浦东新区工会购买社会组织服务的实践与思考.docx
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浦东新区工会购买社会组织服务的实践与思考
浦东新区工会购买社会组织服务的实践与思考
购买社会组织服务是当前创新公共管理、优化公共服务的重要方式和发展趋势，中央和上海市委、市政府对此提出了明确要求。
为积极回应浦东深化综合配套改革的新任务、基层职工群众的新期盼、基层质量建会的新需要，按照市总工会关于推进工会工作社会化运作、通过购买服务创新与社会组织合作方式、加大职工服务类社会组织培育发展力度、发挥工会枢纽型社会组织作用的要求，浦东新区总工会从2013年起开展了购买社会组织服务的探索试点，推动成立了上海浦东公惠社会工作服务中心，并以其为运作平台，向有关社会组织购买了一批服务职工的工作项目。
为及时总结经验，推动此项工作不断深化发展，浦东新区总工会把工会购买社会组织服务问题作为重要课题来抓，专门成立课题组，组织专门力量深入开展调查研究。
课题组在关注跟踪购买服务项目推进情况的同时，认真学习中央和各级党政关于购买社会服务的精神要求，广泛收集各有关部门和兄弟工会购买社会组织服务的做法经验，积极借鉴专家学者的研究成果；同时，通过问卷调查、个案访谈、小组访谈等实证研究方法，先后开展了对参与购买服务的基层工会干部、工会工作者（共21人）和提供服务的社会组织负责人（共14人）的分组访谈和问卷调查，参与了2家基层工会的服务项目开展和定性资料收集，运用了上海浦东公惠社会工作服务中心跟踪每个项目开展情况满意度问卷调查的样本数据库及《2013年浦东新区职工需求调研》数据库资料进行相关定量分析，集中访谈并征询了市总工会领导以及相关专家学者意见。
在上述工作基础上，形成了本调研报告。
一、浦东新区工会开展购买社会组织服务工作的重要性必要性分析
党的十八届三中全会明确了推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，这对培育和发展社会组织、激发社会活力、推进政社合作共治提出了新的要求。
推进政社合作共治，一方面要求公共管理部门要把自身管不了、管不好的职能逐步交由社会自我管理，另一方面要求切实转变公共服务的供给方式，各类公共管理组织都应逐步实行服务与监管职能相分离，以购买服务为基本方式，把具体服务项目交由专业社会力量来承担。
工会作为党联系职工群众的桥梁纽带、国家政权的重要社会支柱，是具有中国特色的重要的公共管理和公共服务组织，在加强和创新社会治理、巩固党执政的群众基础和阶级基础中承担着重要职责、发挥着重要作用，浦东新区工会有必要、有义务在购买社会组织服务方面勇于探索、积极实践、努力作为。
（一）工会购买社会组织服务是贯彻中央关于购买社会力量服务决策部署的必然要求
中央高度重视购买社会服务问题，党的十八届三中全会要求“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。
2013年，国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,对建立完善政府购买服务制度作出了具体部署，其中明确要求“纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务”。
对此，工会组织必须顺势而为，认真贯彻党政关于购买服务的要求，并结合工会组织自身特点，积极探索实践适合工会事业发展要求的工会购买社会组织服务模式。
浦东新区作为全国改革开放的前沿阵地，工会工作一直走在前面，也应在工会购买社会组织服务方面发挥先行先试、示范带动作用。
同时，浦东新区在购买社会组织服务方面一直引领风气之先，早在2007年就制定了《关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》，提出了具体要求，在民政、政法等有关部门开展了多年的工作实践。
另外，浦东新区高度重视社会组织的培育发展，社会组织无论是在数量上还是质量上都在全国、全市处于领先位置。
这些都为浦东新区工会开展购买社会组织服务提供了有利条件，新区工会有条件、有能力在已有工作基础上，积极借鉴兄弟部门、兄弟工会的成功经验，探索出一条具有上海特点、浦东特色、工会特征的购买社会组织服务新模式。
（二）工会购买社会组织服务是助推工会创新转型的重要路径
由于种种原因，当前工会组织存在一定的行政化现象和倾向，影响了工会职能作用的有效发挥（林尚立，2008；韦西林，2014）。
对工会组织去行政化问题，中央和市委高度重视，习近平总书记要求各级工会努力“破除机关化、行政化现象”，韩正书记要求工会把去行政化作为重要工作来抓，区委对工会去行政化提出了具体要求。
要使工会组织去行政化、实现创新转型，通过购买服务这一基本方式，加强与社会组织合作、推进工会工作社会化是其中的一个重要路径。
工会购买社会组织服务，有助工会走出原有组织资源“内循环”模式，整合更多社会专业资源，服务职工群众，提升工会工作效能；有利于加强与职工服务类社会组织的联系合作，并进而施加工会理念和价值观的渗透影响，动员更多的社会力量助推职工群众工作。
（三）工会购买社会组织服务是强化工会服务能力的迫切需要
随着经济社会的发展和企业的扩张，非公有制企业得到了充分发展，企业数量、职工人数呈现快速增长。
与此同时，工会组织规模也迅速扩大、入会职工急剧增长（见表1）。
年度
新增建会单位数
新增会员数
2011年
7465
73604
2012年
9797
208473
2013年
9077
120944
表1.2011年—2013年浦东新区工会组建和职工入会情况
在这一背景下，一方面，随着市场经济体制逐步完善，社会建设不断深化，人们的组织方式已经从“单位人”成为“社会人”，职工从传统体制下对单位的依附中摆脱出来，使传统体制机制下的工会组织在履行职责过程中面临着新的挑战，基层工会特别是非公企业工会遇到了人手力量弱、抓手资源缺、活动组织难等现实问题，“上代下”的服务方式成为常态。
截至2013年10月，浦东工会建有工会组织9960家，建会单位42087家，会员117万人，企业会员107万人，一线专职工会干部和职业化工会工作者数量为304人，两者人数比为1：
3416，服务需求与服务可能严重脱节。
另一方面，社会组织在社会进步的大背景下应运而生，在承接政府服务项目的过程中实现了组织服务能力的有效提升，相应服务购买范围和购买内容日益扩大。
工会通过购买社会组织服务，有利于实现两者资源的有效配对，发挥社会组织联系社会、服务群众、提供专业服务的优势，从而有力地提升工会工作效能。
（四）工会购买社会组织服务是满足基层和职工多元需求的有效举措
按照市总工会提出的质量建会、依法办会、实事兴会、文化强会的要求，当前基层中多数工会特别是非公企业工会还存在着不少的差距，最重要的原因是干部队伍的能力素质还没有适应形势发展的要求，不少干部的工作水平还停留在老经验、老思路、老办法上，组织活动缺乏新创意，开展服务缺少新招数，形成不了特色品牌，产生不了应有的效能效应。
对此，工会干部虽然有把工会工作做好的强烈愿望，但面临着或有魄力无能力、或有想法无办法、或有数量无质量等一些实际困扰。
从受访基层工会主席工作需求统计可以看出，希望帮助创立新品牌的占76.73%，提出新理念的占60.46%，策划新项目方案的占83.71%，全程执行项目的占32.56%（见表2）。
面对这一实际，需要工会借助外脑，集聚社会智慧，不断创新工作理念、工作思路和工作方法，特别是要通过购买社会组织服务的方式，以社会组织开放和活力为基层工会增添新鲜元素，切实增强工会的凝聚力和吸引力。
项目
首要需求
第二大需求
第三大需求
频次
百分比
频次
百分比
频次
百分比
希望创立品牌项目
10
23.25
13
30.23
10
23.25
希望提出新理念
21
48.83
5
11.63
0
0
希望策划项目方案
10
23.25
11
25.58
15
34.88
希望全程执行项目
2
4.65
5
11.63
7
16.28
缺失值
0
0
9
20.93
11
25.58
总数
43
99.80
43
100.00
43
99.99
表2.2014年浦东新区基层工会需求统计汇总表
同时，职工群体需求正在从单一化向多元化转变，职工群众对需求满足的期待更高，对需求表达的愿望更强，对工会开展服务满足职工需求提出了挑战。
根据对全区职工群体需求情况的调查发现（见表3），职工需求呈现出需求内容多样化，需求层次细致化、需求期待专业化等特征。
特别是职工专业化需求变得更加突出，诸如心理疏导、家庭关系处理咨询、权益保护法律咨询及生产（生活）技能提升，已经超出了工会能力范围，也需要工会借助外力，特别是通过购买社会组织服务，发挥其分工专业、服务精细的优势特点，努力满足职工需求，切实保障职工权益。
需求类型
人群
特征/需求
生活
必需
新区职工
最关注工作餐卫生，住房满意度一般
30岁以下职工
非沪籍职工
陆家嘴职工
除工作餐卫生、口味和营养外，对价格也较关注
非沪籍职工
以租房为主，住房压力大，满意度低，对住房保障有较大需求
身心
关怀
新区职工
健康关注度高，半数压力较大
非沪籍职工
健康关注度低于沪籍职工
集体、私营企业职工
小型企业职工
单位免费体检、疗休养活动实际落实情况较差
30-40岁职工
男性职工
高层管理者
非沪籍职工
压力较大
婚恋
育儿
新区职工
最愿意通过亲朋介绍和联谊相亲，对子女教育和心理健康最关注
30岁以下高学历职工
30岁以下男性职工
30岁以下非沪籍职工
未婚率较高
30岁以下职工
相对更关注子女身体健康、日常托管和亲子关系
30-40岁职工
相对更关注子女心理健康和教育
40-50岁职工
相对更关注子女未来发展
50岁以上职工
相对更关注子女婚嫁问题
非沪籍职工
相对更关注子女托管、教育和未来发展
权益
维护
新区职工
最希望提高加班待遇、增加调休灵活性及参与制定、审议单位管理事务
住宿餐饮业职工
非沪籍职工
加班最频繁
金融、IT、房地产业职工
加班待遇较差
基层职工
最希望提高加班费
高层管理者
最希望增加调休灵活性
基层职工
知情权落实较差
张江高科职工
职代会普及率较低
非沪籍职工
职代会知晓率较低
素质
培养
新区职工
知识技能提升需求大，普遍重视社交能力培养
50岁以下职工
提升岗位技能、执业资质的需求较大
50岁以上职工
培养业余爱好的需求较大
中、基层职工
提升岗位技能的需求较大
高层管理者
提升职业资质的需求较大
非沪籍职工
提升学历、岗位技能的需求比沪籍职工更大
住宿餐饮业职工
接受培训、进修和业余学习机会较少
30岁以下职工
与陌生人沟通障碍较大
文化
建设
新区职工
最希望通过文体活动、外出参观学习来营造更好的企业文化，
有更多参与社会公益的渠道
高学历职工
对社会公益的接受程度更高
表3.2013年浦东新区职工需求特征表
总之，工会购买社会组织服务是形势所需、时代要求，是工会实现更好地参与社会治理、发挥枢纽型组织作用的有力举措，是工会落实“去行政化”发展要求、推动自身转型发展的重要抓手，是工会提升工作效能、提高服务职工质量的重要路径，有助于进一步增强工会服务中心、服务职工的能力和水平。
二、浦东新区工会购买社会组织服务的主要做法
为切实做好工会购买社会组织服务工作，浦东新区总工会在市总工会的指导下，做了较为充分的准备。
2013年，新区总工会认真学习领会各级党政关于购买服务的精神要求，积极借鉴本市民政、政法等部门及北京市总工会等单位的做法经验，开展专项职工需求调查、服务职工项目创投大赛等工作，并在上述工作基础上拟定了浦东新区工会购买社会组织服务的方案。
根据这一方案，新区总工会于2014年初在区级和基层层面同时启动购买项目工作，共出资200余万元购买了包括上海浦东公惠社会工作服务中心、浦东新区心理咨询师协会、浦东乐耆社工服务社、上海新途健康促进社在内的12家社会组织23项专业服务项目，项目内容涉及职工健康关爱、心理适应、职业发展、婚恋交友及文化素养等多个方面，项目覆盖劳模先进、白领职工、女职工，农民工、职工子女等群体。
截至本调查期间，95.65%项目已经完成整体服务项目或处于中期评估节点，整体工作取得了较为显著的服务成效和社会影响力，无论是服务的直接对象亦或是基层工会都对购买社会组织服务项目形式表达较高认同（见表4）。
对象效果
服务单位
服务对象
沟通程度
了解程度
满意程度
专业评价
满意程度
项目延续性
非常满意
60%
40%
20%
60%
58%
70%
满意
/
40%
40%
36%
40%
28%
基本满意
40%
20%
40%
4%
2%
/
不满意
/
/
/
/
/
2%
表4.2014年浦东新区工会购买社会组织服务项目满意度评估
（一）明确项目购买原则
一是需求导向原则。
在项目设计环节，区总工会会同各级工会注重以职工需求、工会需要为导向，着重考察项目内容是否与职工的实际需求相符，项目的覆盖面、受益面是否针对相应的职工群体。
通过举办职工服务项目创投大赛，让有需求的工会和可提供服务的社会组织充分接触，相互熟悉，共同协商服务项目方案，制定符合工会要求和职工特点的服务计划，真正做到“项目从工会工作中来、项目从职工群众中来、项目从社会组织中来”。
二是契约执行原则。
在项目供需对接时，区总工会着力强调契约精神，为有合作意向的工会与社会组织提供合同蓝本，在遵守基本规则的基础上，组织双方就服务内容、执行方式、经费支付等具体细则做进一步沟通协商，明确各自权力义务关系。
在项目协议签订后，为督促双方按约履行各自职责，新区工会委托第三方机构依据合同要约对项目实施进行全程指导、跟踪评估，保证服务项目依据合同按要约履行。
三是互利共赢原则。
区总工会着力转变基层工会思想观念认识，鼓励其在与社会组织合作过程中吸收对方先进理念与社会化方式方法。
通过引进一批具有专业资质社会组织的服务项目，让职工群众享受到了更加专业化的服务，丰富了工会的服务内容与服务方法，提升了工作开展效能。
与此同时，通过向工会提供服务，社会组织拓宽了服务领域，获得了组织运营所需经费，促进自身壮大发展。
在基层工会与社会组织的合作过程中，通过购买工作，工会与社会组织在项目服务过程中相互学习，提升工作能力，深化服务内涵，实现了工会与社会组织的协调性共赢。
（二）规范购买工作流程
浦东新区工会在理论研究、实证分析、经验总结的基础上，探索和规范服务购买工作流程，初步形成了由12个环节构成的流程体系（见表5）。
表5.2014年浦东新区工会购买社会组织服务项目流程
工会购买社会组织服务流程以需求调研为起点，经过信息发布、项目申报、项目审核、项目实施、项目评估等关键环节，最终实现购买。
在区总工会的统一组织下，委托上海浦东公惠社会工作服务中心作为第三方，对购买服务实施全程监测与评估。
由于规范了流程，明确了购买工作在不同工作阶段的责任主体，充分调动了和全权理顺购买工作流程，通过第三方平台的具体操作，更好地发挥了街镇、开发区工会、企事业单位工会和社会组织的积极性，实现了各个参与主体的无缝对接，有效保障了购买工作持续流畅推进。
（三）丰富项目招投标方式
区总工会利用上海社会组织整体发展较快优势，借助各种渠道在全市发布招募信息，在鼓励具有资质及服务经验的社会组织参与工会购买服务的同时，实行多元化的购买模式。
一是购买主体的多样性。
既有一个工会组织独立购买，又有多家工会组织联合购买，也有街镇、开发区工会整体型集合购买。
多层次的购买主体体现了服务项目的个性特征，降低了项目运营边际成本，实现参与各方效益共赢。
二是购买形式的多样性。
根据社会组织的项目设计，既有购买整体服务项目，又有单独购买活动创意设计或活动组织环节，实现了社会组织的专业特长与工会组织自身资源的优势互补。
三是注重服务供给方选择的多样性。
在社会组织的服务选取上，坚持在专业化基础上的多样化做法，既有综合实力较强、业务全面的社会组织，也有特定领域业务突出的专才型社会组织。
一些开发区工会还尝试把购买企业服务和购买社会组织服务相结合（见案例一），按照服务提供方的特长为职工设立“点餐式”服务。
案例一：
在浦东新区工会推进购买社会组织服务模式之前，金桥开发区工会联合会就园区内职工心理压力较大现象向外主动购买了LN商业公司服务项目。
开发区工会主席WHF与LN公司负责人相识于某次全国性会议，了解到工会有心理咨询辅导需求，LN公司主动联系了开放区工会，在多次接洽了解对方服务能力后，金桥工会购买了对方公司服务，由其安排针对开发区企业工会干部的心理咨询能力辅导。
在开放区工会的要求下，LN公司负责联系高校心理学教授、组织网上授教、面授、辅导论文写作、组织参加培训人员考核，并联系发证部门，为参与工会干部发放全国承认的资质证书。
开发区工会主席认为对方公司完全实现了自身对于其所提出的活动要求，并且以其专业性能力弥补了工会组织在心理咨询辅导方面的资源不足。
金桥开发区工会不仅连续多年购买该企业服务，更是向其它街道、开发区工会推荐了相应项目，LN公司服务效果得到了各地区工会干部的认可与好评。
（四）强化督导评估管理
区总工会通过购买服务的形式，委托上海浦东公惠社会工作服务中心作为第三方对购买项目实施全程专项督导评估管理。
上海浦东公惠社会工作服务中心在督导评估过程中，除参加需求调研、项目创投、合同签订外，重点把好“三关”。
一是资质审核关。
借助民政系统数据库，重点审核社会组织的资质、业务能力、队伍建设、财务状况和已经购买社会项目的实施情况，同时组织力量实地考察调研，确保有能力能胜任的社会组织参与工会购买服务工作。
二是项目实施监督关。
集中表现在三个方面：
首先是项目执行前培训，对服务提供方的项目负责人及购买方的项目跟进人同时进行契约精神、评估指标、工会基本常识、经费管理等要素培训。
其次是现场监督。
上海浦东公惠社会工作服务中心对每一个服务项目派出督导员，按照项目合同约定，同步跟踪指导，并予以检查督促。
再次是督促建立工作台帐，要求各参与社会组织按照项目特点建立文字、照片、视频三类档案资料，通过比照分析，及时发现和纠正项目执行过程中所存在的具体问题。
三是服务效果评估关。
考虑到管理项目数量多、涉及面广、专业要求高等特点，上海浦东公惠社会工作服务中心建立了由社会工作专家、工会干部和职工群众共同参与的评估委员会，建立了50余人的专家库，就具体项目开展予以全程跟踪，并予以及时评估，评估内容主要集中于三点。
首先是对项目申报内容进行审核，加强项目执行与申报内容匹配度评估。
明确无论是项目设计创意、活动实施方案还是经费使用安排，都必须体现实效性和可操作性。
其次是对项目实施效果进行量化评估，包括项目活动次数、表现形式，对参与项目服务的工会负责人和职工进行实时满意度调查，以量化形式评定受众的感受度。
再次是对项目的社会效应进行整体评估。
在项目执行中强化公益理念，扩大项目的受益群体范围，突出购买社会组织服务项目的社会性效应。
实践证明，项目设计、运行的专业化程度是项目购买整体效果达成的关键因素（见案例二）。
案例二：
康桥工业区工会委员会购买了由浦东新区心理咨询师协会提供的“架起‘心’桥——浦东新区康桥CS企业职工心理关爱”项目。
在这则案例中，CS企业为台资企业，企业自身虽然有比较完整的职工管理体系，但企业工会组织及相应人员配备相对较为薄弱。
康桥开发区工会购买该心理辅导项目，正好对应该企业内部职工“群体心理辅导”空缺（该企业自身聘有心理咨询师，开展职工个人心理咨询）。
社会组织服务的专业性同时得到了CS企业职工以及管理层的认可，增进了企业工会开展日常活动的吸引力，同时也促进了上级开发区工会对于企业工会的服务管理能力。
对于上海浦东心理咨询师协会而言，与康桥开发区工会的合作帮助其实现了服务对象进入，并且有效拓宽了其服务业务对象。
据笔者了解，在项目实施过程中，CS企业已经主动联系协会负责人，表达了继续购买项目意愿。
也正因如此，协会对于工会合作项目表达了更大兴趣，使得工会系统相应枢纽型职能得到了初步的体现。
三、工作反思
回顾前阶段工作，浦东新区工会在开展购买社会组织服务的工作中既获得了宝贵的经验，也遇到了不少问题，还面临着一些新的挑战。
（一）主要启示
购买社会组织服务对工会系统来说是一项全新的工作，没有现成的成熟做法和有效模式可供沿用。
这项工作能在浦东新区工会开花结果，对今后在面上推广有着重要启示。
第一，领导思想重视，把好方向政策，是推进购买服务的前提保证。
购买社会组织服务，对于工会来说，既是一种工作方式创新，更是观念的突破。
区总工会先后召开4次专题办公会议，统一思想，坚定探索决心，研究细化实施方案，明确工作目标。
不仅先后走访调研了11家上海知名的社会组织、召开了5次专家座谈会，而且安排了100万元专项经费作为工会购买服务项目的激励配套资金，引导基层工会积极参加购买服务，从而确保了购买服务工作排除干扰、有序推进。
第二，坚持需求导向，贴近工会实际，是推进购买服务的基本要求。
为了推动购买服务项目的落地，区总工会指导上海浦东公惠服务中心开展全区职工需求大调查、发布服务职工创意项目招投标，通过举办项目发布交流会，保证了服务项目更好地响应基层需要、呼应职工需求，真正体现服务基层、服务职工。
第三，健全工作机制，规范操作流程，是保证购买服务有序推进的支撑保障。
区总工会指导研究制定的方案评估、项目招投标、合同签订、经费划拨、督导评估等工作机制，细化明确了从需求征询到总结评估整个过程的操作步骤和方法，使购买服务的每个步骤有规可依、每个环节无缝连接，实现了对服务执行、服务质量和服务风险等方面的全程可控。
（二）存在问题
由于工会购买社会组织服务还处于起步阶段，工作中仍然存在一定的问题，有待今后予以进一步改进和完善。
一是工会购买社会组织服务缺乏强有力的操作规范。
与货物采购相比，服务作为一种特殊商品，大多具有无形、成本不确定、周期长、专业性较强等特点，特别是工会服务项目，不仅要考虑服务项目本身的管理和操作特点，还要涉及职工评价、社会效益，复杂程度较高，需要专门配套政策制度及时跟进，才能保证购买服务工作顺利进行。
国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》较为原则，对工会组织来说缺乏针对性和操作性；本市贯彻国务院《指导意见》的具体办法尚未出台，具体实施的制度规定亟待补充和完善。
从工会系统来看，对使用工会经费购买社会组织服务问题，全总和市总未出台相关意见，工作依据有所缺失；同时，也缺少操作性办法和工作流程，工会服务项目的购买方式、购买内容、购买资金、购买标准、购买程序、绩效评价等都没有明确可操作的依据，需要及时研究制订。
二是对工会购买社会组织服务的认识有待进一步提高。
在对购买社会组织服务工作模式的认同度上，受访基层工会干部中表示“非常看好”、“看好”的比例分别达到17.6%与47.1%（见表6左侧），但在对继续购买社会组织服务的认识上差异较大，主要有五个方面的顾虑，其中最为集中的两项分别是“对于社会组织及项目开展形式缺乏了解”以及“购买社会组织服务项目资金不足”，相应比例各自达到35.3%与29.4%（见表7）。
百分比
百分比
工会就购买社会组织服务形式认同度分布
非常看好
17.6
工会就此次服务项目执行效果满意度分布
非常满意
0
看好
47.1
满意
29.9
一般
35.3
一般
46.5
不看好
0
不满意
11.8
非常不看好
0
非常不满意
11.76
难关总数
100.0
100.0
表6.基层工会干部对购买社会组织工作模式的认可度及本次服务活动的满意度
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