更多的是使用权。

我们知道就目前的使用权，分为划拨和出让两类，这主要是企事业单位和个人。

那么原有的使用者有没有开发的权利，假设原有的使用者的开发符合规划，它有没有开发的权利，或者我们假设说任总跟所有使用者谈判，之后把相关的使用权收购回来，按照政府的规划自己来进行开发，可不可以，这就存在原有使用权的再开发问题。

第二，对于增量土地的开发问题，增量土地的所有权是集体的。

当然，这其中是哪一级机构代表集体还有争议，从法律上说属于村委会，但实际上镇里的权力却很大。

这里面我详细说一下使用权，这是农户、乡镇企业集体建设用地的，这里面也是一个开发权的问题，如果农村集体或集体企业也变成开发企业，集体土地也变成了建设用地的一部分，它的权利是归国家、集体、还是农户。

如果同样的权利也就是所有权是平等的话，应该所有者拥有处置权，但是我们的法律规定集体土地是不能直接进入市场的，处置权在国家，那么这个产权就是不完善的。

而这个产权在未来一级开发中如何设定目前的做法把集体土地征购变成国有，然后去委托企业开发，然后再收购成国有之后出让。

这就引出了开发权有没有一个界定，是属于我们最高政府，还是属于使用者，还是属于所有者这里我要跟大家讨论一下这个问题土地开发权到底是不是一个权利我说一下自己的粗浅想法。

土地的产权可以派生出很多权利，最大的就是所有权、使用权和抵押权，还有地下等等很多权利。

这里面其中有一个发展权，这个理念主要来自于美国，主要是农地变成了建设用地，都有了它的价值。

我们来看土地一级开发，一级开发我想是不是要设定一个开发的权利，这是一个问题。

如果要设定开发权，开发权利的实现和权益到底是什么到底是多少如果有权利还可以变现，这样就有价值，如果没有怎么办第二个就是委托开发关系，对于一级开发权，实际上相当于一个建设承包商，我们委托他做完，项目结算后，它没有任何权利，开发权是不是这样还有没有其他权利，开发权和投资是相连接的，比如我们想要吸引一些国外资金，这些资金进来之后它要有回报，那么这种回报怎么保障，如果有保障，这个权利是有价值的，如果没有保障这个权利就没有价值的，这是一个值得研究的问题。

一级土地的开发权，对于存量土地的开发，也就是改造，一般情况下收回使用权，补偿原使用者。

我们现在的做法就是某一片地区要改造，基本上属于强制性的，但是有进步的一点就是补偿的价格是需要谈判的，或者说要得到大多数人的认可。

原来的补偿连价格也没有谈判的余地，因为价格是政府定的，政府委托一些机构进行评估，在这样的评估基础上统一收购。

现在这种强制性在慢慢地弱化，但是开发权目前来说实际上都是政府的，也就是从权利来说是强制性的，只是从价格来说可以协议，这是对于存量土地。

对于增量土地目前来说就没有处置权。

使用权是不是还存在发展权，这个问题目前讨论很多。

国土部束司长他们都有想法，刚才说的这些权利，如果物权法出台，实际上很多权利就界定清楚了，相当于我们的一些开发权利就会分解到使用者身上。

当然，我们现在还是沿用原来在国家政府的所有者身上来行使这些权利。

开发权或者发展权是属于国家还是政府我们说开发权有没有价值就是说假设开发企业做不下去了，他能不能变现、转换如果不能继续，要给所有者由其再委托其他开发者，这样是一种方式。

如果能变现，这确实是一种权利。

另外，现在开发的前提条件很清楚，我们市场是属于供不应求的阶段，土地一出去肯定比成本价要高。

假设有朝一日土地价格比成本价低，开发企业是不是要负卖不出去的风险，如果由政府全部买单，我觉得开发权就是国家的。

如果企业要承担风险，但是风险一来又没有相应的办法，我认为对开发权的设定应该是风险与收益相匹配的，这才符合市场经济的规律，这就要赋予开发权真正的权利。

在美国所有者要变化，都有一个发展权问题，如果土地不开发，可以把开发权转让给别人。

土地一级开发的开发权有几种情况一是政府全权出资，委托企业做一级开发，我认为是一种委托关系，就开发权也好，权利在政府，仅仅是一个发包和承包的关系，因为所有风险是政府承担的。

一级开发企业仅仅是完成了所规定的任务，也就是基础设施的配套。

第二，如果是企业出资的一级开发，后面就有风险，大家自己去判断有风险还是没有风险，没有风险也就是他现在的情况下土地供不应求，在市场又很好的情况下，可以判断出没有风险。

第三种是有设定风险的，或者风险是共担的，个人认为开发企业在特定的时间内应该拥有处置权，以保障投资、收益的安全性，或者实现市场的经济公平。

开发的价值这里面简单说一下，价值毫无疑问是最后形成的土地出让价格，也就是招拍挂的一个价格。

出让价高于成本，开发权利就有价值，反过来最后出让价小于成本，实际上是亏本的，开发权的设定也介于这之间。

当然，不能说所有超额利润都给企业。

毫无疑问，任何国家都是从公平的角度来说土地收益都是归政府的，但是应适当考虑到企业的利益。

一级开发与规划管理，要统一规划，在控制性详细规划要提出政策性建议，在出让的时候捆绑到出让条件里去，包括现在说的中、小户型的住房要多开发都可以作为捆绑条件，政府有这个权利。

关于一级开发与土地市场，现在很多媒体说我们一级开发速度不行，效率不行。

虽然招拍挂政策公平，但是这个政策使得我们的效率降低了，这里是指土地储备，去年我们完成的量很低等等。

这样的情况下，就有开发建设的控制问题。

因为权利和义务要对等，开发活动不能无限制延长，延长将对市场带来影响，还有市场和入市的时间和量的问题都和一级开发有关系，这些都能够相对准确的控制。

我们的市场从储备量到供应量来说，政府真正要调控土地市场才能实现，这些不能有效控制，将很难调控土地市场，因为土地开发周期很长。

我认为要界定限制一级开发的权利和义务，还要设置政府和开发企业的关系。

谢谢大家【主持人张文华】谢谢叶教授下面请北京城市规划设计研究院院长施卫良先生做主题演讲。

【施卫良】各位领导、各位专家、各位来宾上午好刚才叶教授跟谭总就土地开发问题做了主题演讲。

我是从事规划编制的，所以我今天从规划实施的角度谈一下土地一级开发和规划实施的关系。

我今天演讲的题目是“建立和完善政府土地储备和一级开发制度，促进北京整体规划的实施”。

建立和完善政府土地储备和一级开发制度是贯彻节约用地方针，节约利用土地资源，落实城市总体规划的实施，促进城乡持续协调发展的重大举措和重要手段。

城市规划、土地利用规划，以及社会经济发展规划是政府实现对土地资源合理配制的依据，也是政府健全和完善土地储备、土地一级开发的基础。

经国务院批准实施的城市总体规划，是指导首都经济、城乡发展的总纲，也是研究确定政府土地储备及一级开发，落实土地储备用地、建设开发时序和建设用地的依据。

总体规划实施以来，根据市政府及市规委的统一工作部署，市规划院又陆续开展并完成了近期建设规划、新城规划、中心城控制性详细规划、限建区规划以及教育、医疗、体育、消防等公共设施等专项规划，成为统筹落实非建设用地控制及各项建设用地的安排，引导城乡有序进行的重要基础。

从城市总体规划修编到各项综合规划和专项规划的编制，在建设用地规模、结构、布局及年度供应安排方面，我们与北京市土地利用规划进行衔接。

同时在近期经济社会发展、城乡建设重点项目安排方面，与北京市经济社会发展“十一五”规划进行了衔接。

这样对推进总体规划的实施，充分发挥规划对城乡发展的宏观调控与引导作用奠定了基础。

同时为加强政府加强土地储备和一级开发提供了前提条件。

从当前首都城乡建设面临的新形式、新任务、新要求来看，充分发挥政府土地储备和一级开发对城乡发展与重点建设的推进作用，围绕城市总体规划确定发展重点，坚持以城市规划为导向，以拓展土地资源为重点，以完善城市规划与土地一级开发协调机制为手段，应做到五个结合，做好以下五方面工作。

第一，与新城发展和重点新城建设相结合，做好近期重点建设用地的一级开发和中远期发展的土地储备。

新的总体规划确定，北京城市建设重点向新城转移。

与此相适应，政府土地储备和一级开发要与城市总体规划、近期建设规划及新城规划确定的新城发展方向、重点新城建设相结合，与“十一五”确定的内容相衔接。

我们要优先研究新城、特别是重点新城近期新增建设用地供应规模和年度土地供应数量、结构和分布，以及控制要点，为统筹新城发展和重点新城建设提供条件；近期重点研究重点建设用地土地一级开发的前期规划，做好重点建设用地土地一级开发；为近期一级开发重点用地，深入做好各项实施规划，根据不同条件，划定分区、分期实行的界限，为推动规划建设的分步滚动实施提供条件；对重点新城、其他新城具有开发潜力和可作未来新型产业发展与刘用地的地区，应当结合城市规划编制与神话史诗，加强研究，初步划定预留用地，明确管理，为全市重大项目发展预留空间，有条件的可先期进行土地一级开发整备，统一纳入土地储备。

第二，与中心城功能调整、结构优化相结合，做好重点建设、产业调整及具有发展潜力等用地的土地储备与一级开发。

政府土地储备和一级开发要与城市总体规划、近期建设规划、中心城控制性详细规划及重点地区建设规划确定的功能调整、产业结构优化及近