产权强度与社会黏合度城市边缘社区的治理困境.docx
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产权强度与社会黏合度城市边缘社区的治理困境
产权强度与社会黏合度：
城市边缘社区的治理困境
马超峰,薛美琴
摘要：
产权是理解经济发展的关键因素，也是解释社区治理的重要视角。
基于产权与社会黏合剂两个变量，将城市边缘的南京小河社区分为商品房、村改居、小产权、出租房等四种不同的社区空间类型。
社区内产权强度与社会黏合度的差异，形成了社区治理困境与治理绩效改进的路径依赖。
产权强度与社会黏合度在社区内存在U型的互替与互补关系：
产权强度稀释着社会黏合度的积累，而基于产权基础上的社会黏合度又强化产权的强度。
因而，协调产权强度与社会黏合度之间的张力是政府实现其权能的关键，而协调三者间的关系是改进社区治理绩效的核心。
关键词：
社会治理；社区治理；产权；社会黏合度；政府权能
1问题提出
城乡结构的变迁与城市空间的再造，使社区成为城市管理的细胞，外来人口的流入使得社区结构更加复杂，社区发展由社区管理向社区治理转变[1]。
大城市的边缘，户籍主导的二元身份格局在资本与市场的冲击之下，变为多元的阶层身份格局。
面对不同治理对象所形成的异质性诉求，多中心的治理格局却消解于资本和维稳的逻辑之中。
纵向维度的管理体制改革滞后与横向维度的社会黏合不足，形成了社区治理中的困境。
而基层政府行为与社区回应的不同逻辑成为社区治理困境的重要根源[2]。
在社区之内，随着自有房权时代的到来，城市居民不仅拥有了真正的自主空间，而且拥有了相应的经济权益，滋长了居民的产权意识[3]。
产权不是指人与物之间的关系，而是指由于物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系[4]204。
因而，产权结构取决于现实社会中信息、资源、机会、风险的分布状况和分配机制，而在产权基础上建立的关系正是应对或突破这些环境条件约束的结果[5]。
可以说，城市社区治理的展开一定程度上就是基于产权变革而来。
产权变革与城市空间扩展相伴，而城市空间的生产能力又与权力集中度相关[6]。
作为增长极的大城市，既是城市空间生产的主力，也带来了复杂的分配问题。
已有对社区治理的讨论，主要是参与逻辑下，信任培育与自治能力的提升。
治理的内核缺少深入的解析：
参与的内在动力与持续性因素往往是这类议题讨论中的不足。
本文以产权视角来理解城市社区治理的微观机制，以南京小河社区为个案，通过描述其产权的变革与分类，理解社区治理的困境，并探讨未来社区治理的出路。
2产权强度与社会黏合度：
社区治理的一个解释框架
在社区治理的文献谱系中，国家与社会间的角逐是治理研究的主线：
由社会对国家衍生出来的“参与-自治”逻辑一直是研究中的重点；相反，从国家对社会衍生出来的“改造-嵌入”逻辑则一直是治理反思的焦点。
有学者将其理解为：
“共同体-社会”与“自组织-国家干预”的二维坐标解释框架[7]。
在社区治理中引入产权视角是本文的边际贡献。
产权并非单一独立变量，虽然产权的法理依据不断强化，但发展中的“变通”与“串谋”往往形成复杂而多元的产权格局。
2.1已有社区治理研究中的两条解释路径
从治理维度来看，社区治理包含两条路径：
一是围绕“改造-嵌入”而展开的社区治理体制改革。
社区治理体制是社区治理的元问题[8]，通过对社会管理体制创新，并基于国家治理现代化[9]视角来检视社区治理中的乱象，从而破除自治与参与的双重困境[10]。
与此同时，多角度的社会管理模式创新则是这一研究路径的能动取向：
将专业社工以政府购买服务的机制嵌入原有的行政社会工作[11]，以及对旧有社会组织资源的重新激活[12]和专家参与其中对其进行有效制度设计与绩效评估。
社区治理模式的创新不过是基于“嵌入”视角的资源干预与组织激活。
而社区治理研究的另一层面则是围绕“参与-自治”而展开的社会性激活。
参与一直被认为是社区治理的内核，而参与机制则是激活自治的法门。
无论是对共同体、现代社区精神[13]的关注，还是对传统社会的再解读以及对传统资源再造的关切，其目的在于重新激活人们的参与热情，实现社区治理的良性互动。
但现实中的参与逻辑，却并非能够以“共同体”精神来支撑整个治理的过程。
与之相伴的往往是行政动员与社会动员[14]。
将社区精神重新纳入到治理的整体框架，对社会资本投资[15]与可治理邻里空间的再造[16]成为新的解释进路。
因此，对于参与行动而言，不仅需要一定的精神，更需要激励相容以及可治理、可持续的参与机制。
总之，已有对社区治理的研究，虽存在视角上的差异，但其内在治理取向上却存在相似的共识：
“赋权”于社区，形成有效的参与动力，构建持续的参与机制。
不同点则在于赋予社区资源的来源与渠道。
研究中的不足，主要是治理的微观机制解释乏力，多元主体衍生出来的多元困境缺少更加微观化的解释框架。
2.2产权强度与社会黏合度：
社区空间的类型划分
一定程度上而言，城市化的过程是产权不断明晰的历程，也是城市社区治理展开的过程。
在城市化进程中，国家对社会的切割以及社会对国家权力的反噬，形成了多元治理的格局。
城市化不仅在空间上不断重组与改造，而且个体身份也被重新塑造，并形成差别化的公民身份[17]。
以住房市场改革为例，虽然改革中存在一定的不足，但总体而言住房私有化仍是一项相对平等、惠及大众的政策[18]。
产权不断获取与明晰，并在城市社区具有了普遍意义。
改革既促使个体产权不断强化，也形成了社区治理困境。
业主维权的兴起就是中国城市化进程中住房商品化改革的结构性产物[19]。
与此同时，社区内的不同主体与空间互动，空间、人口、组织三个要素的相互组合产生了纷繁复杂的社区性[20]。
产权不断复杂化，参与结构异质化。
复杂的产权结构下，社区治理与其说是激活参与的热情，毋宁说是整合参与的偏好。
城市化进程中，既有对旧城的改造，也有新城的扩张。
不同空间的生产逻辑，形成了不同的产权结构。
在房屋商品化、居住空间分化、中／高档社区日渐增多等社会变迁新趋势面前，试图用同一套治理标准来治理不同类型的社区，在多大程度上具有可持续性值得进一步观察。
将复杂的产权结构，借助空间视角进行类型化分析，能够进一步理解社区治理困境。
分类有利于更加细化的理解行动环境，从而准确的把握行动本身。
吴莹等曾借助“制度影响力-文化影响力”的分类模式[21]对社区进行有效的划分，来理解不同空间之内人们的生育观念差异。
本文以产权强度与社会黏合度为分类依据，将社区划分为四类不同空间。
所谓产权强度，正如Alchian所言：
产权的强度是由实施它的可能性与成本来衡量，这又依赖于政府、非正规社会行动以及伦理与道德规范[22]。
同一社区之内，由于房产的拥有模式不同，因而产权强度也不相同。
所谓社会黏合度则是由乔恩•埃尔斯特的社会黏合剂（thecementofsociety）概念演变而来。
正如埃尔斯特所言，基于互动频数而形成的凝聚力指数，是衡量社会黏合剂的重要指标[23]266。
基于上述两个维度，将社区划分为四类不同空间。
由于不同的产权强度与社会黏合度，形成了不同的治理困境。
借助小河社区的个案，来理解以下假设，从而进一步明晰社区治理中存在的困境与张力。
表1“产权-社会黏合”的空间分类
产权强度
高
低
社会黏合度
高
Ⅰ
Ⅱ
低
Ⅳ
Ⅲ
假设1：
产权强度与社会黏合度之间呈U型结构。
产权强度先稀释社会黏合度，然后又强化社会黏合度。
假设2：
当产权强度较低时，借助社会黏合度来强化产权强度，从而进一步强化在治理中的立场。
假设3：
产权强度越大，治理中对程序的要求越高，社区治理中更加关注程序问题。
而社会黏合度越高，社区治理中社会资本就越丰富，社区治理中更关注治理的议题问题。
3城市边缘社区治理的困境与张力：
南京小河社区的个案
社区再造过程中，两种力量（政治性力量／市场性力量）发挥着重要的作用，它既是重塑社区空间的关键，也是影响产权强度与社会黏合度的主要因素。
所谓政治性力量，即社区空间改造中介入的政府力量，如企业选址、行政规划变迁以及基础设施建设等；而所谓市场性力量，即市场化的商品房建设、居民自主建房以及外来人口的流入等。
在此期间，产权强度与社会黏合度并非是静态存量，而是动态变迁的流量，两者间的交互形成了复杂的产权结构与多重的治理困境。
而在大城市边缘，上述特征更为显著，并形成治理体制双轨化、治理范围村落化、结构两栖化、职能叠合化[24]以及社区区别性治理[25]格局。
3.1小河社区的空间展开
小河社区位于南京市西北边缘，属丘陵山区，改革前一直以农业生产为主。
现有的小河社区是1998年两个行政村（小河、茶山）合并而来，2003年村委会改为社区居委会。
政治性力量对于社区空间生产主要有两个阶段，一是改革前，某国有企业选址占用社区部分土地；二是改革之后，城市建设过程中的村改居以及道路规划。
相比于改革之后，改革前产权意识不足，空间展开并未带来社区治理的压力。
由于国有企业土地占用会给部分居民带来工作机遇，而这种机遇在计划时代意味着一种身份的转变。
在很长一段时间内，是居民梦寐以求的发展诉求。
改革后，产权意识的提升使得空间变革不断复杂化。
空间之内产权的不断明晰，使治理成为政治性力量变革的主要问题。
其次，行政区划作为一种空间切割力量在改革前主要是一种政治性的管理模式。
规划调整的内容主要以行政单位展开，居民空间认知基本上被政治认知所覆盖，产权是居民避之不及的私念。
改革之后的行政规划转变，不仅是管理归属变革，还是产权不断明晰与强化的过程。
改革后空间变革的复杂性也远高于改革之前。
通过村改居，原有村民小组变为居民小区（其中包括小河5个村民小组以及茶山5个村民小组）。
虽然居住形态上并没有改变，但户籍由农业户籍变为农转非户籍，主要分布在社区内五个区域。
另一个较为突出的政治性力量则是城市干道的修建，这一转变冲击了原有社区的空间格局，改变了社区内地租结构，人们对于土地价格的预期攀升。
城市干道的修建，一定程度上打开了资本进入小河社区的闸门。
就市场力量而言，社区再造就是产权变革与居住模式的改变。
改革前的小河社区由于地处大城市边缘，与传统农村居住模式相似。
改革后，社区经历了两种模式的空间变革：
一是集资建设改善居民、职工居住环境的传统单元房（小产权），二是开发商主导的商品房开发。
产权不断的嵌入空间之内，空间也不断的商品化。
对空间表征的建构使得政府成功地将原本具有使用价值的居住空间改变成了以交换为目的的抽象空间[26]。
在产权不断商品化以及法理依据不断强化的过程中，小河社区的空间逐步呈现多样化、碎片化的趋势。
此类改造形成10个居民小区（其中7个小产权房，3个商品房）。
与此同时，城市边缘社区成为外来人口的聚集之所。
小河社区紧邻南京某开发区，吸引了众多外来务工人员。
3.5平方公里的小河社区，现有常住本地户籍人口6000余人，而流动人口则达7000多人。
在资本和政治所形成的空间间隙之内，外来人口在租金意义上，形成了自身的寄居空间。
任何一个“社会存在”在成为现实的过程中，如果没有同时生产出来自己的空间，它就是一个古怪的实体[27]53。
这一“古怪实体”基于产权的使用维度，生存立场的道德观念，形成流动的“隐形社区”。
他们逃避各种压制并自我剥削在狭窄的空间之内，积累着生存和发展的资本。
3.2小河社区的类型与特征
政治与市场力量再造了大城市边缘的社区，从居住空间特征来看，小河社区空间可分为四类：
商品房社区、村改居社区、小产权社区、出租房社区。
四类社区空间形成的主导动因各异，因而产权强度与社会黏合度也各不相同。
首先，对商品房社区而言，空间商品化的交易形成了陌生的社区，其形成的动因主要是市场力量。
产权具有高强度的法理依据，但社会黏合度较低，其治理的困境在于程序导向的合约落实问题。
表2不同社区类型的治理特征与困境
社区类型
主导动因
产权强度
社会黏度
治理困境
绩效评估
商品房社区：
Ⅳ
市场力量
高
低
合约困境
程序导向
村改居社区：
Ⅰ
政治力量
高
高
合作困境
议题导向
小产权社区：
Ⅱ
政治力量
低
高
合约困境
议题导向
出租房社区：
Ⅲ
市场力量
低
低
管理困境
结果导向
其次，对于村改居社区而言，空间生成主要是政府管理力量的变迁。
空间改变仅是管理模式与身份特征的转变。
社区深层次特征依然与传统社会相连。
但市场力量对空间价值的激活，使城镇居民住宅的“产权构成”与居民财产权利相关联[28]。
产权激活了居民对社区的再认知。
在高黏合度基础上，社区治理困境是议题导向的合作问题。
所谓议题导向的合作是指：
在社区治理中参与的活力与动力较为充分，但缺少较好的合作议题。
第三，小产权社区是小河社区重要组成部分，其生成主要是由地方政府在市场化初期的变通行为。
社区内结构较为复杂，既有以本地居民为主的社区，也存在外地居民与本地居民混住的社区。
由于存在时间较长，积累了一定程度的社会黏合剂。
但“小产权”这一法理依据较弱的模糊产权结构，形成了参与上的不足。
因此该类社区的困境在于，社会黏剂主导下议题导向的合约困境。
第四，穿梭于三类空间之内的流动人口，他们常常被城市中产阶级视作粗鲁不文明之人[29]，一定程度上并不能将其排除在社会治理的视域之外。
出租房这样一个散而隐的社区也需要将其置于社会治理的框架之下。
就其特点而言，其存在是基于市场力量的助推，产权强度建基于使用权维度；社会黏合度因流动而稀松，但在不断扁平化的社会之中，“共享的政治文化”正以道德主义消解法律主义[30]。
结果导向参与，但持续动力不足，管理困境是该类空间的治理难题。
3.3小河社区治理的内部张力
产权强度决定着产权实施，产权实施又与社区治理绩效存在关联，是政府代理下的国家法律赋权、社会认同（或者社会规范）与产权主体行为能力的函数[31]。
产权强度与社会黏合度间的张力，形成了社区治理绩效变迁的复杂性。
在市场化力量介入早期，巨大的市场利益肢解着小河社区内的社会关联。
村改居与小产权房分配过程中的产权博弈，挑战着社区旧有的治理格局。
产权分配中的“关系”恶化了治理中的程序正义，产权分配中的不公成为社区治理中的难点。
产权作为市场力量对社区的肢解，“脱嵌”的社区结构又难以应对公共性议题。
合作成为新治理的基本导向，培育社区黏合剂成为社区治理的重点。
但在治理过程中，产权成为一个重要的起点。
产权强度一定程度上是社会黏合剂提升的基础，而社会黏合剂又进一步强化了产权的公共属性。
高强度产权的原子化结构，是商品房小区的基本特征。
对公共空间的漠视成为商品房社区治理的症结所在，较低的社会黏合度导致较高的集体行动成本。
小河社区中的商品房社区只能通过提升社会黏合度来提高社区内的治理绩效。
而在村改居社区中，由于空间内具有较高的社会黏合度，形成有效集体行动的成本较低。
但社会黏合剂往往建立在能人政治与宗族力量之上，高强度社会黏合剂有时对产权强度又具有稀释效应。
此外，流动人口的社会黏合度因议题而积聚，缺乏有效的与其身份相匹配的产权强度。
可以说，产权强度与社会黏合度在社区治理内部的相互借助，形成复杂的治理张力。
产权与社会黏合剂有时呈现互补效应，有时又呈现互替的格局。
4产权-社会黏合剂-政府权能：
城市社区治理的拓展
无论是体制创新还是参与自治，政府都是社区治理中不可或缺的要素。
借用查尔斯·蒂利“政府权能”概念，在“产权-社会黏合剂”解释机制中加入政府变量，来化解社区内治理的张力。
可以说，社区治理中政府的角色以及功能定位一直是学术界讨论的重点。
究竟是将政府在微观层面的干预赶出社区，为社区自主发展腾出更多空间[1]，还是政府是否强势并不重要，治理能力上乘才是社会真正期待[32]。
社区治理的讨论最终落脚点在于制度能力与治理绩效[33]之间的权衡。
图1产权-社会黏合剂-政府权能的社区治理解释
4.1强化产权法理依据，建构社区治理的法治基础
埃莉诺•奥斯特罗姆及其同事在设计公共事务治理实践的制度与发展分析框架时发现：
社区的产权结构、产品属性和社群属性等是影响社区治理政策选择的重要变量[34]。
产权不仅是经济发展的核心变量，而且与社会治理密切相连。
虽说个人产权不断明晰，开放的公共空间消失对自治是个致命的打击[35]347，但基于产权之上的财产权关切却是社区治理中参与的关键动力。
明晰产权虽然分化着社区内部的关联，但却是未来产权合作的基础。
没有明晰的产权，不仅会削弱参与中的话语权重，也难建构有效参与的激励机制，更谈不上由“产权”向“公民权”的转变。
4.2增强社会黏合度，培育社区治理的持续动力
吉登斯认为：
时空分离和形式上的重组是现代性发展的动力机制。
社会关系在彼此互动的地域性关联与不确定的时间中穿越。
脱域成为可能，其内核是信任。
一旦出现信任危机，脱域后就产生了一个失控的世界[36]18-25。
积极引导社会黏合剂的形成是激活居民参与热情，也是黏合社会的重要手段。
黏合也就是再组织的过程。
一方面需要明晰参与者的角色，另一方面则需要关注参与者之间的勾连。
有效的组织是社会黏合剂培育的关键，再组织的过程不仅需要关注议题的辐射半径，还要关注再组织过程中的程序正义问题。
四类不同的社区形态，由于黏合剂的强度不同，因而再组织的深度也各不相同，因此政府权能发挥的空间也不相同。
4.3协调产权与社会黏剂之间关系
产权强度是市场力量主导的结果，而社会黏合度则是社会力量的延伸。
有效的引导与强化，不断协调二者之间的张力，形成良性的治理空间是检验政府权能的试金石。
社区空间的细碎化与复杂化是基层服务型政府建设和职能转变的有利窗口期。
对于社区的有效治理，关键在于对空间的优化，而优化的关键在于协调产权强度与社会黏合度之间的张力。
可以说，产权强度是基于个体视角的参与动力，而社会网络则是一个团体概念。
个体的参与动机与个体利益／权利相连，在产权强度的支撑之下形成了不同的参与动力。
而社会黏合剂是一个相互协调的合作网，黏合在网络之中的个体往往需要协调自身与团体之间的合作成本。
因而，政府权能的效力就在于协调两者之间的关系，以弥合社区空间内的断裂。
正如克里夫·格尔茨曾指出，“那些表面上的高度集中化正是制度上的高度离散化”，就像象征性的高度集中是为了平衡“硬”权力的不足[37]132。
也正是在这一点上，政府权能需要协调“硬”的产权强度与“软”的社会黏合度。
5结论与讨论
制度变迁是一个政治和经济的互动过程，如果一个国家的不同群体享有不对等的公民权，就极易形成不同身份群体之间的冲突；而这种冲突又将成为制度变迁的推动力[38]。
因而，城市治理中的冲突也必然成为城市治理绩效改进的动力。
更为重要的是：
基于何种视角来理解城市治理中的困境，是解决治理困境的关键。
可以说，“产权-社会黏合剂”视角的引入是基于城市边缘社区的复杂性而展开，也是对边缘社区更为细致的观察。
这种视角可以将社区进行有效分类，并探讨其内部更加微观化的治理机制。
通过对社区空间生产力量的溯源，厘清拓展空间的两种力量，通过产权强度、政府权能以及社会黏合度来进一步理解社区内治理机制。
一定程度上，这一分析是“国家-社会”视角的微观化观察，也是对社区治理困境的进一步解析。
中国社区的资源禀赋决定了社区组织的初始类型；但无论什么样的起点，要实现社区的良性发展，必定要在发展过程中动态调整，吸纳和整合其他力量和资源，方能实现国家与社会在社区层面的协同共治[39]。
但这样一种趋势，既形成对国家权能的高度依赖，也形成对社会力量的高度期待。
在事实层面所看到的，却是社区的进一步区隔。
协同共治面临多重逻辑，内部差异形成不同挑战。
治理的起点与重点需要得到重新的认识，一个可能的逻辑就是以产权强度为起点，寻求社会黏合度的重构以及政府协调二者之间的张力，最终形成三种力量协调发展的治理长效机制。
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