对当前公用改革的认识.docx
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对当前公用改革的认识
对当前公用改革的认识
北京大岳咨询有限公司总经理金永祥
1.公用事业改革取得了良好的效果
建设部当初推动公用事业市场化改革的背景是传统公用体制效率低下、体制僵化、不能满足经济社会发展对公用产品的需求，这种状况至今并未发生根本实质性变化。
对国有公用体制，政府、市民和社会已经习惯了，在某种程度上有些包容，又有些无奈。
应该说，过去七年的公用市场化改革成效显著，比如在污水处理行业和垃圾处理行业大量社会资本的进入解决了政府建设资金不足的问题，再比如一些传统的公用企业通过改革解决了政企不分和内部治理机制不完善问题并开始了扩张和发展，成功的公用改革项目建设投资或经营成本降低了大约20～30%。
在公用事业市场化过程中出现了一些问题，引起了社会各界对于改革失败的项目提出了强烈的批评，并引发了行业的高度关注和痛斥。
这样一场大规模的改革，没有问题是不可能的。
如果进行全面客观冷静的分析，改革后比改革前还差的并不多。
从这个意义上讲，全社会对市场化的公用事业企业关注和监督已经推动了公用事业的进步。
2.涨价是为了理顺价格体制
提到公用事业涨价，有些人会把脏水泼向外资，认为在公用事业领域引入外资引起了涨价。
今年以来全国有十多个城市的自来水涨了价，幅度在0.3～1.0元/吨之间。
未涨价的城市绝大多数也都在做涨价准备，幅度基本在上述范围之内。
很多人直接把矛头指向了兰州自来水的改制，认为兰州自来水涨价是外资秋后算账，甚至告到了国务院。
兰州这次调价幅度为0.3元/吨，在全国中心城市中基本是最低的，而且在改制前的十年时间里兰州每两年调一次水价，每次涨价大约为0.2元/吨，兰州这次涨价无可厚非。
涨价不是外资的专利，国有公用企业基本都在考虑涨价。
公用产品在很长一段时间内被认为不是商品，所以公用企业大面积亏损，合理的公用产品价格机制一直未能形成。
2006年以来受通胀预期的影响，多数城市公用产品连续数年未进行过价格调整，甚至有些城市5～10年都未涨过价，而同期中国社会经济发展是有目共睹的。
2009年我国CPI水平较低，为调整公用产品价格提供了难得的机遇，公用产品涨价是情理当中的事情。
值得注意的是，在理顺公用产品价格体制时应考虑弱势群体的承受能力。
国家发改委和住建部最近下发的通知中已明确提出要求，地方政府调整公用产品价格时应增加城市低保户的补贴，在调价方案中应该包括弱势群体的处理办法。
3.关注水价可能另有隐情
水价无疑成了是当前社会的焦点问题，我们认为这种关注超出了其自身应有的份量。
本轮涨价幅度在0.3～1.0元/吨之间，按每个家庭每天0.4吨水计算，每个家庭每天增加水费开支0.1～0.4元。
不能说这0.1～0.4元对居民生活没有影响，考虑到涨价时提高低保户补贴因素，涨价对居民生活影响确实不大，不应该引起如此规模的讨论和关注。
有些反对水务市场化改革的人只要有机会就要向外资发难，这次也不例外，致使外资参与被编造成水价上涨的原因。
但当人们发现外资水务企业涨价不高于国有水务企业时，国有企业的体制弊端又受到了关注，致使全行业都受到了影响。
实际上，用每天增加的一两毛水费解决公用行业存在的所有体制问题是不现实的，水务改革是一项系统工程，改革只能循序渐进，解决水价问题是水务体制改革的基本组成部分。
人们对水价的关注也受其它社会问题的影响，比如电价上涨、气价上涨、房价上涨、油价上涨、粮价上涨等等。
与其它行业相比，水业市场化的讨论比较多，这种讨论一直伴随着水务市场化改革的全过程。
水务行业为表达民意提供了一个平台，从这个意义上讲关于水价涨价的讨论是一种社会进步。
4.提高公用事业服务水平更重要
伴随着三十多年的改革历程，各行各业的服务水平都有了天翻地覆的变化。
相对地，公用事业领域服务水平提高有限，有的地方存在将提供公用产品作为寻租权利的现象、很多公用企业的管理方式停留在30年前、有些公用企业领导关心自己的行政级别胜过了关心提供公用服务、在不少地区受资金限制公用企业不能正常维护生产设备，等等。
随着中国社会的高速发展，人们的生活水平越来越高，对公用企业的服务水平必将越来越高。
人们兜里的钱越来越多，支付公用产品费用不再是主要矛盾。
公用事业改革必须顺应社会的发展，提高公用产品质量和公用企业服务水平应该是改革的主要目标。
提高公用事业服务水平是需要投入的，公用事业改革应该根据国情调动各种因素增加公用事业的投资，而不是简单的回到30多年前那种简单地等待政府投资的状态。
5.溢价不是资产评估方法带来的
过去有一种说法误导了很多人，认为溢价根本不存在，完全是资产评估方法的问题。
静态地看这种说法似乎有道理，但问题是，兰州自来水转让时溢价了，重庆自来水转让时没有溢价，国内还有地方政府将自来水资产折价送给民营企业的情况，为什么不同的案例会有不同结果呢？
不能正确地认识溢价的本质就不能正确认识改革的效果，必然使改革迷失方向。
在兰州自来水改制招标时，威利雅公司投标时带了两套投标文件到现场，招标方判断他们递交的那套投标文件的报价应该高于他们带走的那套。
假如当初没有中法水务和首创参加竞争，威利雅是否可能把另一套报价低的文件留下呢？
反之，如果威利雅也参加了重庆项目的竞争，中法水务为拿到项目是否会提高价格呢？
很明显，在政府给定条件相同时不同的运作会有不同的报价。
根据我们为投资人做顾问的经验，投资人投标报价时要参考资产评估结果，但决定报价的是投资人的战略和竞争环境等因素，投资人出于战略考虑可能会做出偏离资产评估结果的激进或悲观的决定。
不同投资人的管理水平不同，他们对资产评估所用参数的预期就不同，评估结果因此差异很大，很明显这种差异不是评估方法不同带来的，评估人员评估时选择方法是自由的和专业的。
6.溢价不是祸，折价不是福
业内对公用资产转让溢价的反对声一浪高过一浪，但没有人反对折价或者地方政府将公用资产赠送给社会资本，这是一种非常奇怪的现象。
溢价并不是容易做到的事，是很多人智慧的结晶。
在溢价项目中，往往找不到腐败的影子，效率得到了极大的提高。
反对溢价的人只知道反对，对溢价有什么害处说不清或捕风捉影，有的还用文革遗风莫须有地扣帽子。
溢价可以使政府在代价不变的情况下获得更多资源，不应该把官员都假设成贪官，溢价所得都用在了市民身上，溢价对市民是有好处的。
不溢价是容易做到的，也是所有投资人期望的，折价或赠送甚至是很多投资人努力的目标，因此折价项目往往传言多。
有一个有趣的现象，今年全国水价普涨，但没有发生“溢价项目涨价多、折价项目或国有企业涨价少”的现象，而是相反。
比如，被业内广泛关注的兰州自来水项目，本轮涨价与其它省会城市比幅度最低。
因此，说折价更有益于民众是难以令人信服的。
7.社会资本仍然是公用行业需要的
经过多年改革之后，业内很多人回过头来讨论公用产品的商品属性，意在强调公用产品的公益性，应该由财政投资，而不应该引入社会资本进行市场化。
当初政府财力不足是推进公用事业市场化改革的主要原因之一，今天地方政府的财力已经强大到不需要社会资本了吗？
没有，多数地方政府只是吃饭财政。
今年银行放贷较多，财政可支配的资金较多，但属于特殊情况，不可持续。
而城市公用事业是发展城市经济必备的基础条件，任何城市都承担不起经济停滞给社会带来的严重后果。
对政府来讲，增加公用设施建设的投入是第一位的，资金来源是财政还是社会资本是第二位的。
在很长一段时期内，利用社会资本建设公用设施是各地政府的重要选择。
有些人愿意把中国的公用事业与发达国家作比较，这种想法是值得商榷的。
发达国家是成熟社会，他们需要的公用设施设建设投资并不多，只要一定维护成本就够了。
中国是一个高速发展的经济体，公用设施建设投资和设施改造投资需求是很大的，这种投入规模即使是发达国家的城市也难以承担。
中国必须找到符合中国国情的公用事业发展之路。
8.反对外资不利于公用行业发展
国际公司帮助我们提升了管理水平和效率、带来了资金是有目共睹的。
现在，有些人有仇视外资的情绪，经常向外资泼脏水。
客观的说，外资在中国很少违约，他们有很强的契约精神，他们是靠规则与国内企业竞争。
外资的进入为公用行业打开了一扇窗户，使整个行业看到了外面的世界。
有的人认为他们的管理水平不比外国人差，作为旁观者，我们感觉这种判断是有误差的，我们相信对外资了解越多他们会感觉差距越大，只有认识到差距了，行业才会进步。
当国内政府或企业与外资合作吃亏的时候，应该做的是吃一堑长一智，学习兰州自来水的做法按照国际规则与外资合作，而不是谩骂，无端地指责。
对于有违约行为的外资企业，我们应该按照协议约定追究他们的违约责任。
已经有外资水务公司人士将某些国内人员的排外情绪称为中国水业市场化改革的政治不可抗力，这对我国水业的发展是不利的，国内水业改革可能会为此付出不必要的代价。
中国改革开放30年来，招商引资、利用社会资本一直是推动经济社会发展的重要经验之一，公用事业的发展也需要社会资本（包括外资），政府应该悉心呵护社会资本。
9.改制后的兰州自来水和深圳水务仍是国企
我们知道中国石油、中国银行改制后都含有外资股份，但都被认为是国有企业，原因是这些企业仍然是国有控股的。
兰州自来水改制后的股份构成是：
兰州市政府持有55%的股份，法国威利雅公司和中国平安保险公司共持有45%的股份。
深圳水务改制后的股份构成是：
深圳市政府持有55%股份，法国威利雅公司和北京首创股份公司共持有45%的股份。
很明显，兰州自来水和深圳水务改制后是国有绝对控股的，仍然是国有企业。
这种股份结构安排能够保证当地政府对自来水公司的控制力，同时引入了市场要素，完善了公司治理结构，解决了体制中存在的政企不分、治理缺失等问题，促进了自来水公司的发展。
兰州自来水和深圳水务的发展模式不是水务行业改革的唯一模式，但是被证明的成功模式。
这类项目是我国进一步推进公用事业改革的宝贵财富。
10.公用改革不能走回头路
这次公用改革在推进一段时间后发生了一些问题是事实，对于涉及面如此之大的改革，出现问题是正常的，关键是如何对待和解决出现的问题。
如果在公用改革发生一些问题时就回到原来的国有体制，那么老问题就会重现，过段时间还要再进行改革。
当前，应该正确认识改革、改革取得的成果和改革中出现的问题，总结改革过程中的经验教训并制定相应的政策，使改革中形成的经验发扬光大，失败的教训在后续改革中能够避免，重点解决好根源性的准入问题。
公用事业市场化改革本身没有错，所有出问题的项目都是改革的方法和对待改革的态度出了问题，所有规范运作的项目都取得了良好的效果。
通过引入社会资本的公用事业市场化改革在地方是有基础的，符合我国国情，轻易放弃会遭到地方的反对。
如果否定市场化工作，如何处理已经改革的项目也是难题。
中央政府应该因势利导，规范地方政府的市场化行为，减少市场化工作的失误和市场化的社会成本。
11.误导民众后果严重
去年北京市将地铁票价降到了2元/张，这种政策调整给其它城市造成了极大的压力，北京市因此增加的补贴之大是可以估算的，这种体制能持续多久人们正拭目以待。
北京的做法能够推广吗？
各地有承受能力吗？
在哈尔滨、长沙等很多城市对如何偿还水务设施建设债务一筹莫展时，国内有一种声音要求供水管网投资不要进入供水成本。
北京已经是经济状况很好的城市了，受资金所限二次供水问题一直无法解决，很多市民仍在受着水压不足和二次污染之害，其他城市的情况可想而知。
如果供水管网投资不进入供水成本成为一种普遍的观念，水价下降是一定的，但是解决水务体制中存在问题的办法也就没有了。
对于绝大多数城市，增加经济发展和市民生活所需的新供水设施将变得极其困难，结果必然是地方经济发展受到影响、市民生活水平受到影响。
三十多年前的制度就是靠政府供给的，听起来好，市民却享受不到服务，我们不应该再回到那种状态。
12.改革的方式应该是因地制宜、多种多样的
我国的国有企业改革走过了30年的道路，进行了各种各样的尝试，最后走上了进行产权制度改革建立现代企业制度之路。
公用事业尽管有公益属性，但吸收国有工业企业改革的经验教训是有益的。
在公用领域，兰州自来水、深圳水务、合肥王小郢污水、西安污水等等都通过产权制度改革取得了良好的成效。
最近，有一种观点提出在公用行业引入国有民营的市场机制解决公用体制问题。
在国有工业企业改革初期曾经做过这种尝试，比如承包制，但最后证明效果并不好。
实际上这种模式是很多国际公司一直在努力争取的。
我们认为，对于发达地区的新建项目这种方法会有效果，比如北京地铁大兴线就采用了委托运营模式，但对于传统的公用企业改革这种所谓的市场机制方式不一定合适，主要受限因素是现有企业职工的问题及各种各样的体制问题。
公用改革模式应该因地制宜，没有哪种模式是最好的，应该寻找最适合特定项目的改制模式。
13.正确理解和处理水务一体化问题
水务一体化主要应该用来解决政出多门、九龙治水的体制问题，是公用行政管理体制问题，叫“水务一体化管理”可能更合适，管理体制是由政府决定的事，在此不做讨论。
业内有些人将水务一体化理解为由一个公司来为整个城市提供取水、输水、制水、供水、排水、污水处理、中水回用等全部服务，称之为“供排水一体化”，并将一体化的服务范围涵盖城乡，叫“城乡水务一体化”。
按照这种设想，行业管理部门只要管理一个水务公司就够了。
这种体制在个别国家有实践，在国内个别城市实行也有可能，但作为基本模式在所有城市推广不适合中国国情。
第一，构建这种体制需要彻底重组各城市的各类水务公司，重组过程内耗、成本太大；第二，一个城市的水务业务集中在一个公司以后，政府难以监管，很多事情只能由市长亲自协调，主管部门无法全面掌握企业信息，效率将更加低下；第三，一个城市唯一的水务企业只能国有，地方财政压力大，可能会造成供给部足，不利于地方经济发展。
而一个城市的水务主体多样化，与现行体制容易对接、交易成本小，有利于调动各种因素发展水务事业、有利于促进竞争、有利于政府对水务企业进行监管。
14.特许经营是公用事业管理的基本制度
公用事业的自然垄断特性决定了公用事业只能实行特许经营制度。
公用事业企业不能时时刻刻处于竞争状态，政府只能在选择投资人的准入环节引入竞争，在经营过程中应该加强监管。
特许经营的范围可能包括公用事业的投资、建设、运营、移交的部分或全部内容，但运营是不可缺少的，将特许经营理解为运营是片面的。
传统的公用企业拥有隐形特许经营权，未经政府许可的公司很少会涉足一个城市的公用事业经营，但有些地区也因新公司进入未明确的范围发生过混乱。
随着公用事业改革，特许经营制度在大多数地区变成了政府管理公用事业的基本制度。
明确的特许经营制度的建立是公用事业管理体制的一次进步，它的重要意义是第一次明确了政府与公用企业的关系。
地方政府在制定特许经营制度时是将范围定为运营还是包括投资等其它内容要结合当地公用事业的历史和现状、结合当地的经济和社会发展情况，中央政府要汲取历史上一刀切的沉痛教训，不能要求地方政府采取统一的模式。
15.准入监管是改革中最紧迫的问题
公用事业市场化改革中出现的问题，归纳起来有三类：
第一类，政府选择的社会投资人实力弱、信用不好，在项目执行过程中需要负责任时投资人出现违约；第二类，政府谈判能力弱导致政府与所选投资人的合作协议中的条款有失公平，在协议执行时给政府造成了损失致使政府违约，这类投资人一般实力强、信用好；第三类，政府与投资人签的协议质量差，很多问题在签约前都没有解决，当执行遇到分歧时在协议中找不到解决问题的依据，双方进入了焦灼的扯皮状态。
仔细分析，这三类问题或其组合都根源于选择投资人的准入环节。
如果政府在改革之初选择投资人的准入环节工作到位，选择的投资人有实力、守信用，与投资人签定的合同内容完整、公平合理，那么在项目执行过程中遇到的大部分问题就可以解决了，甚至根本不会发生。
推进公用改革的当务之急是加强准入环节的监管。
准入监管是上级政府对下级政府的监管，自2002年改革大规模启动以来这方面的监管很少，甚至公用改制项目的审批程序都不清晰，比如公用企业股权转让项目是否需要行业主管部门审批没有规定。
加强准入环节监管需要各级政府转变行政管理部门的职能，做好公用改制准入工作的前提是项目运作的规范性和专业化。
16.公用事业改革的目标
公用事业改革涉及政府层面和企业层面。
在政府层面，如何改变政出多门、九龙治水的局面和如何转变政府从所有者转变为监管者的角色是主要的。
对于企业，公用事业改革的目标不是消灭所有的现有公用事业企业，而是要通过改革以现有公用企业为基础形成一些在国际上有影响力的跨地区甚至跨国经营的公用事业企业集团，改革将极大的促进现有公用企业的发展。
在改革过程中，小型公用企业可以并入大型公用企业，与大型公用企业共同发展。
从产权结构上讲，新的公用企业股权是多元化的，但是地方政府控股的。
通过改革，政府与公用企业的关系是明晰的，企业内部治理结构是合理的。
改革以后，公用事业经营将实现规模化和专业化，效率将大大提高，公用事业投资将保证社会经济发展对公用产权的需求，各地市民可以享受到优质的价格合理的公用服务。
对于具体的公用事业企业，可能从事投资、建设、运营或其中的一部分业务，也可能参与自来水或污水或两个行业，还可以经营含厂网的自来水公司或只经营一部分。
公用企业在不同地区根据市场需求决定参与哪部分业务，也根据自身发展战略选择其所从事的业务。
附1.关于沈阳自来水
沈阳自来水是宣传市场机制较多的国有水务公司，前段时间张总在中视二套《对话》节目也介绍了沈阳的经验。
针对这次《对话》透露的信息，我们有如下看法：
1.沈阳八厂TOT项目回购和沈发展从香港交所退市不是沈阳自来水为了战略转移而进行的调整，而是运作失败的结果。
几百年来资本市场能够存在和发展，不是资本市场有问题，是不适合资本市场的人有问题。
2.沈阳自来水给三分之一职工发工资，其余三分之二自己挣工资的做法不是市场机制。
他们的基本做法是要求自来水用户必须把供水工程交给他们做，否则不给提供供水服务，这种做法违反招投标法。
3.沈阳自来水与振兴环保合并的所谓供排水一体化并不成功，两家在各自问题都未解决情况下合并，放在一起是一个更大的问题包。
这种不以解决问题为前提的改革，结果不会好。
附2.关于兰州自来水
兰州自来水改制以来受到行业高度关注，中央政府也多次到现场调查。
我们认为：
1.兰州自来水做到了政府、企业、职工和投资商都满意，这在我国30年改革历史上不多见，在兰州更少见。
这次兰州水价只上涨0.3元/吨，在全国省会城市中上涨最少，消除了业内对溢价可能引起涨水价的担忧，也给兰州市民一个可接受的交待。
2.兰州自来水改革解决了政府供水设施建设资金不足的问题，理顺了政府与供水企业之间的关系，健全了供水公司治理结构，推动了企业向区域性水务公司的发展，达到了改革的目的。
3.业界对溢价有误解，我们仍然认为兰州的真正溢价不是特别高。
兰州项目的运作不存在道德问题，极大地提高了供水企业效率。
溢价所得一方面为政府解决了部分资金，同时也为企业发展创造了条件。
到目前为止溢价并未带来任何问题，未来也不会发生与溢价有关的问题。
附3.西安自来水改革（水网文章）
最近一段时间，有多家媒体到大岳咨询公司采访，普遍关心西安自来水总公司改制话题。
在此，谈一谈对这个问题的看法，与业内同行进行沟通交流。
大岳咨询公司是2007年被聘为西安市自来水总公司改制顾问的。
大岳顾问小组在西安工作了八个月，完成了尽职调查和改制方案工作，并准备了招商文件初稿。
由于某种原因，咨询工作暂时停止了。
在项目进行期间，有七八家国内外水务投资公司对项目表示了兴趣并一直在跟踪项目。
据我们所知，由于项目运作未进入实质性阶段，西安方面未与任何投资人签署任何合同文件。
不仅西安自来水公司，国内其他任何城市的自来水公司也一样，都是提供公共产品的企业。
自来水公司的改制不是一次性交易，改制后必须保证提供价格合理的优质供水服务，因此改制只能成功不能失败。
自来水公司一般都是有几十年历史的老企业，这样的企业改制是一项复杂的系统工程。
作为专业的中介机构，我们理解西安自来水公司调整改革节奏对改制做更广泛的研究，并且认为这种做法完全符合科学发展观的精神，也只有这样，才能保证改制工作少走弯路。
自来水行业存在的主要问题是体制问题，尤其是政企关系问题以及由此引起的企业内部治理结构问题、效率低下问题和发展资金不足问题。
在中国改革开放三十年历史中，国企改革进行过很多尝试，需要基本解决的问题不曾改变过，被证明为最有效的办法是产权制度改革。
通过转让股权或增资扩股引入社会资本是一种方法，兰州自来水公司改革采用的就是这种模式，经过两年运转被证明是有效的。
直接将自来水公司改制上市也是一种方法，但由于政策对上市条件的限制，从改制到完成上市至少需要三到五年时间。
不动股权，希望通过转换内部经营机制解决自来水行业的问题，缺少制度保证，是不可行的，即使在某个阶段由于出现了特殊人物情况可能好一点，但是不可持续的。
实际上，转让股权或增资扩股方式不仅可以实质性地解决企业发展的很多问题而且不排斥未来企业的上市，大岳咨询公司支持这种模式。
国内有些自来水公司在引入社会投资人过程中出现了问题。
仔细分析，我们会发现，很少有外国投资人违约的情况发生，政府在这种失败中付出了极大代价，一方面要支付数额较高且明显不合理的服务费用，另一方面由于负担过重又造成了违约。
应该说，这类案例为自来水行业改革交了学费，本来想解决老问题，结果老问题没解决又制造了很多新的问题。
这些问题都不是改革问题，都是改革方法不当的问题。
为了避免这类问题重复发生，应该学习兰州自来水改革的经验，尊重科学、规范运作，有些政府难以兑现的条件不要轻易承诺，大的原则必须坚持。
比如，股权设置问题，应该坚持地方政府控股，这不仅符合国家产业政策，也符合自来水行业的特点及政府现阶段的监管能力。
西安自来水总公司已完成国有企业改制为有限公司的工作，我们相信改制工作还会进行下去。
行业内外对西安水司改制的关注和讨论时有益的，有助于西安水司找到一个适合自身特点和发展目标的改制路径。
从这个意义上讲，无论是主动还是被动西安水司都开了先河，在正式改制前在业内展开讨论，使改革者从讨论中汲取智慧。
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