公共行政学考点概要.docx

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公共行政学考点概要

第一章

行政管理

–行政是政府中的机构和人员为了政府运转的有序化和条理化以及社会运行的稳定和安全而作出的程序化、制度化行为选择的总和。

–一般认为，行政管理是指行政机关及其行政人员对国家事务、社会事务和机关内部事务的计划、组织、指挥、协调、控制等管理活动。

这一概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率。

公共行政

–公共行政学中的“行政”概念。

与立法、司法相对应的“行政”；与政治相对应的“行政”；与管理相对应的“行政”

–公共行政是指现代政府特别是狭义的政府（即行政机关）管理社会公共事务、提供公共服务的活动。

公共管理

–公共管理是以政府为核心的公共部门，通过整合社会资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，提高政府绩效和服务品质，以增进与公平分配社会公共利益的管理活动。

公共管理与私人管理的区别

公共管理与私人管理的使命不同；公共管理强调价值与责任；公共管理具有很强的政治性；公共管理行为必须依法做出；公共管理知识的广泛性。

公共领域

–行政学和政治学中的公共领域，是指那些与市民社会相对应的社会生活内容，是围绕着公共部门的核心展开的公共生活形态。

–公共领域通过三种传播方式得以形成：

亲身传播的方式、传统大众传媒、网络。

–公共领域在现代社会的价值和作用主要体现为：

公共领域提供了一个实现参与制民主的可行性模式。

公共性

–作为公共行政学中的基本范畴，公共性主要是指公共部门、政府的属性。

在一般情况下，它指政府制定与执行公共政策应根据社会的共同利益和人民的意志，以求最大可能地保证公民利益的实现，也就是说，政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。

公共物品

–纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个个人消费这种物品不会导致任何其他个人对该物品消费的减少。

–公共物品具有非排他性（non-exclusiveness）和非竞争性（non-rivalrousness）。

–对公共物品可以从不同的角度分类

•纯公共物品与准公共物品；公共产品和公共服务；全国性的公共物品和地方性的公共物品。

统治行政

–在农业社会的历史条件下，行政理所当然地是国家实现其阶级的政治统治的手段。

行政活动过程的统治、压迫功能是特别地残酷与不加掩饰的。

当然，此时的行政机构甚至还没有从政治权力机构中分化出来，这是一种“混权”的状态，行政事务是直接由权力机构行使的。

从而充分显示出了行政的政治统治性质。

由此，可将这一时期的行政模式概括为统治行政模式。

统治行政模式是政府一经产生就存在的一种较为低级的和原始的政府类型。

管理行政

–以管理为目的的行政称作为管理行政。

管理行政是对现代行政职能方面的描述，就其性质而言，这种行政也可以称作为公共行政。

公共行政就是现代政府出于服务社会公共利益的目的，通过自身管理的途径而有效地实现社会公共事务管理的活动。

管理行政也就是公共行政，是公共行政的现代形式。

服务行政

–服务行政是政府公共部门在运行和发展中遵循公民至上理念、以回应公民需求，实现公民公共利益为目标的新型治理模式。

–服务行政的特征：

•服务导向而非控制导向

•公正导向而非效率导向

•公民本位而非政府本位

•开放式行政而非封闭式行政

•德治和法治的有机结

行政体系的结构

•从行政体系的结构来看，它主要包括三个方面：

（1）由行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统；

（2）由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素构成的客观结构系统；（3）由行政意志、行政义务、行政责任、行政人格等要素构成的价值结构系统。

•行政体系的主观结构

–行政体系的主观结构是指行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法等一些属于精神形态的主观要素所构成的各种关系的总和，它是行政体系的主观形式。

在广义上，行政体系的主观结构也应包括占支配地位的政治观念、思想意识形态和文化心理结构等因素。

•行政体系的客观结构

–行政体系的客观结构系统是行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间关系的存在和运作方式，是行政体系的客观形式。

广义地讲，行政体系的客观物质环境因素也是行政体系客观结构系统的要素。

行政体系的价值结构

–行政体系的价值结构主要是指行政组织、行政人员或公务员的行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等基本要素所构成的调节系统，是深藏于行政体系的客观结构系统和主观结构系统之中的。

第二章

行政人员

–行政人员也就可以称为行政工作人员，有两个方面的含义：

•一是指一定的行政体系中的全部工作人员的总和，包括各级行政部门的主管人员和一般工作人员；

•二是指在政府部门中工作的具体的工作人员。

–行政人员在行政体系中的地位和作用在不同时代有很大的差异。

–行政人员具有双重身份。

–划分行政人员个人行为与行政行为的标准。

行政人员的职业特殊性

–行政人员的职业特殊性首先在于这种职业的公共性。

–行政人员的职业特殊性还在于这种职业是服务于公民、服务于全社会的。

–行政人员的职业特殊性也在于这一职业的政治性和权威性。

–行政人员的职业特殊性也必然会反映在对这一职业有着特殊的从业要求上。

这种要求体现为法律要求和道德要求两个方面。

人事行政与公务员制度

–人事行政是指国家的人事机构或部门为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。

–人事行政的内容：

•公共行政人员的录用、公共行政人员素质和能力的培养、公共行政人员的保障、公共行政人员的使用。

人事行政与公务员制度

–人事行政的模式：

、

•以恩赐官职制为主要内容的人事行政模式

•以“政党分肥制”为主要内容的人事行政模式

•以“功绩制”为主要内容的人事行政模式

–公务员制度是以“功绩制”为主要内容的人事行政模式的制度化，它通过制定法律和规章，对公务员进行依法管理，是人事行政的制度化、法治化、科学化管理较为完备的形式，是人事行政的核心内容，体现了人事行政发展的一般趋势。

公务员制度的结构特征

–公开考试、择优录用严格考核、功绩晋升

–政治中立、职务常任人事分类、依法管理

–专业培训、素质更新

行政人员的行政责任

–广义的行政责任是指政府及其公务员因其公共权力地位和公职身份而对授权者、法律以及行政法规所承担的责任。

在这种意义上使用的行政责任概念，实质上就是行政人员的职业责任。

狭义的行政责任是指行政人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。

行政人员的法律责任

–所谓行政人员的法律责任，是行政人员因违反法律义务而由专门国家机关依法追究的否定性法律后果。

–行政人员法律责任的基本类型：

•根据责任引起的原因，分为行政违法责任、行政不当责任、行政侵权责任；

•根据责任的功能和目的，分为惩罚性责任与补偿性责任；

•根据责任的性质和内容，分为行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任、违宪法律责任；

•根据引起责任的法律事实与责任人的关系，分为直接责任、间接责任、连带责任；

•根据问责主体，分为行政机关认定和追究的责任、权力机关认定和追究的责任、司法机关认定和追究的责任。

行政人员的道德责任

–行政人员的道德责任是指行政人员在行使公共权力、管理公共事务的过程中，负有的道德义务以及违反道德义务所应承担的否定性后果。

–行政人员道德责任的内容：

•公正、仁爱、求实、宽容、节制

行政问责与问责制

–行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。

–行政问责制的类型：

•按问责的主体不同，可分为同体问责和异体问责

•按问责时机不同，分为常态问责和非常态问责

•按问责事件的形式不同，分为对积极作为的问责和对消极不作为的问责

•从控制的来源和程度两个维度出发，可以将公共行政问责制划分为四种类型：

官僚型问责、法律型问责、专业型问责和政治型问责

建立和完善行政问责制的重要意义：

•行政问责制有助于提高行政人员的整体素质

•行政问责制有助于形成自觉负责的行政理念

•行政问责制有助于抑制行政不作为或乱作为的现象

责任政府与行政问责制

–责任政府是指国家行政机关在行使公共权力时，必须向国家立法机关和执政党负责，同时积极回应并满足公民的各种诉求，真正实现为人民服务的根本宗旨。

引伸而言，责任政府包含着对不负责任的各种行为加以制裁和控制的一套机制。

责任政府具有如下特征：

•责任政府是有限政府责任政府是高效政府

•责任政府是民主政府责任政府是法治政府

责任政府与行政问责制

–行政问责制是责任政府实现的重要机制，没有问责，责任就无法落到实处。

而问责就需要明确政府的不同责任。

–政府的责任主要体现在以下几个方面：

•政府的政治责任政府的行政责任

•政府的法律责任政府的道德责任

行政问责的范围、程序和后果

–行政问责的范围应包括各级行政机关和行政人员的决策失误、滥用职权、行政越权、行政失职、执行不力和效能低下、疏于管理和处置不当等多种情形。

–行政问责程序的规范性、可操作性是实行行政问责制的重要保障。

不同的行政问责主体在实施行政问责时的程序应有一定的差异。

–行政问责的后果是行政机关及其行政人员承担相应的责任，是落实承担行政责任的种类与形式。

第三章

官僚制组织的含义

–官僚制（Bureaucracy）一词是指现代国家条件下以相对专业化的行政人员为主体所构成的政府的一系列制度、体制、组织结构和原则的总和。

–官僚制组织是建立在法理型支配基础上的一种能够适应现代社会的、具有专业化功能以及固定规章制度、科层分级的组织制度和管理形式。

行政组织概述

–行政组织主要是指政府机构和人员所构成的实体性存在，是为了实现行政目标而按照一定权责关系组合在一起的具有合理结构的行政管理和社会管理活动群体。

–与其他组织相比，行政组织的特殊性主要体现在：

•公共性、政治性、执行性、权威性、法治性。

行政组织的分类

•根据管辖的地域范围，行政组织可以分为中央行政的、地方的和基层的行政组织。

•按照权限性质，行政组织可以分为一般权限机关和专门权限机关。

•根据功能和作用的不同，行政组织可以分为领导机关、职能机关、监督机关、辅助机关、咨询机关和派出机关。

行政组织的要素

–组织成员物质因素职能目标机构设置职位设置权责划分法制规范

–技术和信息

行政组织的结构

–行政组织的结构所指的是行政组织的构成要素及其组合方式。

–行政组织的纵向结构

–行政组织的横向结构

人力资源概念的引入及其意义

–用“人力资源管理”概念取代传统的“人事管理”或“人事行政”的概念，就是基于建立全新的管理理念的考虑，“人力资源”概念的引入则是“以人为本”管理理念的具体体现。

–在公共部门中引入“人力资源”的全新理念，不但有助于建立科学完备、运转协调的公共部门人力资源体系，而且对于其他部门的相应工作也具有一定的示范效应。

人力资源开发与管理上的新特征

–人力资源开发与管理将人本身看作资源，能够给组织带来巨大投资回报率和效益。

–人力资源开发与管理将组织中的工作人员视为“社会人”。

–人力资源开发与管理所强调的是人力资源使用和开发并重。

人力资源发展的动力及应对策略

–人力资源发展的动力

•价值标准和基本信念现实的激励因素偶发因素

–教育和培训在人力资源的发展中所起到的作用越来越大。

机构改革的含义

–机构改革就是典型的行政组织设计

–机构改革是政治体制改革的重要组成部分

–正确认识机构改革的丰富内涵

•从基本概念中加以理解

•从互相联系的有关概念的区别中加以理解

•从历次机构改革的任务中加以理解

–在很多情况下，机构改革在实质上也就是行政改革

编制管理与机构改革

–广义上的编制管理是指对一切法定社会组织内部的职能配置、机构设置、组织形式及工作人员的数量、结构等方面的管理。

–狭义上的编制管理是指对机关、事业单位及部分企业组织的职能配置、机构设置、人员数额及人员结构的管理。

–编制管理的运行机制：

•运用行政指令，严格规范调控

•引入经济手段，进行激励调控

•健全法制，实现法治调控

–编制管理对机构改革的意义

•编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提

•编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段

•编制管理有助于节省国家财政开支

第四章

行政权力概述

–行政权力是国家的政治机关通过一定的程序授予行政机关的一种用于行政管理和公共管理的强制性力量。

–行政权力的分类

•根据行政权力受约束的程度，可以将行政权力分为羁束的行政权力和自由裁量的行政权力。

•根据行政行为的模式，将行政权力分为行政立法权、许可批准权、行政确认权、行政检查监督权、行政制裁权、行政强制权、行政司法权。

•根据权力存在和发生作用的基础，可以把行政权力划分为报酬性权力、制度性权力、知识性权力。

行政权力的政治内容

–据西方国家政治与行政二分的原则，行政权力与政治权力是不同的，政治权力是决策权力，而行政权力是执行权力，是由政治权力所确定的，是对政治决策的执行权力。

–但是，行政权力与政治权力又是密切联系在一起的，是相互影响着的权力。

在国家的权力体系中，政治权力与行政权力一道构成了一个完整的整体。

行政权力的结构

–行政权力的纵向结构

•行政权力的纵向结构在行政学中也称作为行政授权体系，是根据行政组织的结构特征而对行政权力进行自上而下分配的方式。

–行政权力的横向结构

•行政权力的横向结构是行政权力在同级行政机构、部门和行政人员之间制度化分配的方式，是行政权力合理配置的一个重要方面。

抽象行政权力

–抽象行政权力是指行政体系中的那些法律制度化的权力，它是一种规范的、有着充分的法律制度保证的权力。

–抽象行政权力的特征：

•就权力主体而言，抽象行政权力的主体是整个行政权力体系所属的整个组织

•就权力的存在形式而言，抽象行政权力往往公开表明自己的性质

•就权力的作用范围而言，抽象行政权力的作用范围是与整个权力体系的作用范围相一致的

•就作用效果而言，抽象行政权力由于是一种理念性的权力

具体行政权力

–具体行政权力是指行政体系中的那些存在于一定的法律制度框架下的由个人或个性化的机构或部门所执掌的并用来处理一切具体的事务的权力。

–具体行政权力的特征：

•就权力主体而言，具体行政权力的主体是行政组织中的管理阶层或个人

•就权力的存在形式而言，具体行政权力极力淡化或隐藏自己的根本性质

•就权力的作用范围而言，具体行政权力的作用范围是整个权力体系作用范围的每一个具体的部分或环节

•就作用效果而言，权力主体的好恶、积极还是消极的人生态度、认真负责还是粗枝大叶的处世精神，都决定着这种权力发挥作用的效果

行政权力体制的含义

–行政权力体制是指在行政系统内部围绕着行政权责的划分、运行和维持而形成的各种制度化的关系模式的总称。

•行政权力体制是行政体制的一部分

•行政权力体制的内容是行政系统内部的各机构、人员之间的权力关系

•行政权力体制是一种制度化的关系

集权制和分权制

–集权制和分权制是权力纵向配置的反映，是依政府层级而展开的权力线。

–集权制指的是这样一种权力体制，其中中央或上级机关掌握最终或最高的决策权，地方或下级只拥有上级赋予的执行权；中央或上级可以根据自己的意志，指挥、监督和干预地方或下级的活动，地方或下级要完全听从中央或上级的命令。

–分权制则与集权制相反，它指的是这样一种行政权力体制：

地方或下级的行政权力来自于法律的授权；在权限范围内，地方或下级有相当高的自决权，中央和上级仅处于监督地位，不能任意干涉。

集权制和分权制

–判断集权制与分权制的主要标准：

•地方或下级行政权力的来源。

•地方或下级与中央或上级之间的权力关系。

•权力的数量。

集权制的优缺点：

•优点：

政令统一，目标一致；力量集中，便于处理紧急或重大事件；权力完整，指挥灵便；执行效率高等。

•缺点：

信息环节多，传输缓慢，容易失真；管理单一、僵化，适应环境的能力差；忽视地方差异，呆板统一，容易出现形式主义；忽视下级积极性，造成下级的依赖和低效等。

–分权制的优缺点：

•优点：

独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理；分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性；反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜于近点决策处理突发事件，效率较高；职能分工明确，有利于专业化管理。

•缺点：

权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥；不利于集中资源，统筹和全面发展；过度分权易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。

首长制和委员会制

–首长制和委员会制是机关内部的权力关系的反映，考察的是行政权力在领导机关组成人员之间的分配。

–如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在一人（首长）手中，并且由此人对行政领导机关的决策负责，我们就将这种行政权力体制叫做“首长制”；

–反之，如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在两个以上的人（委员会）的手中，并且由他们对行政领导机关的决策共同负责，我们就将这种行政权力体制叫做“委员会制”。

–首长制的优点有：

事权集中，责任明确；决策迅速，指挥统一；有利于保守秘密等。

其缺点有：

决策失误容易发生；容易形成专权和独断，造成腐败等等。

–与之相反，委员会制的优点在于：

群策群力，决策的正确性和可接受性强；相互监督，防止权力垄断；合乎民主要求等。

其缺点有：

协调困难，决策缓慢；责任分散，决策容易冒险；容易造成领导机关的内部矛盾等等。

首长制和委员会制

–我国行政首长负责制的基本内容：

•行政首长负责领导本级政府或本部门的工作。

•各级政府或政府部门，都有一个行政首长的领导下的领导机关（领导班子）。

•本级政府或部门的重大决策，需要经过领导机关全体成员的集体讨论，行政首长要尊重集体讨论的意见。

–我国行政首长负责制的特点：

•体现了民主决策的特征

•责任明确

•分工合作，有利于提高行政领导效率

单中心制和多中心制

–单中心体制就是在各个行政机构行使的行政权力中间，存在着一个行政权力中心。

拥有权力中心的行政机关承担着权力分配者的角色，其他所有机关的行政权力都由这个权中心派生而来，并受其等级节制。

–多中心体制是指在各个行政机关行使的行政权力中间，并不存在着单一的权力中心，各个机构拥有的行政权力之间相互分离、平行行使，不存在等级节制的关系。

单中心制和多中心制

–从功能上看，单中心体制更有利于保持政府行动的一致性，有利于政令的统一，从而适用于政府的管制功能；

–而多中心体制更有利于迎合公民需求的多元化，有利于行政的创新，因而适用于公共服务的提供。

•第五章

政府职能的含义

–政府职能是指政府在管理国家和社会公共事务方面的基本职责和功能作用，涉及到行使行政权力的范围、程度和方式。

政府职能是行政管理职责与功能的有机统一。

–政府职能具有如下特点：

执行性多样性动态性

正确地确定政府职能的重要意义：

•政府职能是建立行政组织的根本依据

•政府职能是组织管理活动科学化的重要基础

•政府职能的实施情况是政府管理效能的表征和检验标尺

政府职能体系

–政府的基本职能政治职能经济职能文化教育职能社会服务职能

–政府的运行职能

•决策职能组织职能协调职能控制职能

政府职能模式

–政府职能模式是指政府与市场的关系模式，是政府如何在市场调节的基础上对经济的运行加以调控的方式、方法的总和，集中反映在政府所确立的经济体制和政府参与的经济运行机制之中。

–在近代社会，随着资本主义的发展，出现了两种主要类型的政府职能模式，20世纪七、八十年代以来，随着亚洲新兴工业化国家的崛起，又出现了一种新型的政府职能模式。

我们依次把这些类型的政府职能模式称作“保护型的政府职能模式”、“干预型的政府职能模式”和“引导型的政府职能模式”。

引导型政府职能模式的含义

–引导型政府职能模式，是亚洲新兴工业化国家和地区在经济腾飞过程中出现的一种新型的政府职能模式，这一职能模式既能保证社会的独立性与自主性，又能充分发挥政府作为社会总体利益代表者而对社会经济生活的协调与控制。

在这种模式下，政府与社会处在一种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一的关系中。

引导型政府职能模式的特性

–引导型政府职能模式与干预型政府职能模式的共同之处是，都介入市场运行中去对经济进行于预，而且都表现出采取宏观调控的手段。

–引导型政府职能模式与保护型或干预型政府职能模式的根本区别就在于它具有充分的主动性和先导性。

–引导型政府职能模式中的行政应当是服务行政。

–总之，引导型政府职能模式的特征在于它既能保证社会的独立性与自主性，又能充分发挥政府作为社会总体利益代表而对社会经济生活的协调与控制。

经济管理

–经济管理是指政府及其经济管理机构，遵循客观经济规律的要求，为实现预期的经济发展目标，对社会经济生活实施的管理活动。

–经济管理具体包括宏观经济管理、政府经济性管制、国有资产管理等方面的内容。

政治管理

–政治管理是指政府及其管理机构代表全体人民的意志和利益，遵循政治发展的规律，为实现预期的政治发展目标，对社会政治生活进行的管理过程。

–政治管理包括国防管理、司法管理、公安管理、外事管理等。

文化管理

–公共行政学所说的文化管理是指政府及其管理机构代表全体人民的意志和利益，遵循文化发展的规律，为实现预期的文化发展目标，对社会文化事业进行的管理过程。

–广义上的文化管理，包含了教育管理、科技管理以及狭义上的文化管理、体育管理与卫生管理。

社会管理

–社会管理是指政府及其管理机构代表全体人民的意志和利益，遵循社会发展的规律，为实现预期的社会发展目标，对社会生活进行的管理。

–社会管理包括人口管理、民政管理、社会保障管理等。

非政府组织的含义

–非政府组织的由来

•作为一种组织形式，非政府组织已存在几个世纪，但一般认为现代意义上的非政府组织出现于二战前后，并以1942年英国OXFAM的诞生为标志；作为一个概念，则最早见于1945年签署的联合国宪章。

我们现在经常谈到的非政府组织主要是指在20世纪七十年代后期迅速成长起来的一种民间组织形态。

•关于非政府组织的概念表述。

•较普