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社会政策论文新

摘要

我国法律规定年满18岁的人即为成年人，因此我国采用的“未成年人”概念等同于联合国所界定的“儿童”。

未成年人是一个特殊群体，他们正处于从无知到有知、从不成熟到成熟的转变时期，心理上比较脆弱，容易收到外界的诱惑和伤害。

保护未成年人，为他们的健康成长创造一个良好的外部环境，不仅关系到每一个孩子、每一个家庭、每一所学校，而且关系到整个民族的明天。

目前，中国已经逐渐形成了比较完善的未成年人保护法规和政策体系。

关键词：

未成年人；权益；司法保护；建议

一、问题的提出

未成年人是国家的未来，是民族的希望，肩负着延续社会的任务，在他们身上寄托着父母的期望，更寄托着人类的期望。

“今日的儿童就是明日世界的公民，因而他们的生存、保护和发展是人类未来发展的先决条件”。

关于未成年热的理论和实践问题，一直是社会各界关注的重要领域之一，对未成年人权益保护问题进行研究，是其中的一个重要课题。

未成年人作为社会中一个特殊的群体，是社会发展的标志，尽管被寄予厚望并受到广泛关注，但因未成年人年龄较小、身心不成熟的特征，使其主体地位易遭到成年人的忽视。

未成年人特有的天性和身心特征决定了他们在成长过程中需要给予特殊的关注和保护，但其特殊的需求和权益却往往得不到正确的保护。

尽管新中国成立以来，我国党和政府高度重视未成年人的健康成长，对未成年人给予了殷切的希望，在未成年人权益保护建设方面取得长足进步。

但我们也应该看到，由于全国各地经济社会环境上的不同，对未成年人保护的人士和重视程度有一定的差异，从而导致对未成年人权益保护不可避免的存在种种误区和问题，“保护”有时异化成了“侵权”，保护主体事与愿违，严重违背了未成年人成长的规律，没有根据未成年人的特点来保护未成年人的权益。

同时，随着改革开放和现代化建设的深入发展，世界经济全球化和政治多极化的趋势，给未成年人的健康成长带来许多新情况和新问题。

目前社会上存在的许多消极现象给未成年人健康成长带来负面影响，一些腐朽落后文化和有害信息对未成年人的成长产生不良作用，学校教育与家庭教育、社会教育脱节现象依然存在，甚至成为一些未成年人走上违法犯罪道路的诱因。

关于我国未成年人权益的保护问题已成为我国社会各界重点研究和激烈探讨的热点问题和难点问题之一。

我国未成年人权益保护的阶段性评价究竟如何？

现阶段我国未成年人权益保护时间中还存在有怎样的问题，其形成原因又是怎样？

我们应该寻求怎样的克星对策及制度安排？

如何结合未成年人成长、发展的新需求，将关心和保护未成年人的合法权益？

以上这些均是值得我们重视和认真思考的课题。

本文试图全方位多角度的考察和分析未成年人权益保护进程中存在的问题及其原因，探讨和研究我国未成年人权益保护体系建设对策问题。

二、研究背景与现状

未成年人权益保护理论研究最早可追溯到古罗马，罗马法中就有“儿童不能预谋犯罪”的古典学说，其最重要的主张就是认为7岁以下儿童不可能有犯罪意图，7岁以上14岁以下的儿童被推定为不能有罪，即使犯罪也不承担责任，因为他认为不可能存在天生的坏孩子，也没有不可挽救的儿童。

当然，对当今未成年人保护法产生最具影响力和代表性的则是英国衡平法“关于国家是少年儿童最高监护人”的原理。

根据该法理，国家对儿童有保护的责任，并可以对虐待或遗弃孩子的家长加以处理。

这一原理已被各国未成年人立法广泛吸收而成为未成年人立法的理论基础。

同时，随着全球化进程的加速，未成年人保护的跨国性特征也越来越明显。

未成年人保护作为一项重要的国际司法制度，受到越来越多的国家的重视。

海牙《关于未成年人保护的管辖权和法律适用的公约》（1961年）成为迄今世界为解决国际未成年人保护法律冲突问题而签订的一个重要的统一冲突法公约。

上世纪九十年代以来，中国国内一些学者专家尝试地将未成年人权益保护问题同最新的教育理论、社会学理论、法学理论、行政学理论等结合起来，对未成年人的权益保护过程进行深入系统的分析，这其中比较有成就的有郝银钟、常健、莫洪宪、康均心、纪红光和姬素兰等，他们普遍重视未成年人权益保护制度的深入、未成年人权益的救济、未成年人的犯罪预防等。

如纪红光（2004）在阐述未成年人保护的历史和现状、我国未成年人保护制度基础上，重点研究了如何保护刑事案件中未成年人被害人的权益、如何为未成年人被告人辩护、如何保护民事案件中未成年人（包括胎儿）权益，以及未成年人遭受性侵害的权利保护、未成年粘人隐私权的保护等。

综观以往的未成年人保护研究文献，无论是古典的未成年人权益保护理论，还是现代未成年人权益保护的研究成果，他们在论着这一个基本结论，即以人为本，儿童优先，国家公权必须在未成年人权益保护中发挥着核心作用，必须把国家和社会对儿童的关注由道德行为演变成法律行为。

这些都为进一步深入研究我国未成年人权益保护奠定了良好的基础。

已有研究虽然也从宏观和微观的层面上对未成年人权益保护存在的问题、原因和对策进行了研究，但对未成年人权益保护的内涵并没有形成清晰的界定，对未成年人权益保护的现实意义没有建立在历史沿革的基础上，探讨未成年人权益保护的对策没有结合思想政治教育层面，各学者的研究在未成年人权益保护体系层面上还需要进一步提升和拓展其理论。

三、我国未成年人权益保护存在的问题 

改革开放以来30年来，我国加快了对未成年人合法权益的保护力度，逐渐走上了法制化轨道，但相对于发达国家，我国未成年人法律保护体系还有许多薄弱环节和不足之处，主要表现在：

（一）专门的未成年人保护立法不健全 

现有的保障未成年人权益的法律除了《未成年人权益保护法》、《预防未成年人犯罪法》两部专门的法律外，其余关于未成年人权益的法律法规和司法解释均散见并依附于其他成人的法律法规中，未能形成系统的、专门的自有体系，内容不充分、使用起来分散，重复多、且各部分不协调、不衔接。

少年司法依附成人模式，未成年人权益保护法律体系没有形成独立的体系，不利于司法实践进行宣传、掌握和实际运用。

如亲权制度主要针对未成年人的，而我国至今却没有亲权制度的规定，对未成年人的保护是由《民法通则》规定在监护制度中，我国的婚姻法尽管在2001进行了修改，但仍然没有规定亲权制度，正如我国著名学者巫昌祯教授指出，“2001年《婚姻法》（修正案）存在着重大原则制度性体系缺乏，婚姻家庭法的规范体系尚未完全确立。

„„缺失之二是未设立亲权制度，使父母子女关系规定过于简单，不利于对未成年子女的保护。

缺失之三是未设立监护制度，使监护与亲权不分。

”[7]

又如离婚父母对未成年子女的抚养费和探望权的规定也较模糊。

我国现行法中有关抚养费的法律规定主要体现在2001年《婚姻法》和1993年的《关于人民法院审理离婚案件处理子女抚养问题的若干具体意见》（以下简称“《抚养意见》”）中，《抚养意见》第7条规定:

“子女抚育费的数额，可根据子女的实际需要、父母双方的负担能力和当地的实际生活水平确定。

有固定收入的，抚育费一般可按其月总收入的百分之二十至三十的比例给付。

”从这一计算标准的内容看，是以立法当时的社会经济生活为背景。

然而自该《抚养意见》出台至今的十余年间，我国社会发生了巨大的变化。

一方面，在计算方式上，子女抚养费用增多，尤其各种学习费用明显增多，按照《抚养意见》规定的方式所计算出的数额可能远远达不到培养子女的要求，只是解决温饱问题的生活费用的规定，不能涵盖变动较大的教育费、医疗费等。

另一方面，在计算的基数上，随着当今父母收入形式逐渐多元化、不固定化，计算子女抚养费时应考虑的父母总收入也需要有一个新的法律的明确的范围界定。

在探望权问题上，探望权这一法律概念的内涵是什么，内容是怎样的，行使方式又包括哪些?

探望权的法律性质是什么，是权利还是义务，还是二者的综合?

享有探望权的主体包括哪些?

对于不同的探望权主体，其权利内容、权利行使是否有所区别、有哪些区别?

探望权在何种情况下需要中止，又在何种情况下得以恢复?

目前我国法律缺乏相应规定。

另外我国也缺乏儿童福利法、儿童刑事实体法和程序法等。

（二）未成年人保护法律可操作性不强 

在《未成年人权益保护法》、《预防未成年人犯罪法》及其它有关未成年人的法律法规及司法解释中，有许多条款是非常原则的，没有规定具体的实施方式、方法及实施部门，没有规定具体的罚则，造成实施起来弹性太大，可操作性差，从而难以收到立法的效果。

如《未成年人权益保护法》第6条规定：

“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体„„和其他成年公民共同的职责”。

但不同的组织和机构应该做什么，具体承担什么职责，组织之间如何协调，没有具体规定；二是主体众多和享有执法权的主体不确定而导致了权利义务主体的不确定性，在实践中要么发生大家争抢着去管，要么谁也不去管的后果，没有明确相关部门的责任以及不履行责任所要承担的法律后果，现实的效果远不如理论设计上所预期；三是缺乏具体的处罚条款，如对有严重不良行为的未成年人,其法定监护人或学校没有及时制止的,法律没有规定处罚措施。

有的虽规定了处罚措施但不具体。

（三）未成年人司法保护有待完善 

《未成年人保护法》关于司法保护的规定实质上只是与未成年人犯罪及相关刑事处罚联系在一起，忽略了给未成年人其他合法权益提供司法救济。

有的还因没有实体法、程序法的配套规定而难以操作。

如我国《刑法》适用对象的年龄是在14周岁以上，但实际上，14周岁以下恰恰是出事最多的时期。

据调查，一般初犯都在10至13岁，高峰年龄是15岁，苏格兰对未成年问题干预的年龄是7岁，英格兰是10岁，而我们是14岁，应该说比较晚。

对此，我们法学界一直在呼吁，完善少年刑事司法制度。

在实施过程中，执法部门主要是侧重于人民法院，执法方式主要是依赖于刑事制裁，执法内容主要是倾向于人身权利，致使未成年人的一些合法权益得不到全面、有效的保障。

如未成年人的受教育权、人格权、隐私权、通讯自由权、知识产权等，在执法过程中要么是无人过问，要么就是不了了之。

在处理未成年人的行为问题上，实际上不是所有的问题都应用刑事的方法来解决。

比如在英国，他们采用干预的方法：

凡是这个行为给社会带来危害、威胁，引起恐慌、不安或者破坏的时候，这些行为就属于反社会行为，就应该进行干预。

干预方式有很多，如果问题是由父母教育不当引起的，就让家长进“家长学校”罚读。

另外，司法机关与其它未成年人保护机构的工作衔接也存在问题。

保护是少年司法的总目的，司法部门在依法履行构筑未成年人健康成长环境的职责时，也往往会因为与相关机构如妇联、共青团、学校等在地位和角色分工上缺少法律框架下的统一界定而出现“都在说，没法管；都在管，都不管”的问题。

四、完善我国未成年人权益保护法律制度的建议

（一）全面完善未成年人权益的立法保护 

增强我国未成年人权益立法保护的全面性和完整性，即要健全和完善我国未成年人权益保护的法律体系框架。

如逐步建立和发展完善以监护制度为核心的家庭立法、保护儿童福利的儿童福利法、未成年人违法犯罪的实体法与程序法合二为一的少年法、以监护代理制度为核心的学校法律制度、矫治未成年人不良行为的法律制度、国家保障法律制度、社区矫正制度以及未成年人司法制度等等。

而健全和完善国家保障的法律制度，则是指国家负有制定完善有效的保护未成年人和预防未成年人犯罪法律体系的义务，相关政府部门要承担起与之相对应的责任。

只有在全社会明确未成年人的权利主体地位，构筑对未成年人权利的法律信仰，才能确保未成年人合法权益的实现。

笔者认为，目前完善我国未成年人权益保护法律体系的立法措施，可以从以下几个方面考虑：

第一，将《未成年人保护法》所确立的未成年人保护的基本原则、精神等，向其它法律、法规和条例中渗透。

我国很多法律是以成年人为本位制定的，重义务而轻权利，缺少未成年人权利主体的意识，因此以后的修改中要注意贯彻、渗透未成年人权益保护的精神，加入未成年人权益保护规定，使国家所制定的所有法律法规和条例等，都能够贯穿未成年人保护的思想和原则。

第二，要寻找未成年人权益保护法律新的载体，加强单项立法，不断充实和完善未成年人权益保护法律体系。

社会在不断发展，就会不断产生保护未成年人的新矛盾和新需要，因此，未成年人权益保护法律体系也必须不断完善与发展。

由《未成年人保护法》的原则性、综合性所决定，即使《对未成年人保护法》做部分修改仍不一定能满足社会需要，因此，要结合社会发展中出现的新的社会问题，加强单项立法，制定与未成年人权益保护有关的新的法律法规，如根据现有法律的欠缺，加强对特殊未成年人权益的保护。

例如，根据近年来，我国流动人口数量急剧增加的情况，可以考虑制定有关法律加强对流动人口中未成年人权益的保护，根据流浪乞讨未成年人增多与权利严重受损的情况，可以考虑制定有关法律加强对流浪乞讨未成年人的保护与救助等。

第三，尽一步细化有关法律条文，明确实施细则。

前文已述，我国现有的《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》由于原则性太强，道德规范较多，而缺乏操作性和执行力度，因此，为使这两部法律真正发挥作用，就要制定实施细则，对其中有关法律条文进行细化，以解决其操作性问题。

第四，制定少年司法制度建设过程中必不可少的实体法、程序法和组织法，加强少年司法立法，切实维护司法程序中未成年人的合法权益。

笔者认为，由于理论研究不足与实践经验的欠缺，我国目前无论制定单独的少年刑法、少年刑事诉讼法、少年法庭法，还是制定一部实体性、程序性、组织性合一的少年法时机都不成熟，因此，可以先对《刑法》和《刑事诉讼法》等法律法规进行修改，增加有关未成年人犯罪、未成年人不良行为等的调查、起诉、审理等章节，待条件成熟后再考虑单独立法。

（二）加强对未成年人的民事、刑事司法保护 

司法机关对于那些侵犯未成年人民事合法权益的行为人，应依法及时追究法律责任，促使其承担应尽的责任和义务，保护未成年人。

具体来讲，公安机关应结合工作重点，以实际行动加强对未成年人的民事权益保护，在执法办案、羁押管理等工作中，要为未成年人享有民事权益提供保障，强化校园及周边治安治理，为未成年人的健康成长创造良好的条件。

检察机关要把对未成年人保护的范围拓展到民事权益领域，从规范办案程序入手完善对未成年嫌疑人、被告人的民事权益保护，积极开展未成年人案件的公益诉讼，在保护被害人刑事诉讼权利的同时加大保护未成年被害人民事权益的力度，形成系统的未成年被害人保障机制。

人民法院则是要通过审判手段明确家庭中的抚养教育义务，确保维护未成年人的财产权和继承权等，直接保护未成年人民事实体权益。

完善刑事案件少年司法程序。

尽管我国对少年刑事案件的审理遵循着一定的程序，在实际的操作上对未成年人采取一些区别于成年人的做法，但这并非严格意义上的少年刑事司法程序。

有必要建立一整套严格的少年刑事司法程序，明确公安、检察官及法官在少年刑事案件中的具体职责、调查审理程序、审理方式、少年犯罪的量刑标准、使用缓刑的条件、少年犯的执行方式和场所以及建立并适用简易程序等。

在刑事司法实践中，为了实现对犯罪未成年人的“教育、感化、挽救”方针，根据未成年人的生理、心理特点，参照国外成功的经验，有必要建设一支专职少年司法人员。

另外少年法庭在审理少年犯罪时，除查清少年被告人的犯罪事实外，更要注意了解其成长的背景和家庭的状况，在全面了解的基础上做出恰当的法律评价，尽可能在法律的框架内以一种最适宜的教育挽救方式帮助其回归社会，在观念上，要从以往的以处罚为中心向以帮助教育为重点转化。

结语

“今年花儿红，明年花更好！

”未成年人是祖国的未来和希望，保护未成年人就是在创造我们的未来，实现我们的希望。

未成年人兴则国家兴，未成年人强则国家强。

保护未成年人使其健康成长，我们的祖国必将充满蓬勃的生机和活力，社会主义现代化建设的宏伟目标必将成为美好现实！

【参考文献】

①《中华人民共和国未成年人保护法》（1991年9月4日第七届全国人大第21次会议通过，2006年12月29日第十届全国人大第25次回忆修订）

②《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（1999年6月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过）

③常健：

《当代中国权力规范的转型》，天津人民出版社，2000。

④莫洪宪、康均心：

《未成年人权益保护急救及理论与实务》，武汉大学出版社，2001。

⑤纪红光：

《呵护权利：

未成年人权益保护法律实务》，群众出版社，2004。

⑥郝银钟：

《中国青少年法律与司法特别保护制度研究》，群众出版社，2005。

⑦姬素兰，《预防未成年人犯罪对策研究》，中国人民公安大学出版社，2002。