北斗民用示范项目基于北斗的北京市应急管理能力增强示.docx

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北斗民用示范项目基于北斗的北京市应急管理能力增强示

中国第二代卫星导航系统重大专项

基于北斗的北京市应急管理

能力增强示范项目

工程可行性研究报告

编制单位：

组织单位：

二〇一三年五月

1总论

1.1项目背景

1.1.1项目名称

基于北斗的北京市应急管理预警能力增强示范项目

1.1.2承办单位

北京市突发事件应急委员会办公室、北京市气象局、北京市旅游委、北京市民政局

1.1.3申报依据

（1）《国家国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（国务院2006年3月）

（2）《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》（国办发〔2006〕106号）

（3）《国务院办公厅关于进一步加强气象灾害防御工作的意见》（国办发〔2007〕49号）

（4）《导航与位置服务科技发展“十二五”专项规划》

（5）《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》

（6）《民政部关于加强灾害信息员队伍建设工作信息员的通知》（民函〔2007〕268号）

（7）《北京市“十二五”时期应急体系发展规划》（京政办发〔2011〕32号）《气象发展规划（2011～2015年）》

（8）北京市推进北斗导航与位置服务产业发展实施方案（2012—2015年）

（9）《北京市突发事件预警信息发布管理暂行办法》（京应急委发〔2013〕4号）

（10）《北京市人民政府关于进一步加强气象灾害监测预警和突发事件预警信息发布有关工作的意见》（京政发〔2012〕9号）

（11）《国务院办公厅关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的意见》（国办发〔2011〕33号）

（12）《北京市人民政府关于进一步加强本市应急能力的意见》（京政发[2013]4号）

1.1.4编制依据

（1）《中华人民共和国突发事件应对法》（中华人民共和国主席令第六十九号）

（2）《北京市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》

（3）《国家突发公共事件总体应急预案》（国务院2006年1月８日发布）

（4）2007年8月，国家发改委第55号令《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》；

（5）2007年4月，国家发改委与建设部联合发布的《建设项目经济评价办法与参数》（第三版）

（6）《国家应急平台体系建设技术要求》

（7）《北京市突发公共事件总体应急预案》

（8）《北京市旅游应急预案》

1.2项目概况

1.2.1建设目标

本项目的总体建设目标：

依托北斗短报文技术及北斗通讯链路，一方面通过完善预警信息发布渠道，实现突发事件预警信息对应急责任人、社会媒体以及社会公众的分灾种、分区域、分群体、分时段的及时发布，基本消除预警信息发布“盲区”；另一方面利用北斗及3G/GPRS复路通信的模式，完成灾害上报、预警信息接收与防灾减灾处置等功能，从而满足民政防灾减灾和救灾业务需求，满足旅游应急救援与旅游救援信息上报需求，提升北京市预警信息发布能力及在地震、洪涝等巨灾情况下的灾情报送能力，从而为公众安全、社会稳定、防灾减灾提供有力保障，全面实现北京市“1+1+N”应急管理体系预警发布能力及灾情信息报送能力的增强。

通过本示范项目的建设，摸索北斗技术在应急管理领域应用的先进经验，促进北斗产业在应急管理领域的发展。

具体建设目标包括：

Ø通过整合应急避难场所的应急广播、LED屏等预警信息接收终端，全面提升应急避难场所的预警信息覆盖能力；

Ø通过为民政灾害信息员配备预警信息接收与灾情报送的北斗便携式终端，充分发挥民政灾害信息员的预警信息与应急救援信息的精准及时传播能力及灾情报送与统计能力，对突发事件应急处置和灾害救助提供指导意见；

Ø通过为旅游咨询服务人员配备预警信息接收与旅游应急救援信息接收、旅游求救信息上报的北斗便携式终端，充分发挥旅游咨询服务人员的预警信息与应急救援信息的精准及时传播能力及旅游应急求救信息、旅游现场信息上报与统计能力，对旅游应急事件应急处置和旅游应急救援提供指导意见；

Ø通过对接其它北京北斗民用示范工程的管理系统实现预警信息向公交、出租、物流、旅游大巴、农机等北斗信息接收终端的发布，同时整合首都信威网的全网预警信息发布能力，以最大程度完善预警信息发布渠道。

1.2.2建设内容

基于北斗的北京市应急管理预警能力增强示范项目是在北京市预警信息发布中心的突发事件预警信息发布平台基础上进行扩展。

本项目的建设内容包括：

（1）基于北斗的预警信息发布资源整合终端管理系统：

研发基于北斗的预警信息发布设备整合终端管理系统，提供整合终端资源管理功能，并根据突发事件预警信息发布区域和发布对象的具体要求，向特定的整合终端推送预警信息，监控预警信息发布状态，获取预警信息发布反馈结果。

（2）基于北斗的民政灾害信息员便携终端管理系统：

研发基于北斗的民政灾害信息员便携终端服务器端管理系统，提供对灾害信息员、北斗便携终端基本信息管理功能，并根据突发事件预警信息发布区域和对象要求，或根据突发事件发展态势，向相应的北斗便携终端推送预警信息或应急救援信息，同时由灾害信息员收集上报灾情信息，实现向民政部的国家综合减灾应用平台及市民政局的灾害管理系统的灾情信息上报。

（3）基于北斗的民政灾害信息员便携终端客户端应用系统：

在基于北斗的信息员便携终端上，研发基于北斗的民政灾害信息员便携终端客户端应用系统，提供基本地图服务、地图定位导航功能，以及预警信息与救援信息接收、灾情采集与上报功能，提供应急预案与知识库查询功能。

（4）基于北斗的旅游咨询服务人员便携终端管理系统：

研发基于北斗的旅游咨询服务人员便携终端管理系统，提供对旅游咨询服务人员、北斗便携终端基本信息管理功能，并根据突发事件预警信息发布区域和对象要求，或根据突发事件发展态势，向相应的北斗便携终端推送预警信息或应急救援信息，同时由旅游咨询服务人员收集上报现场灾情信息，实现向旅游应急平台的现场灾情信息与应急求救信息的上报。

（5）基于北斗的旅游咨询人员便携终端客户端应用系统：

在基于北斗的旅游咨询服务人员便携终端上，研发基于北斗的旅游咨询人员便携终端客户端应用系统，提供基本地图服务、地图定位导航功能，以及预警信息与救援信息接收、现场采集与上报功能，应急求救信息上报功能，提供旅游应急预案与知识库查询功能。

（6）其它北斗示范工程终端管理系统：

该系统主要实现针对其它北斗示范工程终端设备的基本信息管理、发布策略管理、发送调度管理、发布监控管理、发布反馈管理，同时提供相应的终端空间辅助管理功能。

（7）基于北斗的便携终端设备及信息发布资源整合终端设备：

为民政灾害信息员配备北斗便携终端，为应急避难场所配备信息发布资源整合终端。

本项目计划配置灾害信息员便携终端6000套，信息发布资源整合终端400套，北斗千人指挥机7套。

1.2.3建设周期

本系统的建设周期为三年。

1.2.4主要建设条件

1.2.4.1政策保障

2013年3月5日国务院总理温家宝在政府工作报告中指出：

创新型国家建设取得新成就，载人航天、探月工程、载人深潜、北斗卫星导航系统、超级计算机、高速铁路等实现重大突破；

《导航与位置服务科技发展“十二五”专项规划》中指出：

重点开展在我国交通、国土、农业、林业等行业位置服务应用示范，公众出行、社会网络、旅游娱乐等公众位置服务应用示范，智能搜救、灾害救援等区域位置服务应用示范；

《北京市推进北斗导航与位置服务产业发展实施方案》（2012—2015年）中提出“发展和推广北斗导航与位置服务行业解决方案，重点在城市运行保障、智能交通、现代物流、重要系统授时、环境资源管理、精准农业等六大领域开展行业位置服务应用”；

《北京市人民政府关于进一步加强气象灾害监测预警和突发事件预警信息发布有关工作的意见》（京政发〔2012〕9号），规定“进一步整合市有关部门预警信息发布渠道和手段，提高预警信息发布的权威性、规范性和时效性。

强化信息安全保障，提高科技支撑能力，实现预警信息分灾种、分区域、分群体、分时段发布。

”

《北京市突发事件预警信息发布管理暂行办法》（京应急委发〔2013〕4号）指出，“本市实行预警信息对外统一发布制度，依托气象部门组建市和区县突发事件预警信息发布中心，负责本市各类突发事件预警信息的统一发布工作。

市预警信息发布中心在市应急办指导下，按照本办法规定接收市相关部门、单位拟发预警信息和国家突发事件预警信息发布中心的相关信息，并负责全市性预警信息及其他重要提示性信息的发布、反馈和统计分析”。

同时还要求：

“市相关部门和区县政府要不断加强预警信息传播能力建设，在学校、社区、车站、旅游景点等人员密集区和公共场所建设电子显示屏、有线广播等信息接收与传播设备，在农村偏远地区建设预警信息接收终端，并与预警信息发布中心做好技术衔接。

”

北京市人民政府办公厅转发市应急委《北京市人民政府关于进一步加强本市应急能力的意见》（京政发[2013]4号）“各区县政府负责，建立健全预警信息向街道（乡镇）、社区（村）的传递机制，对于特殊人群、特殊场所、报警盲区，要组织人员逐户逐人告知”。

“强化偏远农村、山区和居住人员密集区预警信息传播和接收能力。

将各种信息发布手段接入预警信息发布技术系统，确保预警信息统一、快速发布。

”完善预警信息发布组织体系和工作机制，加强队伍建设。

市相关专项应急指挥部办公室或相关单位要在第一时间将预警信息及防范措施通知可能受影响的区县和相关部门、单位及驻京部队、武警。

接到预警信息后，商场、公园、体育场馆、文化娱乐场所、交通场站、学校、医院、旅游景点等公共场所的管理部门要根据实际情况，通过各种手段及时传播预警信息。

《北京市旅游应急预案》中提出需要对特殊人群、特殊场所应当采取针对性的告知方式，必要时，旅行社、旅游景区、宾馆饭店等旅游企业要对本企业接待的相关游客进行告知。

《民政部关于加强灾害信息员队伍建设工作信息员的通知》（民函〔2007〕268号）中明确指出：

灾害信息员主要承担灾害预警预报信息接收和传递、灾情信息收集和报告、灾害应急救助、防灾减灾知识宣传等职责任务，是解决灾害预警信息传递“最后一公里”瓶颈问题和确保灾情信息及时准确上报的关键力量。

加强城乡基层灾害信息员队伍建设，是完善突发公共事件应急体系和灾害应急救助工作机制的内在要求，也是建立健全国家减灾救灾体系的重要内容。

1.2.4.2技术成熟

本项目的规划和顶层设计参考和借鉴了国信办电子政务标准化指南、北京市电子政务顶层设计、国家突发事件预警信息发布系统项目建设总体方案和相关技术规范、应用架构，进行全面完整规划。

本项目涉及的系统总体技术框架、应用支撑平台、关键技术路线为信息领域成熟先进技术，系统采用的硬件系统、安全产品等均为成熟稳定产品，在国内的项目中有着较为广泛的应用，能保证技术上有良好的可行性。

1.2.5经费来源

北斗示范项目专项资金、北京市财政拨款。

1.2.6经济与社会效益

通过基于北斗的北京市应急管理预警能力增强示范项目的建设，提升北京市预警信息发布能力、应急救援信息发布能力及灾情信息采集与上报能力，提升北京市总体的突发事件抵御能力，降低突发事件带来的影响和损失。

通过北斗技术应用，摸索北斗在预警信息发布方面的应用经验，扩展预警信息发布渠道，促进北斗应用的推广。

2必要性和需求分析

2.1现状分析

2.1.1国内外现状分析及发展趋势

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、频度大、分布广、损失严重。

随着经济社会的快速发展，国内、国际交往日益频繁，社会矛盾更趋复杂，人口规模不断膨胀，灾害和突发事件逐渐呈现出综合性强、涉及面广、连发性强、处置难度大、造成的损失及影响均较严重等特点。

据有关部门统计，我国每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件等突发公共事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6500亿元。

北京市强降雨、冰雪、沙尘暴等极端天气频发，极易诱发城市交通拥堵瘫痪、人员伤亡等次生衍生灾害，北京流动人口数量众多，公共卫生防疫压力大，工程事故及安全生产活动突发事件频繁，对经济社会活动、城市正常运行和生态环境等造成严重威胁。

并且，由于北京都市化的特点，人口稠密、建筑密集、经济要素高度集聚，经济、文化及国际交往活动频繁，突发事件带来的影响和放大效应明显。

对突发事件应急管理的需求尤为迫切。

国外在突发事件预警方面的研究起步较早，而且预警信息发布系统的集成度较高，美国早在1963年就开始建设紧急报警系统（emergencyalertsystem，EAS）的建设，日本自1985年即开始建设紧急警告系统（emergencywarningsystem，EWS），此外，在日本国内普及配备的应急救生包中就包括内置特殊频点的收音机，并采用手摇发电方式进行紧急条件下对紧急广播信息的接收。

日本、韩国等应急预警技术先进、推广应用较早的国家，同时把广播电视作为政府应急信息发布的重要通道，将广播电视行业单位纳入紧急报警系统成员单位，同时辅以网络、手机短信、卫星等多种手段发布预警信息，建立紧急报警系统。

随着移动通信技术的发展，欧美、日本等发达国家将手机、社区网络也有效的整合到突发事件预警信息发布信息化体系中也受到了高度重视和推广，并取得了良好的效果。

我国政府在突发事件预警方面研究开展得比较晚，而且多是局部性的、行业性的，没有形成系统的预警管理。

因此，如何在宏观行政管理层面建立一套快速有效的综合性和专业性相结合的预警信息发布公共服务信息化体系，广泛整合调动各种社会资源，对突发事件进行提前预警，有效防范突发事件，使其损失最小，成为重要课题。

目前，全国已有28个省（区、市）政府明确由气象部门牵头承担省级预警信息发布管理平台建设任务。

北京、安徽、湖北、山西、宁夏5省（区、市）已开展了地方投资的省级突发事件预警信息发布系统建设，并开始投入应用。

重庆、山西、安徽、湖北、广东、海南等省（市）政府制定下发了突发公共事件预警信息发布管理办法，明确了部门联动、灾害应急联防等工作机制。

广东、山西、重庆等地在推进突发公共事件预警信息发布系统建设中也开展了富有特色的实践探索。

北京市对突发事件预警信息发布工作非常重视，已在《北京市人民政府关于进一步加强气象灾害监测预警和突发事件预警信息发布有关工作的意见》（京政发〔2012〕9号）、《北京市突发事件预警信息发布管理暂行办法》（京应急委发〔2013〕4号）、《北京市人民政府关于进一步加强本市应急能力的意见》（京政发[2013]4号）等文中明确了北京市突发事件预警信息发布平台建设要求，要求通过建设北京市突发事件预警信息发布平台及时获取各预警单位的预警信息，并全面整合全市已有预警信息发布资源，实现突发事件预警信息向公众的及时、准确发布。

在灾情信息报送方面，灾害信息员主要承担灾害预警预报信息接收和传递、灾情信息收集和报告、灾害应急救助、防灾减灾知识宣传等职责任务。

北京市灾害信息员队伍培训工作走在全国的前列。

自2007年开展灾害信息员队伍培训建设以来，共培训灾害信息员约8000余名，并计划在“十二五”期间完成12000名的培训目标，实现全市每个基层社区（村委会）配备1－2名具有职业资质的灾害信息员，全面提升北京灾害信息管理水平。

在旅游咨询服务与旅游应急方面，北京市除了旅游安全体系人员外，还有咨询服务站约2000名旅游咨询人员、星级饭店1000多家、A级景区200-300个、民俗村近300个、旅行社全市1万多个，其中旅行社包括负责人、领队、导游、安全负责人，以上相关负责人有超过5万的相应负责人有直接获取预警信息与应急救援信息，旅游应急现场信息上报的需求，将可配备北斗终端实现通讯链路的双备份。

针对北京市现有旅游咨询服务人员，在日常情况下可向这些对象发布旅游景区游览舒适度信息、咨询服务信息，去年全年全市为游客提供了1000多万条旅游咨询信息服务及人员疏导与疏散信息，为游客提供旅游咨询服务及诱导。

咨询服务站咨询人员分布在全市各旅游咨询服务站，分布在人员密集区域，对突发事件预警信息的快速传播及突发事件应急救援信息的快速传播具有强大的辐射作用。

2.1.2存在问题

北京作为一个突发公共事件频发的城市，具有灾害种类多、损失重、影响大、连发性强、处置难度大等城市灾害的显著特点，预警信息发布能力及应急处置能力提升需求迫切，目前而言还存在以下问题：

2.1.2.1突发事件预警信息发布资源需要进行高效整合

当前预警信息发布还多处在各自为政的状态，有预警发布需求的单位，多是通过自建的渠道进行发布，各委办局的预警信息发布手段由各单位分别建设，各单位间的预警信息发布手段共享比较少，对发布资源的利用不充分，对发布终端的整合需要协同单位多，涉及的发布终端管理系统复杂。

同时本次示范工程还将在出租车、公交车、物流、农机等方面新增预警信息的接收终端。

因此需要一种简单有效的方法，对分散的发布渠道进行整合，实现预警信息发布统一管理。

2.1.2.2现有通讯手段未实现全覆盖

北京现有约81处应急避难场所，计划在“十二五”期间建设300处应急避难场所，这些应急避难场所有相应的信息发布大屏资源及应急广播资源，但是这些资源还未实现统一联网，无法实现预警信息及应急救援信息向应急避难场所的统一发布。

同时北京市远郊区县的一些风景区、自然村等还不能实现传统通讯网络的全覆盖，存在通信盲区。

因此，拟通过利用能基本覆盖全市的民政灾害信息员做为预警信息与应急救援信息的接收终端，以达到清除通信盲区的效果。

2.1.2.3巨灾情况下的常规通信手段抗毁性差

目前北京市的公网、政务专网覆盖率已经基本满足北京市常态下和常见突发事件情况下的灾情信息采集和通信保障的需求，但是近年来，北京市强降雨、暴雪等极端天气状况频发，极易造成常规通信手段发生故障或受到破坏的情况，尤其在地质灾害、洪涝灾害、森林灾害、气象灾害等各类灾害易发的城乡基层及偏远山区，通讯手段单一，或没有可靠的通信手段，灾害发生时，抗毁性不强，以致无法实现预警信息、应急救援信息及灾后救助信息向受灾区域的有效传递，迫切需求一套能全天候运行的预警信息发布手段。

2.1.2.4需进一步确保各类信息员灾情上报与防灾减灾处置通讯能力

灾害信息员是从事灾害信息的收集、传递、整理、分析、发布等工作的人员，是解决灾害预警信息传递和确保灾情信息及时准确上报的关键力量。

主要职责是在地质、气象等灾害来临前，把预警信息传递给社区居民，灾后及时将灾情报告上级，为快速抢险救灾提供依据。

灾害信息员是解决灾害预警信息传递“最后一公里”瓶颈问题和确保灾情信息及时准确上报的关键力量。

咨询服务站咨询人员分布在全市各旅游咨询服务站，分布在人员密集区域，对突发事件预警信息的快速传播及突发事件应急救援信息的快速传播具有强大的辐射作用。

当前信息员的信息上报和预警信息接收的信息化手段还主要依赖于2G/3G等传统的通讯手段，偏远地区甚至无法实现通信手段的全覆盖，而在极端天气、地震等巨灾发生后，现在的通讯手段很易受到破坏，以至于不能充分发挥灾情信息员的预警信息传递、防灾减灾处置信息传递及灾情信息上报的能力。

2.2需求分析

2.2.1基于北斗的预警信息发布终端需求

2.2.1.1为旅游咨询服务人员配备北斗便携终端的需求

在旅游咨询服务与旅游应急方面，北京市现有旅游咨询服务人员约2000名，在日常情况下可向这些对象发布旅游景区游览舒适度信息、咨询服务信息（去年全市为游客提供了1000多万条旅游咨询信息服务）、人员疏导与疏散信息，为游客提供旅游咨询服务及诱导；在应急态下通过旅游应急平台发布旅游应急救援信息，同时通过这些北斗终端结合3G的双链路手段上报旅游应急求救信息、旅游应急现场信息，从而实现基于北斗旅游咨询信息服务能力与旅游应急处置能力的增强。

2.2.1.2为灾害信息员配备北斗便携终端的需求

按照急用先行的原则，拟为北京市、区县、街乡应急管理人员和灾害情况上报人员以及7个山区县灾害信息员配备灾害信息员北斗/3G/GPRS复路通信的北斗便携终端4000部，逐步加强本市民政系统各级灾害信息员的工作能力水平，完成灾害上报、预警信息接收与防灾减灾处置等功能，从而满足民政防灾减灾和救灾业务需求。

2.2.1.3应急避难场所发布资源整合需求

北京市的信息化资源分配极不均匀，市区网络情况好，很容易就实现多种预警手段的复合覆盖，但是周边区县网络资源欠缺，预警信息很难及时发送。

突发事件，尤其是突发自然灾害，如气象灾害、山洪、地质灾害等多发生在偏远的山区，对预警信息的发布的需求比较迫切。

可以利用北斗卫星全覆盖的优势，在发布设备上配备预警信息发布资源整合终端，对偏远和灾害易发地区的预警信息发布手段进行改造，通过北斗的短报文功能进行预警信息的传送，搭建预警信息发布的链路。

偏远地区、景区、及应急避难场所等区域，已建设有可用于预警发布的大喇叭、电子显示屏等发布资源，但是没有统一的整合和管理。

通过整合终端与发布设备桥接进行整合，实现预警信息的统一发布。

对于大喇叭等发布终端，可以通过TTS技术，进行转化，发布预警信息。

需要在北京市81个应急避难场所的电子显示屏/应急广播系统配备400个基于北斗的信息发布资源整合终端，实现发布资源的整合和统一管理，降低预警信息发布中转环节，提升预警发布的时效性。

2.2.1.4其它北斗示范项目中北斗终端资源整合需求

通过系统对接的方式整合在示范项目建设中的出租车、公交车、物流运输车、农机设备、城市特种车辆的北斗终端相关的面向公众的终端设备，根据突发事件的影响区域，确定预警信息发布区域，通过北斗的定位功能确定信息发布对象，仅对突发事件影响区域内的相关人员、车辆发布预警信息，降低预警信息对正常生活的干扰，改变传统的预警信息全区域发布的粗犷的管理模式。

并对预警信息进行反馈，将预警信息发布的结果及时反馈到预警发布中心，使中心了解预警信息发布的覆盖区域和到达时间，为优化预警发布策略和辅助决策提供依据。

2.2.2各类终端管理需求

需要对基于北斗的灾害信息员便携终端、信息发布资源整合终端进行管理，提供终端注册、管理、消息发布和发布效果监控等功能。

2.2.3便携终端应用功能需求

需要在信息员便携预警信息发布终端上开发相应的应用软件，同时为旅游咨询服务人员北斗便携终端、灾害信息员北斗便携终端提供客户端应用系统以实现预警信息与应急救援信息的接收、灾情信息的上报等功能。

2.2.4系统对接需求

本项目需要与北斗其它示范项目中的国土灾害监测、公交车管理、出租车管理、市政市容特种车辆管理、农机管理等使用北斗终端的管理系统进行对接，与首都信威网实现对接，以整合其它北斗示范项目中的终端资源拓宽预警信息接收渠道，实现预警信息的精准发布，同时实现相应的发布情况反馈；

本项目还需要与北京市旅游应急平台、国家自然灾害灾情管理系统、市民政局灾害信息管理系统实现对接，以满足灾害信息员与旅游咨询服务人员预警信息接收、灾害信息快速上报的需求。

2.2.5北斗终端性能需求

2.2.5.1信息员便携终端

●可同时接收3颗北斗终端6个波束信号

●工作温度：

-20℃~50℃

●具备定位、通信、自检报警等声音提示

●接收灵敏度：

≤-133dBm

●定位精度：

水平：

10m，高程：

10m

●测速精度：

0.2m/s

●跟踪通道数16通道

●用户动态性能速度：

300m/s加速度≥4g

●短报文收发