浅析个人所得税改革.docx

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浅析个人所得税改革

摘要

个人所得税作为国家的主体税种，在财政收入中占据着较大的比较，对国家的稳定，经济的稳健发展起着重要的作用。

它关乎着国计民生，特别是在调节国民收入、合理再分配社会财富，防止贫富差距过大方面起着巨大作用。

一个好的财税政策必须要与时俱进，为了适应新的时代发展要求，2011年9月1日我国开始实行新修改的个人所得税法条例。

此次个人所得税法改革主要涉及提高个人所得税起征点、减少税率级次级距、全面建立纳税人单一账户制度等内容，这些内容均与人们的生活息息相关，因此也引起了社会各界的广泛关注。

本文对我国个人所得税的发展历程、改革方向，此次个人所得税改革的背景、内容、意义，以及目前我国个人所得税仍存在的问题等内容进行详细的阐述，并对我国今后的个人所得税改革提出建设性意见，以促进我国个人所得税的不断完善。

关键词：

个人所得税改革起征点税率级次征税级距

浅析2011年我国个人所得税改革

一、引言

个人所得税，始创于十八世纪的英国，至今已有200多年的历史，它是以自然人取得的各类应税所得为征税对象而征收的一种所得税，是政府利用税收对个人收入进行调节的一种手段。

随着我国社会经济的稳定发展，个人所得税逐渐成为我国税收体系中一个十分重要的税种，其收入占国家财政收入的比重越来越大；在组织收入与调节社会、经济方面的作用也越来越明显。

但在现实的经济发展情况下，我国个人所得税仍然存在很多问题，例如税款流失严重，税收政策不合理等。

对此，我国也逐步采取了一系列的改革措施，以促使我国个人所得税制的不断完善。

近期,有关个人所得税的讨论再度成为社会各界关注的焦点。

国务院总理温家宝于2011年3月1日主持召开了国务院常务会议，讨论并原则性的通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》。

会议认为，为加强税收对收入分配的调节作用，进一步减轻中低收入者的税收负担，有必要对个人所得税进行修改，提高工资薪金所得减除费用标准，调整工资薪金所得税率级次级距，并相应调整个体工商户生产经营所得和承包承租经营所得税率级距。

按照我国修改后的个人所得税法条例，自2011年9月1日起，新的个人所得税法开始实施。

可以说，新的个人所得税法条例的修改与实施，给人们传达了积极的信号。

二、我国个人所得税改革综述

（一）我国个人所得税的改革历程

我国自1981年起开始征收个人所得税，直至今日，个人所得税经历了一系列的改革与完善，具体情况如下：

1980年9月由第五届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国个人所得税法》，我国开始征收个人所得税，同时确定了800元的个税免征额。

1993年10月31日，八届全国人大常务委员会第四次会议通过了《关于修改<中华人民共和国个人所得税法>的决定》，规定不分内、外，所有中国居民和有来源于中国所得的非居民，均应依法缴纳个人所得税。

1999年8月30日，九届人大第11次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，把个税法第四条第二款“储蓄存款利息”免征个人所得税项目删去，而开征了《个人储蓄存款利息所得税》。

2005年7月26日，国务院总理温家宝26日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》。

08月23日，全国人大常委会第十七次会议审议个人所得税法修正案草案。

10月27日，第十届全国人大常委会第十八次会议再次审议《个人所得税法修正案草案》，会议表决通过全国人大常委会关于修改个人所得税法的决定，起征点1600元于

2006年1月1日起施行。

2007年6月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，对个人所得税法进行了第四次修正。

12月29日，十届全国人大常委会第三十一次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定。

个人所得税起征点自2008年3月1日起由1600元提高到2000元。

2011年7月27日，国务院公布《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法实施条例〉的决定》，明确自2011年9月1日起施行新的个税法条例。

（二）我国个人所得税的改革方向

目前世界各国实行的个人所得税制度，大体分为三类模式：

分类所得税制、综合所得税制、混合所得税制。

我国现阶段实行的个人所得税制是分类税制，它是对同一纳税人不同类别的所得，按不同的税率分别征税，具有对不同性质的所得实行差别待遇的优点，但是不能按纳税能力课征，对工薪阶层有欠公平。

V·图若尼（2003）认为分类税制至少存在以下几个方面的缺点：

一是将个人收入分为不同项目分别征收，使累进税率失去作用，并且对一些群体的税收优惠无法兑现。

二是分类税制需要耗费精力区分不同所得项目，增加了管理的难度。

三是在分类税制下，不同项目的所得的税负不同，会促使纳税人去谋求改变所得项目减少纳税，从而产生超额税收负担。

针对目前我国的分类所得税模式固有的缺陷，应适时修正税制，逐步采用混合型的税制模式，它是按纳税人的各项有规则来源的所得先课征分类税，从来源扣缴，然后再综合纳税人全年各种所得额，如达到一定数额，再课以累进税率的综合所得税或附加税。

这种模式与我国现行税制最根本的区别，是将劳务报酬所得并入工资薪金所得和各种经营所得。

因此相比较而言，混合型的税制模式更为符合我国目前的实际情况。

从长远来看，我国个人所得税改革的目标必定是确立综合所得税制。

它将纳税人在一定期间内的各种所得综合起来，减去法定减免和扣除项目的数额，就其余额按累进税率进行征收。

其优点是能够量能课税，公平税负。

据研究调查表明，世界上100个主要国家中选择分类税制和混合税制的国家各11个，其余的国家均实行综合税制模式。

美国是采用彻底综合型个人所得税制的代表国家，其个人所得税的基本原则是“纳税人从所有来源得到的收入都必须归为单一的即‘综合的’收入，据此纳税”。

综合所得税制中的收入是“综合的”，但费用扣除却是“分项的”。

当然，美国之所以采取这种个人所得税税制模式，与它所拥有先进的现代化征管手段，对个人的主要收入能实行有效监控，并且拥有发达的信用、交通、通讯手段等优越条件是息息相关的。

然而对于我国而言，虽然电子计算机在税收征管中的运用愈渐广泛，但尚处于起步阶段，对纳税人的收入缺乏有效监控，因此选择综合所得税制不符合我国目前的国情。

而我国想要实现综合所得税制，使我国的个人所得税制更为完善，仍然有很长的一段路要走。

三、2011年我国个人所得税改革

（一）2011年个人所得税改革的背景

2008年金融危机以来，我国经济在波动中发展，物价上涨、房价上涨、人民币升值等，通货膨胀压力较大，人民的生活压力也随之增大。

对个人所得税的改革在通货膨胀形势日趋严峻的今天显得尤为重要。

在通货膨胀的当今社会，工薪阶级的收入的确是赶不上物价的上涨幅度，久而久之，当然会引起工薪阶级者的不满。

面临着这样的困境，进行个人所得税改革，提高个人所得税的起征点，不失为一项还富于民从而藏富于民的重要举措。

另一方面，近年来，随着我国社会经济的不断发展，居民收入的不断增加，人们生活水平的不断提高，实行的个人所得税制也逐渐暴露出一些突出问题，如税率结构较为复杂，工资、薪金所得税率级距过多；工资、薪金所得的减除费用标准偏低给居民基本生活带来一定影响；现行分类税制模式难以充分体现公平、合理的原则；减免税优惠存在内、外籍个人减免税项目范围及标准不统一问题等。

为了切实解决现行分类税制中存在的突出问题，减轻中低收人者税收负担，适当加大时高收入者的税收调节，个人所得税制的进一步调整迫在眉睫。

（二）2011年个人所得税改革的内容

2011年9月1日起实施的个人所得税法条例较之前所实施的个人所得税法条例有了很大的改动。

具体变动如下：

在计算应纳税所得额时，减除费用标准由2000元/月提高到3500元/月。

从国际上看，工资、薪金所得减除费用标准一般是参考一定时期居民基本生活费用支出情况来确定，并随着居民基本生活费用支出的变化而适时动态调整。

我国工资、薪金所得项目减除费用标准主要以国家统计局公布的城镇居民人均消费性支出为测算依据。

据统计，2010年度我国城镇居民人均消费性支出为1123元/月，按平均每一就业者负担1.93人计算，城镇就业者人均负担的消费性支出为2167元/月。

2011年按平均增长10%测算，城镇就业者人均负担的月消费支出为2384元。

2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的《关于修改<中华人民共和国个人所得税法>的决定》将减除费用标准提高到3500元/月，纳税人纳税负担普遍减轻，工薪收入者的纳税面经过调整以后，由目前的约28%下降到约7.7%，纳税人数由约8400万人减至约2400万人。

这就意味着经过这样的调整，大约有6000万人不再需要缴纳个人所得税，只剩下约2400万人继续缴税。

除了调整起征点外，个税法修正案内容还包括调整工薪所得税率结构，由9级超额累进税率调整为7级，取消了15%和40%两档税率，将最低的一档税率由5%降为3%。

此外，还适当扩大了低档税率和最高档税率的适用范围。

低档税率是指修正案通过后3%和10%这两档税率，这两档税率所适用的人群和原来9级情况下相比有一个比较大的扩大，体现了低税率向大部分纳税人倾斜，也体现了这次个税法修改的重点是减轻中低收入者税收负担。

征收个人所得税的目的是为了调节贫富差距，起征点的提高无疑是在努力向这个目标靠近。

但是我们也必须清楚的认识到，目前以提高免征额为主要手段的个人所得税改革并不能对穷人的福祉产生什么质的变化。

国外有研究表明，在发展中国家里，个人所得税对于调节收入分配的作用有限，因此，以个人所得税改革来调节收入分配还不如改革消费税。

而以我国的实情，要想税收制度对收入分配起到有效调节作用，个人所得税改革显然不是重点，只能算是小步前行的“小修小补”。

（三）2011年个人所得税调整两大焦点问题

此次个人所得税的改革内容是在全国范围内统一适用的，然而我国是一个幅员辽阔的大国，各地区、各民族的经济发展水平、人们生活观念等不尽相同，因此我国不同地区的不同人群对于此次个人所得税法内容的变动所持有的观点与态度也有很大的差别。

1、不分纳税人差异平均扣除遭质疑

财政部、税务总局有关负责人对外表示，本次个税免征额的确定方法，综合考虑了个人生计支出、消费物价和赡养人数，是一个不分纳税人差异进行平均扣除的标准。

对此，有人表示了质疑。

他们认为，这种方法虽然便于征管，但严重低估了城镇职工负担的消费支出。

依照目前的物价水准，工薪阶层即便有3500元的收入也很难在城市中过上宽裕的生活，倘若再背上房贷、需要赡养老人、抚养小孩等重负，那么生活则会更加拮据。

那么我国又为何在全国适用统一的工资、薪金所得减除费用标准呢？

主要有以下四个原因：

一是我国是一个法制统一的国家，税收法制是国家法制的重要组成部分，应该实行全国统一的税收政策。

二是个人所得税法设定的减除费用标准，是参照全社会平均消费支出情况确定的，总体上反映了全国各地区经济发展状况和居民收入水平。

在大城市生活，经济成本高，生活开支多，但居民收入水平也较高，负担能力相对较强，而且机会多，享受到的各种社会公共服务也多。

三是市场经济条件下人口流动性非常大，户籍地和工作地很可能不在一个地方，如果不实行统一的标准，可能会出现税源不正常转移，将加大征收管理难度。

同时也不利于人才流动。

四是国际上一般都采用全国统一的基本减除费用标准，而不实行差别政策。

2、七级征税级数依然过密

本次个人所得税改革将以前的工薪所得9级超额累进税率修改为7级，取消15%和40%两档税率，扩大5%和10%两个低档税率的适用范围，并扩大了最高税率45%的覆盖范围。

这一措施仍然引起了有些人的争议。

他们关注的焦点主要集中在以下三个方面：

首先，经过此次调整，中低工薪者的税负减轻，但高工薪所得者税负提高。

经测算，月收入1.9万元为个税负担增减的临界点，超过这一数额税负将增加。

其次，调高起征点与减少征收级数使中低收入人群得到了一些实惠，但并没有改变中低收入人群是我国个税纳税主体的现状。

再次，个人所得税最高45%的征收税率在企业所得税仍然较低的背景下缺乏实际意义，因为大多数富人可以通过企业所得实现避税。

目前，我国企业所得税最高税率为30%。

我国之所以将级数调整为7级而不是更低级数，并不是偶然的。

从国际上看，目前世界各国税率表级次多以三级、四级为主，如英国、澳大利亚、法国、加拿大、韩国等国家，日本和美国是六级。

因此，我国工资、薪金所得税率级次比较理想的应是五级或五级以下。

对此，有关部门设计了多种税率方案来进行评估。

根据相关的评估数据显示，税率级次减少越多，纳税人税负波动越大，纳税人增减的税负越不均衡，不仅会出现税负陡升陡降，甚至出现税负增幅倒挂等问题，这与我国加强税收对收入调节作用的目标是相违背的。

而按照七级税率设计的方案，可以较好地解决上述问题，既减少了税率级次，又使不同收入纳税人的税负增减变化较为平滑。

（四）2011年个人所得税改革的意义

　　目前中国实行完全的综合税制还有难度，选择综合与分类结合的模式颇为可行。

除一部分以个人存款利息所得为代表的特殊收入项目，继续实行分类所得税制之外，将其余的收入统统纳入综合所得税制的覆盖范围。

分类部分继续实行代扣代缴制，综合部分则实行自行申报制。

此次个税改革共涉及三方面内容，适当提高工资薪金费用扣除额；减少税率级次级距和全面建立纳税人单一账户制度。

综合来看，个税改革在减税方面的效果，对中等收入者的益处更大。

改革后或将使大部分工薪族适用最低的一级或两级税率，同时符合最高税率的高收入者数量也会增加。

这次个人所得税改革涉及的三项内容，除适当提高费用扣除额，调整税率级次级距，还包括关于完善征管措施，加快建立全国统一的个人所得税信息管理系统。

三、我国个人所得税仍存在的问题

（一）税率设置有待改进，公平缺失问题亟待解决

我国现行的课税模式属于分类所得税制，以个人为纳税单位。

在这种税制下，归属于同一个纳税人的各类所得或各部分所得，都要按照单独的税率纳税，由于不能按纳税能力课征，对工薪阶层有欠公平。

虽然从我国个人所得税起征点已经上调至3500元，但是大部分中低收入者仍是个税负担的主要承担者。

同时，我国个税起征点不管高低收入者、不分高消费地区和低消费地区，采取“一刀切”的做法，统一按照标准进行扣除，既不公平也不合理。

我国目前的个税的费用扣除采用定额和定率结合的办法，各项费用扣除标准都是针对收入者个人，没有考虑个人承担的债务额的差异以及纳税人婚后家庭赡养人数和实际税收负担能力。

由于每个纳税人取得同等收入所付出的成本和代价占其收入的比率不尽相同，每个家庭的总收入、赡养人数、住房、教育、医疗等项目开支差异很大，因此规定所有纳税人都从所得中扣除相同数额或相同比率的费用是不符合公平原则的。

（二）应税所得难以核实，国家税收严重流失　

个人所得税“综合与分类相结合”的改革迟迟无法推进的主要原因之一在于征管条件不具备最主要的瓶颈为部门间信息共享程度低、金融资产和其他财产收入实名制度不健全、现金使用量大，这些因素直接影响税务部门的监管能力。

　　目前，我国实行的是代扣代缴与自行申报相结合的“双轨制”。

但由于对需要自行申报的纳税人规定范围狭窄，使得相当多的个税纳税人被排除在自行申报之外。

虽然我国规定纳税人有向扣缴义务人索取代扣代缴凭证的权利，但现实中纳税人一般很少主动索取凭证，对自己被扣缴的具体税额不清楚。

这样不利于税收监管，也不利于培养纳税意识。

　　我国目前实行了纳税编号制度，但是纳税编号仅在纳税人办理纳税事宜时候有效，而在银行存款、领取失业救济金时没有法律效力。

虽然税务机关、银行等机构拥有自己的计算机信息系统，但没有相互关联，税务机关通过纳税编号了解的纳税人信息有限，稽查出逃税的概率就非常小我国规定扣缴义务人有义务向税务部门报告纳税人逃税或拒不缴税行为，但如果扣缴义务人不报告或者纳税人与扣缴义务人脱离雇佣关系时，就很难查获纳税人的逃税问题，造成税收流失。

　目前个人所得税的征收情况是，高收入阶层都远远超过了起征点，而中低收入阶层大量在这个起征线附近。

与一些发达国家相比，中国一些高收入群体实际缴纳的个人所得税远远不够，存在不少偷税、逃税、漏税机会。

（三）扣缴体制有待完善，代扣代缴网络不全

当前，非金融机构吸纳的股金、集资款、年终发放的股息和集资利息，都远远超过了央行规定的同期存、贷款利率标准，而对超过部分，非金融机构又不履行代扣代缴的义务。

一些个人多处兼职取得收入，用人单位不代扣代缴，纳税人自己也不主动申报纳税，造成税法规定的代扣代缴义务落实不到位。

另外，我国的税收网络化工程还不能普及到所有的地方，代扣代缴网络还需大力改善和发展。

四、对于今后我国个人所得税改革的几点建议

（一）努力实现分类与综合相结合的混合型税制结构模式

实行分类与综合所得税制，是对某些应税所得，如工薪所得、劳务报酬所得等实行综合征收，采用统一的费用扣除标准和税率；与其他的应税所得则分类征收，或对部分所得先分类征收，再在年终时把这些已税所得与其他应税所得汇总计算。

对已经缴纳的分类所得税额，准予在全年应纳所得税额内抵扣。

这种征税制度，兼有分类所得税制与综合所得税制之长，既能覆盖所有个人收入，又能避免分项所得税制可能出现的漏洞，还能体现“量能负担”的公平征税原则，比较符合我国目前的征管水平。

（二）根据纯所得的大小量能课征，实现税收结果公平

　　在所得税法理论中，公平包含差别课征和量能征收二层含义。

差别课征是实现个人所得税法横向公平的要求，它一方面要求区分纳税人的婚姻、抚养人口、年龄和健康等情况给予不同程度的税收优惠；另一方面，要求对不同来源的所得采用不同的税收政策，适用不同的税率；量能征收是实现个人所得税法纵向公平的前提，它要求经济能力或纳税能力不同的人，应当缴纳数额不等的税，纳税能力强的多纳税，纳税能力弱的少纳税，无能力的不纳税。

只有承认纳税人的差别，量能课征，个人所得税法才有生命力。

　　不可否认，“家庭抚养人数的多寡以及老人、盲人的有无，在同一所得阶层中会成为影响纳税能力的一个重要因素。

”因此，我国的个人所得税法应当充分考虑纳税人的婚姻、年龄、赡养人口等情况以及住房、医疗、教育等费用，在实行有差别的生计扣除、家庭扣除和社会扣除后，根据纯所得的大小量能课征，实现税收结果公平。

（三）对高收入者实行重点监控，加快征管现代化、信息化步伐

税务部门应对国内高收入行业、高收入人群专门成立“特别管理处”，为此类纳税人建立纳税档案、纳税台账，重点税源，重点管理。

不如据实申报的，由税务局按高出同行业从业人员收入水平估算税额，责令补交，拖欠不交的，处以罚款、没收家产抵税甚至判刑。

建立计算机信息系统为主要标志的现代化管理模式，将税务管理、税款征收、税务检查等征管全过程都纳入信息系统，并实现税务—银行—企业间的联网，建立全国统一的数据库系统，全面提高征管质量、效率，最大限度遏制偷逃漏税。

（四）加强与社会各部门的联系与配合

要充分发挥政府部门和社会各界的协税护税作用，形成治税合力，才能收到调节收入分配的良好效果。

地税部门一方面要和工商、银行、海关、司法、房地产、证券部门以及街道办事处等单位建立经常联系制度，互通信息，以全面掌握个人有关收入、财产的资料信息。

如向金融部门了解个人储蓄存款及利息收入和资金往来情况；向工商部门了解工商登记和变更登记有关资料；向房地产部门了解房产的转让和租赁情况；向财产登记机关了解个人财产登记情况等。

另一方面地税部门内部也要在制度上确定协调与沟通的具体办法，真正实现信息共享，避免各自为战的不良倾向。

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