匈牙利土地管理制度及其值得中国借鉴的地方.docx
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匈牙利土地管理制度及其值得中国借鉴的地方
匈牙利土地管理制度及其值得中国借鉴的地方
丰富的土地资源是匈牙利国家最为宝贵的财富，中匈有过相似的经济体制背景与土地管理制
度改革历程，研究匈牙利土地管理制度具有重要的借鉴意义。
有限资源合理利用是可持续发展的基础，已成为当今社会的共识。
土地资源由于其数量的固
定性，以及在土地供求变化中其稀缺性的不断提高，使得土地资源的合理利用成为其它资源
合理配置的基础。
因此，可以说，没有合理的土地管理就没有可持续发展。
匈牙利原属于社会主义国家，与中国一样，都曾按照苏联模式实行过高度集中统一的计划经济体制，都是以农业为立国之本，都有过走农业合作化道路，发展集体经济的历程。
中
国与匈牙利有着相似的的制度基础与背景，经济体制改革都是从农村开始，而农村的改革都
是以农地产权制度改革为切入口。
因此，研究匈牙利土地管理制度的演变、创新与绩效，分
析可借鉴的经验与教训是十分有意义的。
一匈牙利土地资源
依山傍水的匈牙利位于喀尔巴阡山盆地内，国土面积9.3万平方公里，占欧洲总面积的
1%。
著名的阿尔卑斯和喀尔巴阡山脉，从西向东北连成一线，犹如一道天然屏障，把秀丽的匈牙利环抱其中。
总体而言，匈牙利地势低平，境内大部分为平原和丘陵，平原约占国土面积2/3。
主要河流是多瑙河和蒂萨河。
美丽的多瑙河把匈牙利一截而成东、西两部分。
河的东部是一望无际的平原，由多瑙河支流蒂萨河冲积而成。
面积约为5万平方公里，是匈
牙利的粮仓。
除了东部平原，匈牙利西北部还有块一直延伸到奥地利的莱塔山盆地，雨水充
沛，土质肥沃，是匈牙利的小粮仓。
多瑙河西部是层层环抱的山地，著名的中欧大湖一一匈
牙利之海”一-拉顿湖就位于此，600平方公里，迷人的湖光山色，每年吸引着成千上万的游人。
匈牙利北部山岭绵延，是起伏不平的山地，有匈牙利著名的林区、葡萄产区、果树区。
除此之外，匈牙利的主要矿产资源也分布在北部的丘陵和山地之中。
因此，匈牙利全国可划分为多瑙河中游平原、北部山地、外多瑙河山地和丘陵、多瑙河中游小平原和德拉瓦河谷地等5个地形区。
2006年匈牙利土地利用结构如图1所示。
匈牙利的不动产，包括土地及建筑物，占国家总财富的55%，土地是国家宝贵的财富，匈牙利政府十分重视土地资源的利用和管理。
二匈牙利农地管理制度演变与农地资源配置效率
农业在匈牙利经济中始终占据重要地位，丰富优质的农地资源是匈牙利最宝贵的财富，
因此，土地产权问题始终都是匈牙利经济体制改革中的关键问题，在匈牙利土地管理制度演
变中，农地管理制度是其最核心与最丰富的部份。
匈牙利的农地管理制度演变可归结为以下
四个时期：
1.1945年至1956年
第二次世界大战结束后，独立的匈牙利在战争摧毁的领土上开始了对封建土地制度的改
革。
当时，匈牙利基本是大地产，土地的所有者主要是贵族家庭的后裔，1945年，第六号
法令颁布后，耕地的34.8%被分给了65万农民，约300万英亩的森林、渔业和大地产被收
归国有。
这次改革涉及到所有农村土地，改变了传统土地产权结构和分配方式。
而后则通
过农业合作化方式，将以小私有制为主的农地产权变为以集休所有制为主。
当时的拉科西政
府提出在三、四年内使90%的农民入社的要求，采取了强制农业合作化和义务征购”的方式，
并通过法律刑罚，不断征购、征税以及不合理的价格政策，强迫农民最终加入合作社。
这种
不顾农民利益的极端做法大大伤害了生产者的积极性，引起了农民的强烈不满，不少农民从
农村出走，大片土地被抛荒，导致这一时期农业生产大幅萎缩，合作社社员收入比入社前减
少了三分之二。
因此，在1956年匈牙利事件”期间，约50%的合作社社员从合作社退出，合作社的土地面积也从占全国可耕地面积的22%下降到9%。
无疑，强制合作化的农地利
用管理制度，大大降低了农地资源配置效率。
2.1956年至1968年
在第一阶段的农业改革受挫后，匈牙利及时作出总结。
为了将农民组织起来，提高农地资源配置效率，1956年底，卡达尔政府颁布了新的农业政策，废除了农产品义务交售制度，
实行了合同制和国家自由收购制，并对农副产品实行了新的价格制度，在信贷、投资等方面
支持农民。
允许农民自由选择经营方式、自由出售农产品和拥有少量自留地。
1957年7月，
匈牙利政府颁布了《农业政策纲要》，确立了农业发展的方向和社会主义改造的基本思路。
从那个时候起，匈牙利开始实行第二次合作化改革。
由于新农业政策更多应用市场手段，理
顺农民与合作社以及其它利益主体之间的关系，农民入社采取的是完全自愿的原则，可以保
留土地所有权，或者实行合作社有偿使用、逐年付清土地价格，其它的生产资料也采取有偿
折价的办法，同时还建立农民社会保险和退休制度。
这些制度安排使农业合作化运动进行得
比较顺利。
到60年代初期，合作化改革基本完成，农业生产合作社和国营农场的耕地面积从1959年的占全国耕地面积9%增加到1961年底的95.6%，其中农业合作社占到63.5%，同时社员从14.6万人增加到120万人。
农业合作社成为农民基本的生产组织形式。
农业
生产得到了迅速恢复和提高。
到60年代中期，匈牙利已经基本做到了粮食自给。
显然，以
尊重农民意愿的农业合作社形式重新整合农地资源与其它生产要素的农地管理制度创新，提
高了农地资源配置效率，促进了农业发展。
3.1968年至1989年
1968年1月开始，匈牙利全面推行了渐近式经济体制改革。
其中心内容是贯彻国家的
宏观指导与市场积极作用相结合的原则，重视经济手段，重视收益分配的公平与效率，重视
多种经济成份并存。
匈牙利农业领域从1968年开始推行新的管理体制。
新体制强调农业效率，通过取消合
作社积累的债务，使之轻装上阵。
通过取消计划指标，使合作社独立经营。
通过提高农产品
收购价格等政策，激励与保证农民的土地收益。
因此，在整个70年代，匈牙利的农业成就
赢得了广泛的国际赞誉。
匈牙利农业用地仅仅是世界农地的0.14%，但它所生产出来的农
产品却占到全球的0.8%，匈牙利的人均粮食占有量相当于澳大利亚和美国，单位面积的产值达到610美元。
那时的匈牙利农业，不仅能保证本国的粮食供应，还能将1/4的农产品
与食品出口到国外。
显然，这一成就可记大功于经济体制改革方向下，匈牙利农地利用管理制度的创新。
私人、集体、国家土地权能有效组合，以高效率的土地资源配置促进农业经济增长，是这一时期匈牙利土地管理制度的特征。
这一时期匈牙利农业土地产权结构与配置效率的特征是：
以合作社形式形成的土地集体
所有制是农业土地利用与农业经济产出的主体；占地比重虽小的国营农场在规模经济与科技
创新方面发挥着特有的作用；作为辅助经济的小块自留地，在优惠的土地利用政策激励下，
产生了最充分的经济活力。
1956年之后，以自愿与利益原则重新组织的农业生产合作社，很快就成为农业生产中最基本的组织形式和最主要的农产品供应者，合作社除了占据超过3/4的全国耕地，还拥有
了2/3的农业劳动者、2/3的农业生产工具，以及绝大多数的牲畜。
并且，在各种所有制形式中，农业生产合作社的产出增长速度也最快。
在80年代，全国约有合作社1200-1300家,
平均规模3800公顷。
而国营农场在整个农业部门所占比重虽然较小，但因为专业化和机械化的程度高，是先
进技术和新品种的主要试验、推广和供应基地，因而发挥着它特有的作用。
到80年代，全
国有国营农场120-130家，平均规模7500公顷。
特殊的自留地利用政策是匈牙利农地管理中最具特色的部分，也是自留地发挥最充分活
力的保障。
保留自留地符合农民走合作化道路的要求，因此成了合作经济的重要补充。
为了
鼓励自留地经济的发展，匈牙利政府制定了许多优惠政策，例如：
补贴和提供贷款；优惠供
应良种和农机服务；技术支持；产品代理销售；自留地上的成果可折成工龄，享受社会保险等。
并且许多农业生产合作社还专门设有相应的自留地经济委员会”。
自留地政策创造了经济奇
迹。
以1974年为例，这一时期，私人农户通过自留地提供的农业产出达到了全国农产品产量的38%，其中水果占总产量的50%以上，猪肉占56%，家禽占74%，整个70-80年代,农业生产总值的1/3是由自留地提供的。
这一时期，与土地利用管理制度相适应，匈牙利还探索出大小生产一体化”的生产组织
模式，小生产的发展以大生产为依托，大生产带动小生产，将小生产纳入了社会化大生产的
轨道。
合作社向社员提供从耕种到收获的全程农机服务，向社员提供禽畜良种和饲料，有的
甚至免费提供种子和化肥，家庭副业的产品大部分（70%）通过合作社销售。
直到80年代后
期，农民在自留地生产的农产品绝大多数还是交给合作社送到市场上。
4.1989年以来
为了迅速融入资本主义经济体制，1990年，匈牙利转向全面私有化的剧变。
农业部门
的私有化改革使土地管理制度与土地资源配置效率发生了深刻的变化。
为了推进土地的私有
化，国会相继通过了紧急过渡条例（1990年10月），赔偿法（1991年4月）,合作社改组法（1992年1月）
执政右翼政党政治强势最显著的结果之一就是通过了土地赔偿法。
该法意味着集体化被
当作不合理的制度，要实行把农地退还给第二次世界大战结束后，社会主义农业集体化前的土地所有者”的政策。
对上述时限范围内的土地所有人或者继承人，只要他们提供足够的有效证明，向清退土地的专门委员会申请，经过批准，就可以获得集体化时被并入集体的土地。
这种物归原主”政策规定：
一定要把原来的土地归还给原来的主人”。
由于原土地所有者中
的许多人已转到城市，并且很多人都不愿回农村，加之几十年集体经营以及社会经济发展，
不少原来的土地已面目全非”或是土地边界已荡然无存，或是土地已非农化转为他用。
这种
情况下，与其他中东欧国家一样，匈牙利通过发放赔偿券”（Voucher）的形式推行土地私有
化。
原土地所有者可凭借赔偿券”购买土地和房产，购买私有化的国有企业或股份，如原财
产所有者已死亡，可由其继承人领取赔偿券”。
与此同时，依照《赔偿法》，大多数农民无
地可退，只能得到国家按照工作年限分配给的一小块土地，或者发给购买券。
土地重新分配后，560万公顷的土地被分给260万的私人所有，新的所有者平均获得
2.2公顷土地。
土地私有化涉及到匈牙利的绝大部分人，影响了全国一半以上的国土面积。
从土地资源配置效率的视角来看，土地私有化最直接的影响就是地块破碎，规模不经济。
表
1显示：
1991年家庭农场面积几乎都小于10公顷，1994年，家庭农场面积小于10公顷的占到98%，2000年占到95%。
表1匈牙利私人农场规模统计
Table1NumberofPersonalFarm
农场面积（公顷）1991（1000）1994（1000）2000（1000）
0-<0.2645458374
0.2<0.5412345204
0.5<1.020015299
1.0<10.0138225232
10.0<10012249
>100.0002
总数13961202960
资料来源：
转引自（匈牙利土地管理基本情况，国土资源部部信息中心，网上资料，2006
年11月）
与此同时，土地私有化也使匈牙利的土地所有权结构发生了显著的变化（如图2所示）。
国家所有土地从1990年占国土面积的31.79%下降到2001年的19.66%，集体所有土地从1990年占国土面积的60.89%下降到2001年的6.67%，私人所有土地从1990年占国土面积的7.31%上升到2001年的63.61%。
农地管理制度深刻影响着农地资源的配置效率，农地资源的稀缺性又使农地资源的配置
效率成为影响农业经济增长的决定性因素。
虽然匈牙利农地私有化改革的初衷是要建立起规
模经营的私人农场，以适应资本市场的竞争，然而在实现这一资源配置效率目标过程中，由
于土地资源配置效率的降低，匈牙利农业相当长一段时间陷入倒退。
匈牙利土地私有化改革后，农地经营规模不经济是导致农地资源配置效率降低的首要根源，此外，农地流失、农地抛荒、农地基础设施破坏、农业社会化服务体系消散等，都是降低农地资源配置效率的原因。
匈牙利的农地流失主要表现在，土地私有化加剧了外国人对匈牙利土地的收购和占有。
冷战结束后，邻国的奥地利人开始廉价收购（当时奥地利的地价至少是匈牙利的10倍）匈牙
利农民手中的土地，而在土地私有化改革中土地权益受到严重损害的农民，为了生计，也乐
意将自己的土地卖给阔绰的奥地利人。
据有关资料，当时在匈奥边境的3个州中，就有近
1/4也就是近17.3万英亩的土地已经为外国人所有。
尽管在1994年，匈牙利政府匆忙宣布
将土地卖给外国人是非法行为。
但是农民们还是找到了对付政府该项禁令的办法，那就是通
过所谓的囊中合同”来逃过州和区的土地办公室的注册登记。
物归原主”土地产权改革形成的占地者不想耕，耕地者无能占”的土地所有权与土地利
用关系，是导致农地抛荒的重要原因。
20世纪50年代以前的原大土地所有者中的大部分已
定居在城市里，甚至远居国外，他们获得归还的土地之后，很多人只是将土地作为不动产或
留给子孙的遗产，由于无暇经营土地，他们通常是将土地出租，甚至任其荒芜。
而原来国营农场和合作社农民因没有能力高价租地经营农业，也使大片土地无人耕种。
匈牙利原本实行的是大规模的农业经营，有相应完整配套的农业基础设施与农业生产社
会化服务基础。
私有化解体了国营农场和合作社，不仅使产权分散，地块破碎，机器设备甚
至房屋建筑也随之分解拍卖，国有资产被低估，农业规模经营基础遭受破坏，与此同时，农业科技和产、供、销一体化的现代化农业服务体系也随之消失。
有学者这样描述：
在90年代自发的私有化’资产重组过程中，整个匈牙利遗留下来的
是被分散在各个私有土地上已失去生产积极性的忧郁农民”出乎预料的是，土地私有化过
程中，90%的农民由于不愿成为个体农户，习惯于分工合作的匈牙利农民，很快又自发重组
了农业合作社，或是合伙经营，但在以《陪偿法》形成的私有制土地配置模式下，土地集中的高成本与耕者的势单力薄，私人农场的结构与规模难与往日相比，更难以达到预期的目标。
农地资源的配置效率最终要体现在农业经济的产出上。
1990-1999年间，匈牙利的农业
产值有7年下降，1999年匈牙利农业产值只相当于1989年的66.2%，有学者认为，在此
期间匈牙利的生产水平下降了10-20年。
这种恶劣状况甚至一度成为了匈牙利寻求加入欧
盟道路上的障碍，以及入盟后匈牙利农业面临缺乏竞争力的严峻挑战。
因此，在现有土地产
权结构与配置模式下，如何通过农地管理制度的创新，促进农地使用的集中，以规模经济重
现匈牙利农业优势，是自匈牙利土地私有化改革以来，政府与各界给予最多关注的问题。
三、匈牙利私有化经济改革后的农地管理制度创新及效率
匈牙利私有化经济改革后，分散的土地所有权，破碎的地块，导致了规模不经济、高成
本、不具竞争力，并使家庭规模化经营的预期目标难以实现。
为了克服这些弊端对现代农业
发展的阻碍，匈牙利进行了一系列调整土地所有权结构与土地利用结构关系，提高土地资源
配置效率的土地管理制度创新。
设立国家土地基金及其管理组织，实施以土地集中为核心的
乡村发展规划项目，就是其中两项最有成效的土地管理制度创新。
匈牙利2001年频布的国家土地基金（NLF）法案，界定了该基金组织的功能。
国家土地基金组织是一个公共服务部门，受农业和农村发展部监督，由国家土地基金管理委员会领导。
土地基金属国家所有，该组织的主要功能是：
帮助形成基于生态与经济效益基础上的合理农地利用；帮助建立以家庭为基础的合理农业生产结构；协助土地整理活动；负责国有土地和林
地的统一管理。
此外，国家土地基金将面积小、地形差的土地购买过来或者进行交换，从而
进行土地整理，因此，不愿意从事农业却又拥有土地的人可以把自己的土地卖给土地基金会，这在事实上出现了土地的重新集中。
匈牙利的土地集中实质是通过调整土地所有权与土地使用权的关系，即通过土地权能的
重组来提高土地资源配置效率。
土地集中主要是通过私人农场与租赁公司的市场行为，在国
家土地基金的协助下改善所有权与使用权结构从而改善土地的利用结构。
土地集中的基本目
标是：
形成合理优化的国营农场和森林规模；形成规模化的私人农场；使农业生产适应于自然
生态环境；使土地集中与地区发展相协调；使土地的集中能促进土壤保护，促进自然生态保
护，促进历史人文名胜古迹的保护。
从1994年到1997年，在匈牙利农业部和德国农业部的共同努力下，匈牙利试行了一
项土地集中项目，称为“TAMA（aITAIanosBirtokrendezesMAgyaroszagon,meaning
OverallLandReallocationinHungary）。
2001年，这个项目被拓展，称为“TAMA2”。
可见，
匈牙利在急剧推进土地私有化的同时，也很快就重视到了在土地私有所有权结构下，土地集
中对提高土地资源配置的重要性。
根据匈牙利的地籍登记资料，1991年140万的农户平均每人拥有土地0.5公顷。
到了
2000年，注册的96万农户平均每人拥有土地增加到2.75公顷。
显然，尽管匈牙利具有绝
对优势的农业生产条件，但土地规模经营是建立具有竞争力家庭农场的基本条件。
匈牙利的
农业政策与制度正朝着这一方向努力。
表1资料可说明，政府重视与市场经济规律作用，
土地集中与家庭规模经营在逐渐发展中。
从1991年到2000年，小于1公顷的家庭农场在
不断减少，而大于1公顷的家庭农场不断增加，尤其是大于10公顷的农场在迅速增加。
此
外，在土地逐渐集中过程中，农场组织形式也多样化，除家庭农场外，还有公司农场或其他
组织形式的农场，并表现出以私有公司的形式不断集中土地的趋势。
表2显示，社团组织（公
司和合作社）拥有100公顷以上土地占有57%。
表22000年社团组织（公司和合作社）不同农场面积的比例
Table2ProportionofMassorganizaitions（CompanyandCooperative）bySizeof
Farm,2000
农场面积（公顷）比例（%）
0.0-0.1012.71
10.1-50.021.13
50.1-100.09.65
100.1-300.019.51
300.1-500.019.51
500.1-1000.05.32
1000.0-5000.020.7
5000.1-10000.00.91
10000-0.84
总数100.0
资料来源：
转引自（匈牙利土地管理基本情况，国土资源部部信息中心，网上资料，2006
年11月）
私有化改革后，匈牙利的土地集中随着土地市场的发展而发展，土地买卖促进了土地集
中，但土地租赁是匈牙利土地集中的最主要形式。
由于土地所有权很分散，大规模的土地集
中要与数百名的土地出租者进行交易，高的交易费用不仅增加了土地租赁的成本，也增加了
土地集中的成本，从而减缓了土地集中的进程。
当前，借助制度创新促进土地集中是匈牙利
加强土地管理，提高土地资源配置效率的首要任务。
以市场方式提高土地资源配置效率，一
直是匈牙利经济体制改革后土地管理制度创新的方向。
四、匈牙利土地市场的发展
匈牙利土地市场的发展始于20世纪90年代土地私有化改革之后，发展土地市场以提
高土地资源的配置效率，是匈牙利土地私有化改革的根本目标。
然而土地私有化改革带来更
明晰产权的同时，也造成所有权分散、地块破碎而降低土地资源配置效率的后果。
因此，通
过发展土地市场，在明晰土地产权的基础上，促进土地重新集中，成为匈牙利提高土地资源
配置效率的根本途径。
私有化改革大大促进了匈牙利土地市场的发展，匈牙利持续、完整的土地登记系统，以
及不断现代化的信息技术在管理系统中的应用，为匈牙利土地市场的发展奠定了良好的基础。
目前匈牙利土地市场影响土地资源配置的方式主要有三种：
土地所有权的转让；土地使
用权的转让；以及土地自愿交换。
土地所有权的转让是通过买卖来实现，土地使用权的转让是通过租赁来实现，而土地自愿交换则是为了土地集中的效率。
匈牙利土地市场上，目前有需求的土地主要是那些具有区位优势，高品质、较大面积的
耕地和林地，而质量低，位置差，分散的，小块的，产权不清的土地，都很难出售。
土地的买者主要是那些有资本的农场主和想要投资和投机的商人（包括外国人）。
前者购买土地是为
了规模经营，因此土地交换也成为他们买地的一种特殊形式。
后者则是为投资而购买土地，他们看好土地上涨的价格，因此很注重土地的区位，例如城市周边、公路附近的土地都有很高的需求。
在土地供求市场中，卖者主要是一些有生活困难的老农民或通过补偿获得土地所有权但又不想耕种的人。
就目前的状况来看，匈牙利的土地价格远低于欧洲其它国家的水平（见表3）。
因此，潜
在卖者在等待着土地价格的上涨，而潜在的买者往往由于缺少资本而转向租地。
表3欧洲诸国可耕地的平均价格比较（用美元表示）
Table3AveragePriceofArableLandinEuropeanCountry
尼日利亚27000德国18-25000
英国10-11000丹麦10600
希腊7500芬兰4-5000
瑞士2000奥地利17000
匈牙利6-700波兰800-1000
资料来源：
Organisationalstructuresandtheirroleintheprocessesofthereal
propertytransactions,HungarianNationalReport,BelaMarkusJuditNyiri,Collegeof
GeoinformaticsUniversityofWestHungary
匈牙利目前土地租赁的比率已经达到52%，高于欧洲国家的平均租用率（30%-40%）。
土地租用率高的经济原因是规模经营的要求。
土地私有化后极度分散的所有权，阻碍了规模
经营的形成，也阻碍了竞争力的提高。
许多小规模经营的农民由于耕作无法盈利以及缺乏资金而选择了将土地租赁出去。
与此同时，匈牙利政府出台的对长期租赁的鼓励政策（对5年
以上的租赁合约免税）以及土地市场上租金的上升，也大大促进了土地租用率的提高。
此外,
对土地价格上涨的预期以及农业人口的不断减少（人们选择保持所有权，租出使用权），土地
租用率仍有上升的趋势。
产权明晰、法律完善、管理合理、金融保障，这些都是土地市场有效运行的重要因素。
当前阻碍匈牙利土地市场有效运行最主要因素是过于分散的土地所有权。
土地面积小以及分
散的状况都减少了土地市场的价值，限制了出售的机会。
因此，如果没有土地的集中，土地
市场就不能很好地发挥作用。
这也是匈牙利土地私有化改革以来土地集中问题受到高度重视的原因。
明晰的土地私有产权是土地市场化管理的重
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