信访工作的基本程序.docx
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信访工作的基本程序
信访工作的基本程序
《信访条例》规定信访工作的基本程序为：
信访事项的提
出、信访事项的受理、信访事项的办理和督办。
按照《信访条
例》规定，具体工作程序的参照标准为：
登记，告知，受理，办
理，复查与复核，督办，立卷归档。
一、登记
登记是信访工作初始阶段的基本工作。
《信访条例》规定：
县
级以上各级人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以
登记；信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作
机构以外的行政机关提出信访事项的，有关行政机关应当予
以登记。
同时，规定对采用口头形式提出的投拆请求，应当
记录信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。
登记基本内容的参照标准：
一是信访人的基本情况，包
H 括姓名、住址、邮政编码、工作单位、联系方式等；二是基
本事实，即信访人反映的主要事实情况；三是具体要求，即信
访人提出信访事件的目的及所要解决的问题；四是相应理由
和依据；五是信访事件的来源，即信访事项由信访人直接提
出，或由上级信访工作机构转送；六是信访事项的处理方式，
属于受理范围的事项应当受理，不属于受理范围的事项应当
告知信访人向有关机关提出；七是信访事项受理、答复的规
定期限等。
二、告知
告知是指行政机关收到信访事件后，在法定的期限内，
依据现有法律、法规的规定，判断该事项是否属于其受理范
围和该级管辖，从而作出是否受理的决定，并告知信访人。
判断信访事项是否予以受理的参照标准：
一是信访事项是否
属于受理的范围；二是信访事项是否属于本级有权受理的事
项；三是信访事项是否属于本地区有权受理的事项；四是信
访事项是否已经过终结性的信访工作程序；五是信访事项是
否有实质性的内容和具体请求；六是信访事项是否已经受理、
正在办理。
关于应当告知的情形，《信访条例》规定：
县级以上人民政
府信访工作机构自收到信访事项之日起 15 日内，对本条例
第 15 条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人
民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出；对
已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解
决的，应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向
有关机关提出。
信访人按照本条例规定直接向各级人民政府
信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项，对不属于本
机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提
出；有关行政机关收到信访事项后，不能当场答复的，应当自
收到信访事项之日起 15 日内书面告知信访人。
三、受理
受理，是指信访人工作机构认为公民、法人或者其他组
织提出的信访事项属于受理范围，决定进行处理的行为。
特
殊情况下，对于可能引发群体性信访行为、集中投拆行为，
或即将对公民、法人或其他组织的权益产生较为广泛影响的
事项，在公民、法人或其他组织未向信访工作机构提出信访
事项前，可以根据相关的信息和线索主动受理。
受理程序的
参照标准：
（一）转送。
各级人民政府信访工作机构对于决定受理的
信访事项，根据政府工作部门的职责权限和级别管辖，将信
访事项转到有权对信访事项的实体内容进行调查、核实并作
出处理意见的部门。
《信访条例》规定，信访事项涉及下级行政
机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、
谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，抄送下一级
人民政府信访工作机构。
转送适用两种情形：
一是对依照法
定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理的信访事项；
二是信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员。
转送程序的参照标准：
首先，明确有权处理的行政机关。
一是指由于作出具体或者抽象行政行为而引发信访事项的
行政机关，即通常所称的责任机关；二是指依上下级隶属关
系或管理职能，有权进行层级监督的行政机关和监察、审计
等专门监督机关；三是由于信访工作机构自身引发的信访事
项，各级人民政府信访工作机构也是有权处理的行政机关。
其次，直接转送至有权处理的行政机关。
《信访条例》规定，信
访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管
理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理
的行政机关，同时抄送下一级人民政府信访工作机构。
（二）交办。
《信访条例》规定，对转送信访事项中的重要情况需要反馈
办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求
其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。
交办适用情
形；一是对于有权处理的行政机关属于本经人民政府及其工
作部门的；二是下一级人民政府及其工作部门的。
交办信访事项应当附正式的交办函件，制定交办函件的参
照标准：
包括交办函件的文号、交办的信访事项、指定的办理
期限、对办结报告的要求等基本内容。
办结报告有两个参照
标准：
其一，形式标准。
包括交办件的文号；信访人陈明的事
实、意见和要求；调查核实的事实；办理意见、办理依据及办
理意见的落实情况或落实计划；签发人等。
其二，实质标准。
一是事实清楚，即信访事项发生的时间、地点、涉及问题的
前因后果清楚，证据材料确凿；二是办理意见所依据的事实
和有关法律、法规、规章和政策；三是形成办理意见后，办理
机关在报送办理结果时，应当注明办理意见是否落实或落实
的计划与期限。
（三）通报、报告。
县级以上各级人民政府信访工作机构要定期向下一级人
民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作
机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访
事项的办理情况。
其目的在于：
一是便于下一级人民政府信
访工作机构全面掌握本辖区范围内信访事项的基本情况。
信
访工作机构除了了解本级受理的信访事项外，还应该了解属
于本级受理范围但是信访人向上级信访工作机构提出的信
访事项，只有全面了解本辖区内信访事项的总体情况才可能
进行综合分析、判断，为本级人民政府更好的开展各方面工
作，为行政领导科学决策提供依据。
二是便于上一级人民政
府信访工作机构监督、指导下级人民政府信访工作机构履行
职责的情况。
上一级人民政府信访工作机构通过下一级信访
工作机构的报告，了解一下级信访工作机构对其转送、交办
信访事项的办理、落实情况。
四、办理
办理是指有权处理的行政机关依据职权，对已经受理
的信访事项进行研究论证或者调查核实后，依法作出处理意
见、予以处理的行为，这是狭义的办理。
广义的办理还包括
复查、复核，是指行政机关受理信访事项后、信访终结前所
有的程序性活动。
办理程序的参照标准：
（一）开展信访调查。
《信访条例》规定，对信访事项有权
处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和
理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需
要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。
同
时规定，对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。
听
证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明
事实，分清责任。
信访调查步骤的参照标准：
一是事前通知。
办理机关要求
信访人、有关组织和人员或者第三人到场陈述或提供文书、
物品等相关资料，或者召开听证会之前，都应当以适当的形
式通知当事人，以便其能够做好必要的准备。
二是表明身份。
在开展信访调查时，行政机关工作人员应当表明自己享有调
查者的合法身份，而且遵照调查的基本规则，信访调查人员
不得少于两人。
三是说明理由。
信访调查人员应当向被调查
对象说明调查的理由、法律依据，同时告知其在调查过程中
享有的陈述权、申辩权等各项权利，以获得被调查对象的配
合。
四是实施调查。
如询问当事人、调取资料等。
五是制作笔
录。
信访调查结束之后，调查人员应当制作相应的调查笔录
并交由当事人签字。
对于比较复杂的信访事项，办理机关还
应当制作调查报告，基本内容的参照标准：
其一，调查的事项
和问题；其二，信访人陈述的事实和理由；其三，信访当事人、
第三人所作的其他说明和提供的材料；其四，办理机关经查
核认定的事实、意见以及予采纳的事实、意见，并说明理由；
其五，对信访事项的初步处理意见及依据。
（二）作出办理决定。
《信访条例》规定，对信访事项有权处理
的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及
其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：
1、
请求事实清楚，符合法律、法规、规章及他有关规定的，予以
支持；2、请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做
好解释工作；3、请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、
规章及其他有关规定的，不予支持。
作出办理决定的形式要求：
第一，经调查后作出。
信访调
查是作出办理决定的法定前置程序。
信访事项办理机关要按
照行政程序法规定的“先取证、后裁决”的基本原则，以事实
为依据，以法律为准绳，在充分辨别的基础上依法作办理决
定。
属于重大、复杂、疑难的信访事项，办理机关还必须在举
行听证后作出办理意见。
第二，以书面方式作出。
《信访条例》
明确规定，对信访事项的办理意见必须书面答复信访人，充
分体现了对当事人知情权、申辨权的保护。
（三）送达与执行。
送达，是《民事诉讼法》对行政文书的
送达与诉讼文书送达的通用性规定，信访行政文书也适用此
规定。
信访处理意见的送达主要采用邮寄的方式，即办理机
关将要送达的处理意见书通过邮局挂号寄给信访人。
同时，
办理机关也可以采用直接送达、留置送达、公告送达等方式。
执行，是指信访人的请求得到支持的，处理意见作出之日起
即可执行。
《信访条例》规定，有权处理的行政机关依照《信访
条例》的有关规定作出支持信访请求意见的，应当督促有关
机关或者单位执行。
根据法律，行政机关的处理意见作出后，
在未被有权机关依法定程序改变或撤销之前，都要承认其效
力，负有义务的当事人应当履行自己的义务，以保证行政管
理的稳定性与连续性。
五、复查与复核
（一）复查。
《信访条例》规定，信访人对行政机关作出的信
访事项处理意见不服，可以自收到书面答复之日起 30 日内
请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。
收到复查请求
的行政机关应当自收到复查请求之日起 30 日内提出复查意
见，并予以书面答复。
复查机关是原办理行政机关的上一级行政机关。
如果原
办理机关是非垂直领导的人民政府工作部门的，复查机关可
以是办理机关的上一级主管部门，也可以是办理机关的本级
人民政府；如果办理机关是实行垂直领导的行政机关，则复
查机关为其上一级主管部门；如果办理机关是地方人民政府
的，复查机关只能是上一级人民政府。
复查程序的参照标准：
1、申请。
信访人向原办理机关的上一级行政机关提出复
查请求，应当满足以下基本条件：
一是信访人不服信访事项
原办理机关的处理意见；二是有具体的复查请求和事实依据；
三是属于信访复查的范围，并且无法通过行政复议、行政诉
讼等其他法定途径得到救济；四是属于该接收申请机关的职
权范围；五是在申请复查的期限的范围之内。
2、审查。
其一，形式审查。
审查是否符合复查申请的条
件，不符合申请条件的行政机关不予复查，同时告知信访人
相关理由；接受符合条件的复查申请，申请事由部分不清的，
可以要求申请人在合理的期限内补正。
其二，实质审查。
审
查关于信访事项的事实认定是否准确，办理意见是否合法
（含政策规定）与适当。
复查机关必要时，可以根据《信访条例》
第 31 条的规定，享有办理机关相同的信访调查权，向有关组
织和人员调查情况，听取信访人、办理机关的意见。
3、作出处理意见。
复查机关对信访人提出的有效申请进
行审查后，按照下列规定作出复查意见：
一是办理意见事实
清楚、依据充分、处理恰当的，处理意见维持；二是办理意见
事实不清、依据不足或者处理不恰当的，依职权直接变更原
办理意见或者责令原办理机关重新办理。
复查机关责令原办
理机关重新办理的，办理机关不得以同一事实或理由作出与
原办理意见相同或基本相同的意见。
复查意见应当自收到复
查申请之日起 30 日内作出。
（二）复核。
《信访条例》规定，信访人对复查意见不服的，
可以自收到书面答复之日起 30 日内向复查机关的上一级行
政机关请求复核。
收到复核请求的行政机关应当自收到复核
请求之日起 30 日内提出复核意见。
复核机关是复查机关的上一级行政机关。
与信访复查机
关一样，根据不同情况，复核机关可能是上级主管部门，也
可能是一级人民政府。
复核程序的参照标准：
1、申请。
信访人向原复查机关的上一级行政机关提出复核
请求，应当满足以下基本条件：
一是申请人必须是不服复查
意见的信访人，不服办理意见的只能先申请复查，不能越级
直接申请复核；二是有具体的复核请求和事实依据；三是属
于信访复核的范围，并且无法通过行政复议、行政诉讼等其
他法定途径得到救济的；四是属于该接收申请机关的职权范
围；五是在复核申请的期限范围之内。
2、审查。
其一，形式审查。
审查复核申请是否符合申请
条件，不符合复核申请条件的，收到复核申请的机关不予复
核，同时告知信访人相关理由；对符合复核申请条件的，接受
复核申请，申请事由部分不清的，可以要求申请人在合理的
期限内补正。
其二，实质审查。
审查办理机关、复查机关适用
法律、法规和政策依据是否准确，办理意见、复查意见是否
合法与适当。
必要时，复核机关同样可以根据《信访条例》第
31 条的规定，享有和办理机关相同的信访调查权，向有关组
织和人员调查情况，听取信访人、办理机关、复查机关的意
见，或者举行听证。
3、作出处理意见与公示。
复核机关对信访人提出的申请
进行审查后，按照下列规定作出复核意见：
一是事实清楚、依
据充分、处理恰当的，处理意见维持；二是复查意见事实不清、
依据不足或者处理不恰当的，直接变更有关处理意见或者直
接责令有关机关重新办理。
复核机关直接责令有关机关重新
办理的，该机关不得以同一事实或理由作出与原办理意见、
复查意见相同或基本相同的意见。
复核意见应自收到复核申
请之日起 30 日内作出；如果复核期间举行了听证的，听证所
需时间不计算在内。
《信访条例》第 35 条第 2 款规定：
“复核机关可以按照本
”
条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意
见可以向社会公示。
其意义在于：
一是可以监督行政机关依
法行使职权，为作出公正的复核意见提供程序保障。
通过听
证与公示，使有关行政机关对该信访事项的处理活动处于公
众监督之下，其作出的处理意见必须指明认定的事实、适用
的法律政策依据、说明相关的理由，避免了随意性。
二是信
访人可以通过听证与公示发表意见、陈述情况、当面质证，
维护自己合法权益。
三是有利于提高信访人的法律意识，将
极少数人利用信访无理缠闹的情形公之于众，让社会和群众
作出客观评价，起到教育疏导作用。
六、督办
《信访条例》规定，县级以上人民政府信访工作机构发现
有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改
进建议：
1、无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；
2、未按规定反馈信访事项办理结果的；3、未按规定程序办理
信访事项的；4、办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；5、不执行
信访处理意见的；6、其他需要督办的情形。
收到改进建议的
行政机关应当在 30 日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，
应当说明理由。
督办的主体专指县级以上人民政府信访工作机构；督办
的对象是同级人民政府工作部门和下级行政机关，既包括了
对信访事项有权作出处理意见的行政机关，也包括了信访处
理意见的执行机关，还包括了下级人民政府信访工作机构；
督办的内容是信访事项的处理（包括执行）情况，包括对信访
事项个案的督办和对信访事项总体处理情况的督办；督办的
方式包括电话督办、书面督办、实地督办、联合督办。
督办程
序的参照标准：
（一）跟进督促。
信访事项交办后，人民政府信访工作机
构应当主动对有关办理和执行情况进行一般性的跟进督促，
或者要求下级人民政府信访工作机构代为跟进督促直至办
结；如果发现行政机关在处理信访事项的过程中有轻微不当
的行为，要及时通过电话或函件形式予以提醒和督促纠正，
以使信访事项得到妥善处理。
（二）专门立项。
人民政府信访工作机构在对信访事项处
理情况进行跟进督促的过程中，如果发现有关行政机关有
《信访条例》第 36 条所列 6 种严重不当的情形，要予以专门
立项，及时督导。
立项时要明确督办的理由、内容、目的、对
象，并提前将有关材料汇集整理，提出初步意见。
必要时，可
以将专门立项的决定通知被督办的行政机关，要求其准备配
合督办工作。
（三）调查协调。
对已立项的督办事项，人民政府信访工
作机构应当针对其情形进行调查，分清缘由，了解办理、执
行的真实情况和效果；情况复杂、有关行政机关处理信访事
项有困难的，可以予以协调帮助。
（四）提出建议。
人民政府信访工作机构对专门立项督办
的信访事项进行调查了解，掌握实际情况后，应当针对信访
事项处理过程中存在的问题及时向有关行政机关提出建议。
一是提出改进建议。
比如，办理机关未按期答复信访人办理
结果的，应当建议依法书面答复；对关键事实认定不清的，应
当建议重新调查核实等。
同时，《信访条例》规定：
收到改进建
议的行政机关应当在 30 日内书面反馈情况；未采纳改进建
议的，应当说明理由。
二是提出责任追究建议。
《信访条例》规
定，县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、
敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，
可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。
（五）审核结案。
对信访事项有权处理的行政机关认为信
访事项处理完毕的，应当向交办、督办机关（人民政府信访工
作机构）反馈结果，提交办结报告。
交办、督办机关对办结报
告进行严格的审核，并依据有关规定决定是否结案。
审核结
案程序的参照标准。
首先，办理机关按规定向交办、督办机关提交办结报告。
《信访条例》第 21 条第 1 款第四项明确规定：
“对转送的信访
”
事项中有比较重要的情况需要反馈办理结果的，可以直接交
由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈
结果，提交办结报告。
因此，信访事项处理完毕，办理机关应
当及时向交办、督办机关提交办结报告。
其次，人民政府信访工作机构收到办结报告后，应当对
交办事项所反映的事实情况、处理程序、处理意见等内容进
行审核。
审核的参照标准：
一是事实清楚，即信访事项发生的
时间、地点、涉及问题的前因后果清楚，调查全面充分，证据
材料确凿；二是依据充分，即办理意见依据的事实和有关法
律、法规、规章和政策充分；三是处理适当，即办理意见要考
虑到信访事项的特定情节或特殊情况，实事求是、宽严适度；
四是意见落实到位，即办理机关在报送办理结果时，应当注
明办理意见是否落实或落实的计划与期限。
最后，作出结案决定。
如果需要向上级机关或领导同志
反馈信访事项办理结果的，人民政府信访工作机构应当按照
有关规定及时报告反馈，然后再作出结案决定。
七、立卷归档
信访事项结案后，应当组成案卷归档，有条件的，应当
输入信息系统，以备查索。
立卷范围的参照标准：
信访工作大事记领导批示；重要
会议材料；信访事项所有登记记录；信访数据统计；信访工作
定期总结报告；信访信息、专报、交流；信访事项交办、通报
函件；信访事项结案报告；经签发的所有文件。
信访档案立卷归档之后，应当建立相应的保管制度、措
施，防止损毁档案的各种因素发生，保护档案的完整和安全。
首先，应当有适合档案存放的固定场所，应当有科学的管
理和存放方法，做到即查即用。
其次，应当建立信访档案保密制度，防止泄露国家秘密
和泄露需要为信访人保密事项的情形发生。
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