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投资体制

第三章投资体制

第一节投资体制概述

一、投资体制的基本涵义

投资体制是指国家组织领导和管理社会投资活动所采取的基本制度和方式方法。

是投资领域中生产关系的具体形式。

二、投资体制的组成

投资体制的基本内容包括：

（一）投资决策主体的层次与结构——这是投资体制的首要问题

它是指具有投资决策自主权的经济实体的组成及其在投资决策权限方面的关系。

投资决策主体的层次与结构是投资体制构成要素的核心问题。

（二）资本的筹集与运营方式

它是指投资主体筹集并具体运用资本的方式和方法。

具体包括资金的筹措方式、经营方式、回收方式、建设项目的组织方式、投资收益分配和投资风险的承担方式。

它是由投资决策主体的层次和结构决定的。

在中央集权的计划经济体制下，国家是唯一的投资主体决定了投资资金的筹集方式只能是财政拨款方式；而在社会主义市场经济体制下，投资主体多元化决定了投资方式的多元化。

（三）投资领域中个经济主体之间的利益关系协调机制

它是指协调投资实施过程中投资项目建设单位、投资公司、勘察设计公司、施工单位、银行、物资供应单位等多元经济利益主体之间的一系列制度和规范。

计划经济体制下，投资主体与投资方式单一，由国家投资，财政进行拨款，建设单位用款，设计施工单位实施建设，各主体利益关系是由政府进行协调、规范和制约。

市场经济体制下，投资主体多元化，投资决策多层次化，投资方式多样化，决定投资活动的各利益主体之间的关系市场化。

三、投资体制模式

1.集权投资模式

中央政府为单一投资主决策体，投资方式单一化，投资领域中各经济主体之间利益关系非商品化。

集权投资模式排斥市场机制。

2.分权投资模式

中央政府只对整个国民经济产业结构和社会消费目标结构的新建项目负直接决策责任，形成了中央、地方和企业三个层次的投资决策主体。

投资方式方法除了国家财政拨款外，还有银行贷款；投资领域各经济主体之间的关系带有一定的商品经济性质。

分权投资模式要求有比较发达的市场机制。

其关键在于正确处理好计划调节与市场调节的有机结合。

3.社会主义财团投资模式——目前难以实现。

特点：

投资主体多元化、投资决策多层次化、投资方式方法多样化、投资领域中各经济主体之间利益关系商品化。

国有资产委托给银行、投资公司等经济组织参与经济活动，形成社会主义财团。

社会主义财团实质上是社会主义康采恩或托拉斯。

这种投资模式要求有发达的市场。

4.分散投资模式——前南斯拉夫

投资决策权完全分散化，国家彻底放弃投资决策权，把它交给众多的企业。

四、投资体制与经济体制

（一）经济体制

经济体制是一定生产关系的具体形式以及组织、管理和调节国民经济的制度、方式方法的总称。

经济体制的内容包括：

所有制结构、决策结构、调节结构、利益结构、组织结构。

社会主义经济体制模式：

军事共产主义供给制经济模式、集中计划经济模式、改良的集中计划经济模式、计划与市场相结合的计划经济模式、市场社会主义经济模式（社会主义市场经济模式——前南斯拉夫）

（二）经济体制与投资体制的关系

1.经济体制决定投资体制

投资决策主体的多元化取决于财税体制改革；

投融资方式取决于金融体制改革；

投资中各经济主体之间的利益关系的协调机制取决于财税体制、价格机制、分配制度。

2.投资体制是经济体制的中心环节。

第二节投资体制的历史沿革、现状与问题

一、我国投资体制的历史沿革（建国后至1979年）

总体来看，属于传统集中计划经济体制下的投资模式。

其背景在于一方面为了恢复迅速发展国民经济，另一方面西方世界的经济封锁和军事威胁，不得不选择的重工业倾斜战略。

在具体形式上有两种：

中央集权制和行政分权制。

（一）1949——1957年：

以国家投资为主导、投资主体多元化和高度集中的计划投资体制。

经济成分多多元化决定投资主体多元化：

社会主义改造尚未完成；

投资方式方法：

财政拨款、公私合股投资、银行贷款、赎买投资。

“一五”期间苏联援建了156个重点工程和694个限额以上建设项目，发挥了重要作用。

突出特点：

1.确定了“先勘察、后设计；先设计、后施工”的建设程序；

2.成立中国人民建设银行（1954年）专门承担基本建设拨款和监督工作

总评：

有效地改变了旧中国留下来的不合理布局，确定了经济发展的初步物质技术基础。

（二）1958——1960年：

投资体制的第一次分权

扩大地方政府和企业投资权限。

突出特点：

1.下放投资审批权；

2.试行投资包干制；

3.撤销建设银行；

4.确定了“边勘察、边设计、边施工、边生产”的“四边”建设程序。

总评：

灾难！

急于求成、高指标、盲目投资、重复投资泛滥；投资规模失控、投资效益严重下降。

（三）1961——1965年：

重建中央集权投资体制

集中投资、集中管理；恢复原来的建设程序

总评：

缓和了财政物资、供应压力，扭转了国民经济主要结构严重失调的局面。

是经济调整的极其关键的一步，取得了成效。

（四）1966——1978年：

第二次分权

审批权下放；投资包干；

总评：

乱！

建设规模严重失控！

投资结构严重失衡！

投资效益严重下降！

国民经济濒临崩溃。

（五）传统集中投资体制的弊端

1.投资决策主体单一，造成决策失误多，企业缺乏积极性；

2.投资方式方法单一，缺乏投资风险约束，形成普遍存在的“投资饥渴症”；

3.投资领域中各经济主体之间利益关系非商品经济性质不适应商品经济和社会大生产的需要。

二、我国投资体制改革的四次浪潮

（一）第一阶段：

1979—1983年，试用经济办法管理投资活动阶段

1.“拨改贷”试点

1979年8月，为了提高基本建设项目的投资效益，国务院批准了《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》，开始在基本建设领域进行“拨改贷”的试点，打破了基本建设由政府财政无偿拨款的计划经济模式。

2.试行合同制

在基本建设中试行了合同制、设计单位实行企业化管理、改进国有企业折旧费使用办法、开征企业固定资产税等工作。

3.扩大企业自主权

在1980年的全国基本建设会议上提出了扩大施工企业经营管理自主权，实现利润留成制度；1981年在国有施工企业试行经济责任制；1982年试行工程招投标制度。

4.加强投资监管

在投资宏观调控方面，1982年将国家建委的投资管理职能并入国家计委，其他职能并入城乡建设环境保护部。

1983年，国务院决定把“技术改造作为扩大再生产主要手段”，并把基本建设和技术改造分别由国家计委和国家经委管理；

5.扩大筹资渠道

在开辟资金来源方面，随着1980年开始的特区建设，开始让外资直接进入中国的项目建设；1981年国家开始发行国债，部分用于基本建设。

措施：

在基本建设中推行合同制；扩大国营企业自主权；在特区对外资开放；基本建设投资“拨改贷”。

效果：

措施具有针对性，改革具有试探性。

（二）第二阶段：

1984—1991年，扩大市场机制作用

1.机构调整

1984年，国家将中国人民银行确定为中央银行，其一般业务交新成立的工商银行办理；将中国人民建设银行从财政部划出，主要承担基本建设贷款任务，兼有政策性银行和商业银行的职能。

2.实行招投标制

1985年，招投标制度首先在政府投资建设领域全面推开。

3.逐步开放资本市场

1986年，国务院下达《关于控制固定资产投资规模的若干规定》，根据不同情况，分别实行指令性计划和指导性计划。

在上海、北京等地开始股份制试点，全国第一个股份制企业集团——中国嘉陵工业股份有限公司（集团）建立。

。

国家开始进行“企业债”试点，国务院颁布了《企业债券管理暂行条例》并开始实施；全国第一家住宅储蓄银行在烟台成立，。

4.继续扩大企业投资自主权

1987年，国务院明确规定，限额以下的技术改造项目，在计划规模内，由企业自主确定。

5.推出系统改革方案

1988年，国务院原则同意有关部门制定的《关于投资管理体制的近期改革方案》，该方案在加大地方的重点建设责任、扩大企业投资决策权、建立基本建设基金、成立国家和地方投资公司、改进投资计划管理、强化投资主体自我约束机制、充分发挥市场和竞争机制等个方面提出了改革的思路，是改革开放之后第一个较为系统的改革方案。

由于从1988年第四季度开始治理整顿，其他的改革措施没有实施。

措施：

1984年出台《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》；1988年出台《关于改革计划体制的若干规定》、国务院《关于投资体制近期改革方案》。

效果：

推进了分权化；引进了市场机制；强化了投资责任约束机制。

（三）第三阶段：

1992—2003年，社会主义市场经济体制下的投资体制探索阶段

1.推行业主负责制试点

1992年，国家计委颁布了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，并确定在64个国有大中型项目开始试点。

2.明确投资分类及管理

1993年，在中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立了我国经济体制向社会主义市场经济体制转变，同时提出在投资领域要实现市场对资源配置的基础性作用。

为了改进投资管理体制，提出把投资项目分为公益性、基础性和竞争性三类；公益性项目由政府投资建设；基础性项目以政府投资为主，并广泛吸引企业和外资参与投资；竞争性项目由企业投资建设。

3.明确投资产业布局

1994年，国务院批准发布了《90年代国家产业政策纲要》，这是指导企业投资方向的重要政策文件，也是我国的第一部完整的产业政策文件。

根据国务院的决定，撤销六个国家专业投资公司，组建国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行，作为国家政策性金融机构，建设银行不再承担政策性金融机构的职能，实现了政策性投资贷款和商业性投资贷款分离；

4.推行资本金制度

1996年，国务院颁布了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的投资》，对各种经营性投资项目的资金进行规范；国家计委发布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，对投资项目由项目法人全过程管理作了明确规定。

5.全面推行招投标制

1997年，国家计委颁布《关于基本建设大中型项目开工条件的规定》和《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》，前者对项目法人、资本金、设计、监理、开工准备工作等条件作了严格规定；后者则要求国有大中型项目要实现全过程招标，确立了项目法人在招标过程中的主导地位。

2000年1月1日，《中华人民共和国招标投标法》开始执行。

为贯彻该法，国家计委发布《工程建设项目招标范围和规模标准规定》和《招标公告发布暂行办法》。

同年，国家计委还公布了《国家重大项目稽察办法》。

6.明确投资体制改革方向

2003年，中共十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出深化投资体制改革的方向是：

“进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。

国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。

对必须审批的项目，要合理划分中央和地方权限，扩大大型企业集团投资决策权，完善咨询论证制度，减少环节，提高效率。

健全政府投资决策和项目法人约束机制。

国家主要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设”。

措施：

推行基本建设项目业主责任制；投资项目分为竞争性、基础性、公益性三类；确立投资宏观调控责任制；组建国家开发银行；实行政企分开，确立国家投资主体；加快发展为投资建设服务的工程咨询、设计、施工、审计、监理等市场体系。

效果：

开始了社会主义市场经济投资体制的经济转型。

（四）第四阶段：

2004年开始至今，深化投资体制改革阶段

2004年7月以后，经国务院批准的投资体制改革方案以《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）名义颁布，我国投资体制进入继续深化改革的新阶段。

《决定》是适应我国社会主义市场经济发展而制定的重要法规，也是改革开放以来投资领域最全面、系统的改革方案，为我国投资领域今后一个时期的改革和发展指明了方向，使我国的投资体制向适应社会主义市场经济体制方向迈出了一大步。

《决定》涉及内容广泛，对我国投资领域需要改革的各方面都给以明确的规定，对规范我国投资领域各方面的发展具有重要的意义。

其主要内容包括下列方面

1．明确了改革的指导思想和目标

确定深化我国投资体制改革的核心指导思想是：

“按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用”，表明我国投资领域在适应我国经济体制向社会主义市场经济体制转变中迈出了重要的一步。

投资体制改革的目标是要“建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制”。

实现市场配置资源并达到上述目标的关键是真正实现“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则。

这个原则的贯彻实施打破了长期以来政府在投资领域统管一切的状况。

2．确立了企业投资主体的地位

长期以来，不论是国有企业，还是民营和外资企业在国内的投资项目，以及我国企业在境外投资的项目，都要根据投资规模和性质，分别由各级政府主管部门层层进行审批。

《决定》按“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，把政府对投资项目的管理办法划分为审批制、核准制和备案制三类。

政府投资建设的项目，采用审批制；重大项目实行核准制；其他项目实行备案制。

为了鼓励民营企业的发展，《决定》还特别提出要放宽社会资本的投资领域。

为了帮助中小企业发展，提出要“组织建立中小企业融资和信用担保体系”，“推动设立中小企业投资公司，建立和完善创业投资机制”。

3．规范了政府投资行为

政府投资的管理一直是国家和各界人士关心的问题，《决定》针对政府投资管理所存在的问题，提出将通过合理界定投资范围，健全投资项目决策机制，规范投资资金管理，简化和规范投资项目的审批程序，加强投资项目管理，引入市场机制等方面对政府投资加以规范。

4．改进了政府对投资宏观调控的手段

《决定》提出，除了在必要的时候采取行政手段进行直接干预之外，将更多地采用政策、规划、经济和法律等手段对全社会投资进行引导和规范，实现以间接调控方式为主的有效调控。

一是规划和政策引导。

二是将灵活运用投资补助、贷款贴息、价格、利率、税收等多种经济手段，引导社会投资，优化投资的产业结构和地区结构。

三是建立各类信息共享机制。

四是强化法律约束

5．加强了对投资活动的监督管理

《决定》除了要求各类投资者自律之外，还提出要建立和完善对各类投资者进行监管的体系。

对政府投资，提出了要建立政府投资的“问责制”；要依法加强对企业投资活动的监管。

6．规范了投资中介机构

《决定》要求政府有关部门加强对投资中介机构进行监管，建立公开、公平、公正的投资中介服务市场。

7．配合投资体制改革制定相关政策

为了有效发挥《决定》在投资领域的作用，国家有关部门根据《决定》的精神和原则，在近几年制定了并将继续制定一系列的实施细则和配套法规。

到2007年10月底，已出台的主要有：

国家发展和改革委员会颁布的：

《政府核准的投资项目目录》、《国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）》、《改进和完善报清国务院审批或核准的投资项目管理办法》、《企业投资项目核准暂行办法》、《境外投资项目核准暂行管理办法》、《外商投资项目核准暂行管理办法》、《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》、《国家发展改革委委托投资咨询评估管理办法》、《工程咨询单位资格认定办法》、《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》、《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》、《国家发展改革委中央政府投资项目公示试点办法》、《中央投资项目招标代理机构资格认定管理办法》。

财政部颁布的：

《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》、《中央预算内固定资产投资贴息资金财政财务管理暂行办法》、《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》。

国土资源部颁布的：

《建设项目用地预审管理办法》。

商务部颁布的：

《关于境外投资开办企业核准事项的规定》。

国家发展和改革委员会、商务部联合颁布的：

《外商投资产业指导目录》（2004年和2007年）。

国家发展和改革委员会、中国进出口银行联合颁布的：

《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持政策》。

国家发展和改革委员会、国家环保总局联合颁布的：

《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》。

商务部、外交部联合颁布的：

《对外投资国别产业导向目录》、《国别投资经营障碍报告制度》。

第三节深化投资体制改革

一、投资体制改革的主要成就

在改革开放以来的30年中，我国在投资体制改革方面做了大量的工作，国家和政府有关部门在投资和与投资有关的体制方面颁布和推行的改革政策和措施超过60项，对使投资体制适应我国的改革开放进程，促进经济和社会发展，都起到了重要的推动作用。

1.实现了投资主体多元化

2.实现了投资方式多样化

投资方式多样化：

除了由建设单位直接投资进行基本建设和技术改造之外，还出现了项目融资、股权投资、项目并购、租赁投资、BOT等国际上比较广泛采用的多种投资方式。

3.政府对企业投资的干预越来越少

执行备案制的项目数量占全社会建设项目的75%左右；占全社会建设项目15%左右需要政府核准的项目，则简化了程序，比执行审批制时的三次申报少了两次手续。

4.政府投资基本归位

到2006年，政府投资的24.48%用于科研、教育、卫生、体育、社会保障等以公益性为主的各类事业，61.07%用于水利、环保、交通、电力和水的生产供应等基础产业，5.39%用于农林业；合计占政府财政性投资支出的90.94%，其他投资主要是用于支持制造业的自主创新和节能环保技术改造。

5.确立了国有投资项目科学决策和民主决策的规则

6.建立了国有投资项目监督体系

建立了政府投资制衡机制，加强了对政府投资项目的审计监督，完善了重大项目稽查制度。

目前正在制定政府投资的“问责制”。

7.国有投资项目建设实施推行了市场化运作

国家要求项目建设单位在选择参与项目建设的咨询、设计、施工、监理、代建、采购等单位时，都要求遵照《招标投标法》，采用招投标的方式确定承担单位，并按《合同法》签订合同。

二、投资体制改革的目标

按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。

三、投资体制改革的背景

企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。

虽然投资体制改革取得了一定的成绩，但由于各种原因，在投资领域仍存在许多难以令人满意的问题：

1.还没有真正解决投资资源由市场优化配置的问题；

2.政府投资的效益情况也未见彻底好转

3.投资规模、投资结构一直难以得到有效的控制和约束。

在缺乏有效的调控和管理手段的情况下，往往不得不仍然采用计划经济时代的控制贷款规模、强化审批手段、强行命令项目停建等老一套做法去管理投资。

四、深化和完善投资体制改革的措施

根据《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）的精神，今后一个时期的投融资体制改革应围绕“培育市场、规范行为、完善管理、强化调控”展开。

总的方向是要在政府宏观调控下更多地发挥市场配置资源的基础性作用，真正做到“该管的坚决管好，不该管的坚决放开”。

（一）改进政府投资管理

1．完善政府的配套协调体制

投资活动与许多方面都有密切的联系，在政府对全社会投资的管理上，涉及政府多个有关部门、中央和地方政府以及企业之间的分工与合作关系；在资金的来源上，涉及政府财政和金融机构，以及企业和社会资金；在项目的实施方面，要与建设、土地、环保、规划、城建、工商、金融、设计、施工、咨询部门或单位打交道。

而目前政府对投资宏观管理方面的主要弊病在于政出多门。

投资主管部门、财政部门和各有关专业部门在投资的管理上职能交叉，造成了管理混乱的局面。

必须建立齐抓共管的协调机制，实现各部门对投资的管理体制配套、信息共享，相互监督，相互制衡，使各部门真正实现有效的管理和监督。

2．改进政府投资主管部门的工作，增加透明性

政府投资主管部门要努力提高审批和核准的质量和效率，一是要适当简化目前投资主管部门内部较为繁琐的审批和核准流程；二是要增强参与投资项目审批和核准人员的责任意识和服务意识，严格按程序和规定的时间办事；三是要增加工作的透明度。

（二）加强中央政府的调控能力

1．提高规划（计划）的权威性

恢复国家规划的权威性，首先要提高规划的质量；其次，在国家规划不能任意更改；再次是建立规划执行的监督机制。

2．重视使用经济手段

利用税收调控、价格调控、利率调控。

3．实行严格的法律约束

完善法制建设和法律约束机制，不仅仅是建立各种法律和法规，还包括法律和法规的执行与监督，这应该成为当前我国法制建设的当务之急。

投资领域大量无法可依、有法不依、执法不严的现象，为不法分子和腐败官员提供了可乘之机。

4．建立有效的信息导向制度

（三）建立国有投资项目的效益保证制度

为了实现提高国有投资效益的目标，除了要建立合理、高效的管理体制之外，还要建立效益保证制度。

1．落实投资决策者责任制

2．严格国有投资项目可行性论证的制度

3．强化对政府出资项目的监督

4．建立项目后评价制度

（四）投资体制改革配套措施

1．规范社会咨询服务体系

（1）严格从业登记和资质评定制度；

（2）咨询服务单位要与政府部门真正脱钩；（3）制定合理的服务收费标准；（4）加强竞争机制。

2．拓宽投融资渠道

为了进一步拓宽各类投资者的融资渠道，需要加快金融方面的改革和发展。

（1）加快企业债券市场发展；

（2）鼓励多种直接融资方式探索和创新；（3）进行城市建设债试点；（4）切实解决中小投资者“融资难”问题。

（5）对政策性银行进行改革。

3．营造投资领域公平竞争的市场环境

（1）营造公平的市场准入环境；

（2）净化招投标市场；（3）规范投资领域的行政性收费。