新征管格局下税源专业化管理的思考与探索.docx

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新征管格局下税源专业化管理的思考与探索

新征管格局下税源专业化管理的思考与探索

【内容摘要】：

经济决定税源，税源决定税收。

税源管理是整个税收管理的重要基础。

随着税收征管改革的深化，“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的新征管模式投入运行后，明确了征纳关系，提高了征管质量和效率，但仍存在如征管机构分工不明、职责不清、管理缺位、对税源监控不够严密等问题。

因此，如何实现各类征管要素、资源的最优组合与配置，成为巩固和完善新征管模式的主要内容，同时也是深化税收征管改革需要积极探索和认真解决的问题。

【关键词】：

税收征管模式税源专业化管理

随着经济全球化、国际化、市场化和我国工业化、信息化、城镇化的深入发展，企业经济性质、组织形式、经营方式不断变化，跨国家、跨地区、跨行业的大型企业集团日益增多，电子商务迅猛发展，纳税人数量与日俱增，税源流动性显著增强，税收管理形势错综复杂。

为实现税收管理的科学化、精细化，强化税源管理，优化纳税服务，提高征管质量和效率，积极推进税源管理专业化，实施税收管理方式的重大变革势在必行。

本文围绕新征管格局下税源管理专业化的有关理论和实践问题提出一些粗浅的思考和探索。

一、推行税源专业化管理的必要性和可行性

（一）、建立专业化征管体系是经济发展的需要

税收征管体系是上层建筑的组成部分，它的内容和形式取决于经济发展的要求，它必须随着经济的发展变化而变化。

随着我国经济的快速发展，税源总量不断增大，种类和结构更趋多元化、多样化和复杂化。

税源跨国跨境跨区域的流动性增强，动态变化更加频繁，征纳信息不对称的矛盾日益突出，税源监控难度加大，防范税收流失风险的任务更加艰巨。

传统的以属地管理为主、税收管理员“按户分管、各税统管、大包大揽”的税源管理方式，以及基层税源管理部门与同级其他业务部门和不同层次国税机关的税源管理职责界定不清、缺位越位并存、业务流程冗余，岗责体系不完善等问题直接影响和制约税源管理水平的提高，不利于我省国税事业加快发展、科学发展，必须更新观念，转变税源管理方式，积极推进税源专业化管理，提高征管质量和效率。

而专业化的征管查格局，则以大型数据库和广域网为依托，实现数据的高度集中处理和共享，更能够提高工作效率和征管质量，堵塞征管漏洞，提高征管质量，适应经济发展形势的需要。

（二）、实行专业化分类管理是防范风险的需要

自税收管理员施行制度推行以来，对有效解决“疏于管理、淡化责任”问题，加强税源管理发挥了积极作用。

但在具体实践中，也暴露出了税收管理员在税源管理工作中的被动性、盲从性和无序性，存在以税谋私等问题。

再加上部分税务干部执法素质不高、专业化不强等因素，导致税收执法权不能得到有效的监督制约，出现执法随意、以权代法、以情代法等现象，现有的税收管理员“分片管户”的管理方式，无法满足纳税户发展和纳税服务的需求，也无法适应国家税务总局提出的“信息管税”和税源科学化、精细化管理的需求，因此必须寻求新的税收管理方式，推行税源专业化管理。

而实行专业化分类管理后，一方面可以在内部执法程序上对税收执法权力进行分解制约，加强权力监督和明确岗责划分，有效防范税法遵从风险；另一方面可以有效掌握不同类型税源管理规律，不断改进管理手段和提高税务执法队伍的专业化执法技能，从而推进依法治税的进程。

（三）、推行专业化管理是实现科学化、精细化的必然要求

专业化征管的前提是岗责划分，形式是专业化分工，需求是部门协作。

专业化就是根据纳税人的特点，实施有针对性的分类管理，是在把握管理规律基础上的科学分工与协作。

只有将专业化管理与科学化、精细化管理有机结合，强化三者之间的相互联系，才能充分发挥专业化征管体系的效能，不断提高税收征管质效。

二、税源专业化管理应遵循的基本原则

（一）、科学分类税源原则。

根据当地经济发展和税源结构情况，结合经营规模、行业特点，对税源进行科学分类，针对不同类型的税源采取不同的管理方式。

在重组业务和流程的基础上，适度调整各级税源管理的机构、职责，摸索不同类型纳税人的风险规律，实施分级分类管理。

（二）、优化资源配置原则。

征管资源向重点税源、高风险税源和重要事项倾斜，对重点行业、重点企业、重要事项实施重点管理，提高管理机构、岗位和人员的专业管理质效。

（三）、细化办税流程原则。

统一涉税审批环节、文书流程和涉税事物的即办事项与非即办事项，简并岗位、简化流程、压缩层级、提高涉税事宜的办理效率，为纳税人提供更优质的服务。

（四）、风险管理原则。

把税收风险管理的理念贯穿于整个税源专业化管理的全过程，根据不同的税收风险制定不同的管理战略，防范税收执法风险和纳税遵从风险。

三、当前税源管理存在的问题及矛盾

加强税源管理是实现税收科学化、精细化管理的重要内容,也是实现依法征收、应收尽收的基础和重要保障。

从当前税源管理实践来看,随着市场经济的深入发展和纳税人数量的飞速增长,征纳双方信息不对称、监管手段不适应、监管内容不全面等问题逐渐显现,导致税源管理出现部分盲区和风险点,影响了税收征管质量的进一步提升。

因此,分析和研究当前税源监管中存在的问题和薄弱环节,把握税源变化的脉搏,进一步强化税源监控管理,是新形势下加强税收征管的必然要求。

（一）、征纳双方的信息不对称

纳税人提供的涉税信息不全面,导致税源失控。

随社会主义市场经济的日益发展,私有经济比例的不断攀升,税源的流动性和隐蔽性越来越大。

特别是现代企业制度建立以后企业成为自负盈亏的经营实体,追逐利润的最大化成为经营的主要目标,在经济利益的驱使下,一些纳税人向税务机关提供不真实、不准确的财报表和纳税申报表等涉税资料,隐匿或少报收入。

一些纳税人特别是个体私营企业、个体工商户采取现金交易、销售开票、不建账、造假账或两套账等偷漏税收，还有一些企业过关联企业转让定价、“优惠接力”等隐蔽手段“避税”。

同时目前税务机关的征管信息公开度、透明度不够,特别是同类纳人申报纳税销售、纳税额、税负、享受税收优惠政策等信息,只有征收机关掌握,而纳税人、传统媒介、社会却无法即使查询知之甚少,从而缺乏有效的社会监督。

由于税务机关管信息公开、透明程度不够,导致一些纳税人对征收机关的公信力下降,影响了诚信纳税氛围的建立。

（二）、税源监控管理手段不适应

一是“征、管、查”职能分离后,税务机关监控与管理税源通常采用管理员下户了解和电话咨询等手段。

而上述方式所了解到的税源信息只能是税务机关问什么纳税人就答什么,纳税人说什么税务机关就听什么,信息采集缺乏客观性和有效性。

同时由于相关税法尚不完备,纳税人在接受调查咨询时不如实向税务机关提供涉税数据和资料的情况时有发生,直接影响了对税源的有效监管。

二是随着经济的快速发展,纳税人数量迅速增长,税务机关基层的征管和稽查力量普遍不足。

据有关部门统计县级税务机关一线税收管理员一般只占税务干部的40%,平均1名管理员要管理300多户纳税人,如果再落实到具体责任区则有些地方管户数量更多。

面临人少户多事多且权力相对集中的现状，导致许多责任区管理员疲于应付，特别是对服务性调研、退税工作、联动任务、注销清算、风险应对等特殊事项的完成敷衍了事、质量不高。

同时，实行征、管、查相分离改革后,由于稽查力量薄弱,不少纳税人反映申报后没有人来评估或稽查,因此申报多少,就纳多少税。

客观上造成了偷漏税行为的发生。

（三）、税源监控管理内容不全面

税源监管是一个科学、严密、复杂的系统工程,它不仅需要征纳双方内部涉税信息的互通,更需要有区域、行业、税种与纳税人相关的外部涉税信息（即第三方数据）的支撑。

近年来,虽然税务部门启用CTAIS2.0征管新系统,但该系统只包涵了一些与纳税登记、纳税申报、资格认定、发票领购、减免税审批等静态信息,既缺乏与监控区域税源、行业税源、销售或营业收入、利润总额等涉税信息的分析比对，又缺少与监控纳税人税源相关的工商登记、会计建账、用电（水）量、关联企业交易、银行户头、现金交易、主要原材料耗用定额等微观动态信息资料的支撑。

导致征收机关难以对辖区内、相关行业特别是每个纳税人申报的真实性、准确性作出准确、及时的判断。

四、当前税源管理中存在的问题原因分析

（一）、税源管理基础不扎实

目前，税源管理的常用手段主要是税务登记、纳税申报、发票管理、纳税评估、税务稽查以及税控装置等。

税务登记是“守株待兔”，一般都低于工商部门的登记户数，据调查显示，大约有20%左右的户数应登记未登记；纳税申报目前更多地侧重于按时申报的管理，而对于申报真实性还有较大差距；以票控税虽然在一定程度上对税源监控发挥了重要的作用，但主要还是表现在对欠税企业的控制上，大大降低了其应有的作用。

纳税评估是税源管理的重要手段，但由于评估信息的有限性，对于纳税人的评估难以做到及时和全面，而且纳税评估主要依据在于企业申报资料，其真实性还有待于进一步核实，这种评估在税源管理方面的作用可想而知。

税务稽查是税源管理的最后防线，由于体制、结案难等因素的影响，其作用也就相对弱化。

（二）、征管机制不协调

目前的税收征管模式，国税机关注重征、管、查职能的分离和制约，相互之间的交流和联系存在一定的缺陷。

实行征、管、查分离，对加强税收专业化管理、加强税务部门廉政建设起到了较大的促进作用。

但是，由于综合征管软件、增值税管理、出口退税审核等系统之间的信息没有完全整合，信息不能共享，各个环节、各个部门掌握的信息是不对称的，工作存在相互脱节的现象。

比如管理部门通过纳税评估发现问题往往自行处理，稽查部门则有自身的选案系统，不愿接手查处从管理部门移交的案件。

征收、管理、稽查职责隶属不同部门，目标不够一致，没有形成合力。

当前征收职能主要集中于办税服务大厅和计统部门，管理职能分别隶属征管、税政管理、税源管理部门，稽查则分别由各级稽查局负责。

征收部门的主要职责是保证税收任务的完成，管理部门通常主要考虑征管的质量；稽查部门通常考虑查补率、处罚率等。

征收部门不直接下户，对纳税人的实际情况不了解；管理部门对纳税人管理往往自成体系，不愿承担催收催缴任务。

税收征、管、查等环节职责设置粗糙，界定不明确，在实际工作中还存在相互脱节的问题，往往造成基层税务机关职责以内的工作未能履行好，职责以外的事管得不少，出现权责不分、职责越位的情况，基层单位监控税源的管理职能不能充分得到落实。

从纳税人的角度来看，由于目前国税机关管理纳税人的信息主要靠纳税人提供，如果纳税人故意隐瞒销售收入，进行虚假申报，提供虚假数据，国税机关依靠计算机本身是发现不了的。

实行管理员平台后人机不能有效结合，对计算机的依赖程度越来越高，丢弃了原来“管户制”的一些好的做法，管户信息不能得到及时修正。

有很多纳税人上报的财务会计报表和纳税申报表所反映的税源状况不真实，隐匿收入、少报收入，甚至造假账的现象常常发生，如果国税机关只是按照纳税人提供的税源信息进行征税的话必然会造成税收流失。

（三）、横向联系的信息不够通畅

与外部信息（第三方数据）的对接不畅通和不及时,这是制约国税机关税源监管能力提高的客观因素。

从外部来看，涉及税源管理工作最紧密的工商、国税、地税等部门之间的协作配合，目前主要还是简单的、低层次的、有限的信息传递，还不能做到信息的充分共享和数据对接交互，还不能充分发挥部门间协调配合的作用，因而不能最大程度地综合利用各自的信息资源，解决工商登记和税务登记户数不相一致的问题。

有的企业办理了工商营业执照而没有及时办理税务登记证，有的企业注销了营业执照不及时注销税务登记等等，都直接影响到税源管理的实际要求和税收征管质量。

出现一方面一些纳税人不能及时纳入正常税源管理，导致漏征漏管户的存在；另一方面出现了一些非正常户，给偷逃税行为留有可能的空间。

五、加强和深化税源专业化管理的思考和探索 

要全面提高税源控管水平，必须改变传统的管理思维模式和方法。

加强税源专业化管理，必须以持续提高税收征收率为目标，建立以税收管理员制度为核心，完善税收征管制度为基础，实现管理手段信息化，管理措施精细化，管理方式多样化和管理力量社会化。

建立以信息化管理为主、日常事务管理为辅，以预警分析和纳税评估为主要手段的科学化、精细化、专业化税源分类管理体系。

（一）、更新征管理念

所谓专业化管理，是指以行业分类为主，以信息化为依托，以行业规律为依据，以纳税评估为手段的税源监管方法。

分类管理是社会专业化分工在税收工作中的体现，是社会进步的必然要求。

专业化分类管理有多种形式，如按行业、按规模、按税种、按社会信誉等级、按注册类型、按纳税人类别等。

应采取以行业分类为主、兼顾规模分类的管理方法，将企业按照行业进行分类，从每类行业中选取典型企业进行调查，全方位采集其涉税信息，包括企业自身提供的信息、税源管理人员直接采集的企业的生产经营信息，以及从行业主管部门、工商、银行、技术监督、统计、审计等职能部门获得的第三方信息，并在此基础上，总结确定行业税源监控指标，建立相应的评估模型，据此对各具体企业进行纳税评估，并与该企业自行申报的信息进行分析比对，从而做到税源专业化管理的客观性、科学性。

1、税收执法理念由收入任务型向税源管理型转变。

实施行业分类管理，首先应在执法理念上由收入任务型逐步向税源管理型转变。

在目标考核中不应唯税收任务完成情况论，应更加关注对税源管理水平的考核，改进考核指标的实用性，采取人机结合的办法，对税源管理质量进行考核，以税源管理质量的高低作为评判征管质量的主要标准。

2、税源管理方法由分户管理向分行业、链条式管理转变。

实行分类管理，不再孤立地把纳税人当作单户看待，而是把单户企业看成是行业中的一员，通过对同行业单户企业的调查分析，总结行业规律，建立数学模型和指标参数，深化纳税评估。

经过逐户比对、分析，求证纳税人申报的真实性，对发现的问题约谈举证或移交稽查部门处理，形成对整个行业的全面管理。

在此基础上，进一步把企业放在产业链中进行全方位管理，充分利用产业链条中的相关信息，实施链条式税收管理，采取交叉比对措施，构建立体管户机制。

3、税源管理体系由单兵式、单部门管理向多部门、团队式管理转变。

要实现分行业税源管理，必须全面收集、掌握企业的涉税信息，传统的单兵式、单部门管理已不能满足现有需要。

在分类管理中应统筹征、管、查各部门的有机配合，发挥协同作战，充分发挥合力效应。

应用以查促管和强化配合形成合力。

稽查部门和管理部门在稽查和监管评估过程中发现偷税疑点，即时互通信息。

4、税源管理信息由原来单一的申报纳税信息应向综合信息转变。

通过分类管理全方位采集税源信息，不仅可以掌握企业自身提供的信息，而且可以采集其行业信息、产业链信息，以及第三方信息，并集中起来，形成了综合性的行业税源信息库，为加强管理提供了可靠保证。

（二）、改革征管方式

凡事体制为本，机制辅之。

体制决定事物的本质与功能，机制保障事物的效率与活力。

在原有组织结构上跨部门、跨职能、跨层级的进行业务重组，通过体制改造与机制完善优化资源配置，塑造新的业务流程，实现绩效最大化。

1、实现税收风险的层次管理。

根据纳税遵从度的不同，从现有基层税务机关征、管、查三大职能序列中重点定位四项职能，即纳税服务、税源监控、纳税评估和税务稽查组成四道屏障，对税收风险实行层次防范与管理。

纳税服务作为第一道屏障，对遵从度好的纳税人提供优质服务，充分尊重其权利，引导扩大其群体比例，防患未然，在和谐征纳关系的建立中化风险于无形。

税源监控作为第二道屏障，对遵从度较好与一般的纳税人，加强宣传辅导，调查核查，以票控税，催报催缴，消风险于萌芽。

纳税评估作为第三道屏障，对遵从度有一定问题的纳税人，评估其申报真实性，加强专业化评估，注重案头分析和相关信息比对，发现问题及时整改，除风险于形成。

税务稽查作为第四屏障，对遵从度差的纳税人，严格查处，达到打击一点威慑一片，防范风险于未然的目的。

2、实现税收风险的分类管理。

人以群分，物以类聚，风险也有类的区别。

无差别的按片属地划分责任区较为粗放，不便于发现风险发生与存在的规律，若按行业、规模和税种等分类划分责任区，对中小企业注重行业风险分析，对大企业注重个性化风险分析，从总体与局部的税负情况以及各税种匹配性方面对风险予以把握。

根据集约化、专业化、精细化的管理要求，把税收风险分析、专业纳税评估、大企业的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控等风险管理职能，从属地管理的税收管理职能中分离出来。

把制度性安排的、事务性管理服务职能保留在属地管理的职能中，从而形成管事基础上的管户制的新架构。

3、有针对性降低纳税人税收风险。

纳税人的风险主要是纳税人因不当履行税收法律义务而可能面临的加收滞纳金、承担行政罚款等行政责任以及刑事责任等风险。

为最大限度的降低纳税人风险，应建立并完善风险分析评估机制，并借助分行业管理的优势，进一步搭建了行业风险预警指标体系，通过税收预警分析，及时提醒纳税人依法纳税，避免各类涉税风险。

同时，按照“高风险、高防范、高标准”的原则，对税源实行分类管理，对存在不同风险纳税人实施不同的管理措施，加强管理的针对性，有效降低了纳税人的税收风险，以达到构建和谐征纳关系和提升国税部门形象的双赢目标。

（三）、完善征管制度

1、加强申报管理。

一是加强对纳税申报的审核。

严格按照“一窗式”管理的要求，对各类纳税申报资料的完整性和数据的逻辑性进行审核。

二是加强对延期申报、延期缴纳税款的审批，建立延期申报、延期缴纳税款报批责任制。

2、完善执法管理。

一是要完善税收执法责任制，对税收执法过程进行监控与考核，提高依法治税水平；二是强化税收执法监督。

推行税收执法管理信息系统，利用现代信息技术对税收管理员的执法情况进行计算机自动考核和实时监控；三是建立科学的绩效考核机制，进行岗位分析，合理划分岗位级别。

3、健全分级划类管理。

实行分级划类管理。

对不同类型的纳税人，实行分类管理。

要建立重点税源驻企管理、中小税源划片（行业）管理、零散税收委托代征的分类管理格局。

一是对重点企业实行驻企管理。

负责重点企业监控的税收管理员既要懂财务管理，又要精通计算机应用，要善于运用管理员平台实施监控。

二是对一般企业实行划片管理。

按照纳税人所在地区，实行划片管理，可以有效防止漏征漏管。

三是对个体零星税收实行综合管理。

（四）、优化资源配置

1、加强税务干部队伍建设。

一支高素质的税收管理队伍，是做好税源管理与监控的根本所在。

一是按照征管重心向税源管理转移的思路，合理充实管理员队伍，使管理力量和税源状况相匹配、人员素质与管理岗位相适应；二是综合考虑各分局税源数量、税源结构、税源地域分布、基层人员数量和素质等因素，对管理员队伍进行全盘考虑，优化组合，优先保证对大企业和重点税源、纳税信誉差的税源的监控管理需要，对其它税源引入风险管理机制，着重抓税源流失风险大的问题和环节，以实现管理效益的最大化。

改变税收管理员“分户到人，各事统管”管理模式，变全能型为专业化。

2、建立现代化的税务人力资源规划、培训与开发体系。

在按照税务机关的特点，确定诸如税务征收类、税务管理类、税务稽查类，行政事务管理类人才结构的同时，要做好以下工作：

一是做好职业发展规划。

为税务人员的职业发展指明努力的方向，使每一位税务人员在其职业发展的过程中发挥出最大的能力。

二是建立培训开发模型。

主要包括培训需求分析、培训规划、培训的组织实施、培训评估等内容。

三是建立后备人才制度，并进行动态管理。

四是实行标杆管理。

将税务机关优秀工作者作为标杆人物向全系统进行宣传，并号召全体税务人员向他们学习的一种人力资源开发方式。

2、逐步健全专业人才能级管理制度。

以人为本，结合岗位的专业特点和管理的难易程度，有针对性地加强业务技能学习和岗位练兵活动，并有选择性地发现和培养一批管理上有思路、工作中有策略、应变动力强的专家型人才。

同时实行动态能级管理，定期分批适度地进行岗位轮换，在赋予管理员相应权力的同时落实好管理责任，建立和完善监督制约机制，使其始终内有动力、外有压力、充满生机和活力。

努力提升税收管理员队伍的综合素质与专业技能，逐步建立适应专业化管理的专家型税源管理人才队伍。

3、为税收管理员减负“瘦身”。

让税收管理员有时间、有精力专职从事税源管理工作，切实改变税收管理员日常事务性工作过多、疲于奔命的被动局面，减少日常的应付性事务工作，确保税收管理员有时间、有精力从事税源管理工作。

（五）、细化业务流程

1、完善岗责体系。

按照税源专业化管理实施意见，对税收征管岗责体系进行了修订和完善，重新划分各税源管理部门的岗位及职责，调整重点税源管理岗、日常检查及纳税评估岗的工作职责，进一步明确税源管理责任人的岗位职责、工作程序、工作标准、工作时限。

2、建立精细化管理机制。

首先是合理划分岗位，不断完善制度，确保精细化管理工作的落实。

税源专业化管理的岗位划分信息采集、案头审核评析、调查核实、绩效考核四个岗位，做到权责分离、职能分解、相互制约。

制定了税源精细化管理办法，详细确定了各个工作环节的工作原则和职责，逐步探讨并构建以信息化加专业化为目标的控税新路子，全面推进税源管理精细化。

其次是立足实际，多措并举，不断探索精细化管理的新途径。

一是分类管理，动态监控，高起点推进精细化管理。

对税源实行精细化的分类管理，按照纳税人的经营规模、纳税信誉等级等客观因素，将纳税人划分为一般纳税人、小规模纳税人、个体“双定户”等类型，进而按不同的经营特点细分为若干小类。

同时，针对管理对象的不同特点，确定不同的管理目标。

二是明确监控指标，实行动态监控，针对不同类型的纳税人，根据行业类型特点，明确税源变化的各项监控指标。

通过展开“三个对比”，即纵向对比、横向对比、帐实对比检验纳税人申报数据的真实程度。

三是结合行业建模，把税源专业化管理和正在推行的行业建模有机的结合起来，形成相互比对和互为服务格局。

3、健全以流程为导向的征管机制。

应树立提高工作效率，提升纳税人的满意度的意识，进一步健全以流程为导向的征管运行机制。

规范涉税事项受理、调查、核批节点的岗责配置，凡是由纳税人提起的各种申请事项一律由办税服务厅集中受理，要求对纳税人办税事项实现“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”闭环运行模式。

并对涉税事项不同的环节设置不同的人员，即受理、调查、核批三分离，各司其职做到受理人员不调查，调查人员不受理。

总之，税源专业化管理是国税机关征管能力建设的重要内容，同时也是一项综合性、系统性很强的工作。

随着管理水平的提高，税收征收管理必将向税源管理延伸，实现税源科学化、专业化、精细化管理，需要一个多方面抓、多环节抓、长抓不懈、反复改进提高的过程。

通过税源的专业化管理，不仅可以更好完成组织收入的任务，还可以更有效地发挥税收在经济中的杠杆作用，促进社会经济的发展，为建设和谐社会提供强大的动力。

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