关于征求《放射性物质安全运输管理条例》征求意见稿意见的函.docx
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关于征求《放射性物质安全运输管理条例》征求意见稿意见的函
国家环境保护总局办公厅函
环办函[2004]789号
关于征求《放射性物质安全运输管理条例》（征求意见稿）意见的函
各有关部门和单位：
根据《放射性污染防治法》和《行政许可法》要求，为规范放射性物质在我国境内运输活动的管理，确保运输活动的安全可靠，保护群众安全，我局组织编制、完善了《放射性物质安全运输管理条例》（征求意见稿）。
现将《放射性物质安全运输管理条例》（征求意见稿）发给你们，请于2005年1月31日前将有关意见书面反馈。
联系方式：
国家环境保护总局
北京西直门内南小街115号（邮编：
100035）
电话：
66126713；传真：
66126715
联系人：
马成辉
附件：
放射性物质安全运输管理条例（征求意见稿）及编制说明
二○○四年十二月三十一日
主题词：
环保放射性运输条例意见函
抄 送：
国务院法制办
《放射性物质安全运输管理条例》的编制说明
一、必要性
放射性物质运输是核能开发和核技术应用中普遍存在而且必不可少的一个重要环节，也是易发生事故，造成严重辐射危害和社会影响的薄弱环节。
随着我国核电事业的发展以及核技术在工业、农业、军事、医学、科研等领域的应用日益广泛，放射性物质的运输越来越频繁（目前国内运输货包规模达每年达百万件以上）。
一方面对放射性物质运输的需求不断扩大，另一方面运输的放射性物质的品种和数量不断增加。
但是，我国放射性物质的运输活动还不够规范，行政法规缺乏，存在着不少问题，主要表现在：
1．运输安全法规缺乏，监管关系不清晰，运输活动不规范
我国放射性物质运输的监管涉及多个政府部门，没有统一的行政法规对各个部门的职责加以明确、清楚的划分，使得对放射性物质运输的监管在某些方面交叉、重复，而在其它一些方面又十分薄弱甚至没有监管。
2．不利于依法行政
2004年《行政许可法》施行后，对无国家法律法规和国务院文件规定依据的行政许可被停止执行，而放射性物质运输的监管状况是仅依靠部门规章和红头文件的监管模式，显然不符合《行政许可法》的精神。
例如，国家核安全部门、环境保护部门、公安部门、原子能行业主管部门、铁道和交通等部门都在有关部门规定中对放射性物质运输做了一些规定，但这些规章和《行政许可法》有不相适应的地方，另外这些部门规章也不能解决完整的、系统化的和统一的监督管理体制问题，不利于放射性物质运输安全的保证。
3．不符合国际接轨原则
放射性物质运输在国际上有通用的安全监管规则，我国不纳入该体系，既影响我国核燃料和放射源（同位素）的进出口市场，又与我国作为一个核大国的地位和应该承担的国际责任不甚相符。
4．缺少保证现有放射性物质安全运输标准执行的监督机制
我国已制定和实施的放射性物质安全运输国家标准主要是GB11806－89《放射性物质安全运输规定》，GB11806只是规定该管什么，即为达到安全运输目的应满足的基本技术和管理要求。
而具体应由国家哪个部门负责监管以及如何监管，不是GB11806能够解决的问题。
我国由于缺少行政管理方面的配套法规，国家标准中对有关放射性物质的货包包装要求以及对托运人、承运人的审批要求难以实施。
5．乏燃料和放射性废物运输面临严峻挑战
我国核电厂乏燃料的运输任务已变为现实，但缺乏规范化运输的行政法规和经验，以前只进行过少数研究堆和核电厂的乏燃料运输活动，运输车队庞大，耗费大量的人力、物力以及公共资源，对于运输量不大、运输次数很少来说还可以承受，对于核电厂乏燃料的频繁运输，不可能按这样的运输方式进行。
我国军工核设施关闭和退役活动以及现有各种核设施的改造、治理等活动相继展开，这些环节产生的各种放射性废物必须运往国家指定的区域处置场处置，这些废物的运输任务也非常急迫。
6．放射源的运输规模呈上升趋势并时有事故发生
随着市场经济的发展和各个领域的进一步开放，放射源的应用领域正逐步扩大，这意味着运输规模扩大，而各种放射源应用单位的管理能力参次不齐，放射源经常交给私人或不具有相应资质能力的单位运输，从而导致放射源的丢失、被盗或其他事故。
如2004年发生在上海的丢源事故，就是由于运输环节失控造成的，导致社会的恐慌和政府投入大量的资源来查找丢失的放射源，至今该事故隐患还未消除。
另外，属于高敏感、高风险的核材料等放射性物质运输导致全社会甚至整个国际社会的高度关注。
任何国家对放射性或核活动都实施非常严格的监管，放射性物质运输活动毫无例外也包括在内。
而我国在放射性物质安全运输领域却存在明显的差距。
上述这些问题的存在，不仅影响公众健康和安全，也影响到环境安全，影响国家安全和形象，甚至整个核能开发和核技术利用事业的健康发展。
因此，对放射性物质运输的统一、有序、有法可依的监管是非常必要并且是非常迫切的。
二、国际规则和主要核大国的监管模式概述
放射性物质具有较大的危险性，国际上把放射性物质列为第七类危险品。
世界各国都将放射性物质运输作为危险品运输来处理，相关的国际组织和放射性物质运输比较多的国家都制定了相应的法规和标准。
关于放射性物质运输的安全要求是放射性物质运输法规的主要内容，国际原子能机构（IAEA）是制定放射性物质运输安全标准最权威、最主要的国际组织。
美国等西方工业发达国家已经开展了几十年的放射性物质特别是乏燃料运输工作，进行了大量的研究工作，积累了丰富的运输经验，制定了系统的、全面的放射性物质运输法规和标准。
1．国际原子能机构（IAEA）
IAEA自1957年成立以来制定了许多有关放射性物质运输的文件，其中最主要、最核心的文件是“放射性物质安全运输条例”，自1996年开始IAEA正式将该文件编入其安全标准丛书，即6号丛书。
目前IAEA的运输安全标准已被几乎所有的相关国际组织和IAEA的许多成员国采用，成为有关国际组织和各个国家制定放射性物质运输管理法规和安全标准的准则和基础。
此外，IAEA还围绕该条例制定了许多配套的、支持性的文件，以帮助和指导有关国际组织和国家实施运输安全标准。
除了IAEA外，国际铁路合作组织、国际民航组织和国际海事组织等在其各自制定的有关危险货物运输的文件和联合国制定的危险货物运输建议书中都有对放射性物质运输的要求，这些要求都是以IAEA的运输安全标准为基础的，是一致的。
2．美国
美国是世界上核工业发展历史最长的国家，也是世界上最早进行乏燃料运输的国家之一，早在1964年就已正式开始运输乏燃料，几十年来已运输了数以万吨的乏燃料，积累了丰富的运输经验。
为保证放射性物质特别是乏燃料和高放废物运输的安全，美国开展了大量的科学研究和试验工作。
在总结研究和试验成果的基础上，结合有关运输的实践经验，制定了大量的有关放射性物质运输（主要是乏燃料和核材料运输）的法规、标准和技术报告，成为世界上放射性物质运输法规和标准最全面、最完善的国家。
此外为了搞好放射性物质运输的安全管理，美国还建立了比较协调的运输管理体系。
美国负责放射性物质运输安全监管的机构主要是核管会（NRC）和运输部（DOT）。
NRC主要负责监管B型货包和易裂变材料货包是否符合安全要求，DOT负责对除B型货包和易裂变材料货包以外的其它放射性物质运输的监管，将其当作一般危险品运输来进行管理，DOT还负责运输工具、运输路线、运输操作（如装卸、拴系、中转、行驶）等方面的安全管理。
在美国标准都是推荐性的，因此美国有关放射性物质运输的强制性安全要求主要体现在NRC和DOT制定的联邦法规中。
NRC制定的有关放射性物质运输的联邦法规主要是10CFR71“放射性物质的包装和运输（PackagingandTransportationofRadioactiveMaterial）”，该法规在技术要求方面基本类似于IAEA的运输安全标准，可以说是IAEA的运输安全标准与美国的管理要求相结合的产物。
除了NRC和DOT等政府部门在联邦法规中对放射性物质运输规定了安全要求外，美国国家标准学会（ISNI）发布了不少美国国家标准（目前仍然有效的还有8项）、NRC还发布了将近20项管理导则对放射性物质运输提出了更加具体、详细的要求和指导。
此外，美国机械工程师协会（ASME）还制定了乏燃料和高放废物运输包装技术规范。
针对放射性物质运输，主要是易裂变材料和高放废物运输监管的重要事项和有关运输的重要技术问题，NRC编写或者组织有关单位进行研究和试验后编写了大量的技术报告，这些报告对有关单位执行放射性物质运输的安全要求提供了良好和具体的指导和参考作用。
3．法国
法国核安全与辐射防护总局（DGSNR）履行放射性物质运输的安全管理职能，该职能自1997年6月划归核设施安全局（DSIN）的，即DGSNR的前身。
在此时间以前，则由运输部所属的3个管理局（陆地运输管理局、海事管理局和民用航空总局）分别承担放射性物质的货包（Package）审批并履行运输单位主管当局职能的。
核安全与辐射防护研究院（IRSN，IPSN的前身）是这3个管理局的技术支持单位。
自1997年6月，放射性物质运输职能重新划分后，DGSNR承担各类放射性物质运输货包的审批并成为陆地（公路和铁路）运输单位的安全监管当局，同时还履行对海事管理局和民用航空总局的放射性物质运输的安全监督职能。
在运输的安全管理事务中，IRSN为DGSNR提供技术支持。
基本管理法规是以IAEA的6号丛书《放射性物质安全运输条例》为基础建立起来的，所以安全方面的管理要求是通用的。
另外，作为欧盟成员国之一，法国在公路、铁路运输方面分别遵守有关欧盟协议，1996年12月分别以公路危险货物的国际货运欧盟协议（ADR）和铁路危险货物的国际货运规程（RID）为蓝本并以法令的形式修订了这2个法规。
对于内陆水运（ADN）危险货物国际货运欧盟协议、莱茵河危险货物国际货运欧盟协议（CCNR）、法国也在1998年3月以法令的形式修订了国内相应的法规（ADNR）。
对于危险货物的海运是以国际海事组织（IMO）的规程（IMDG）为基础于1997年11月修订了国内法令（RSN），自1996年1月起，制定了辐照燃料、钚和高放废物的海运规程（INFCode）。
在空运方面，于1997年5月以危险货物安全运输的技术指南为基础修订了相关法令（OPS1）。
除了IAEA的基本安全要求之外，法国还实施联合国和欧盟的有关放射性物质运输的安全规定。
法规体系比较完整。
在放射性物质运输事务方面，DGSNR主要承担如下职责：
（1）制定放射性物质运输法规；
（2）颁发货包批准证书；
（3）实施与运输活动有关的监督；
（4）组织运输事故的应急响应；
（5）向公众通报有关信息。
对于第
（2）条所述的批准证书，主要包括如下几项：
●特殊形式放射性物质的批准；
●B（U）型和B（M）型货包，裂变物质货包（包括工业型货包、A型和B型货包）的批准；
●特殊安排运输的批准；
●运输操作的批准；
●国外证书的认可。
4．英国
英国对放射性物质的运输安全管理由环境与运输部（DERT）所属的放射性物质运输处（RMTD）、健康和安全执行部（HSE）、海事安全局（MSA）、民航局（CAA）分别负责。
它们之间的分工如下：
公路运输：
RMTD
铁路运输：
HSE+RMTD
海上运输：
MSA
航空运输：
CAA（需向DERT报告）
有关放射性物质运输法规的制定与实施由RMTD负责。
另外，RMTD只对B型和AF型货包进行审批。
对A型货包和工业货包不需审批，由工业部门自己负责。
对ADR和IMO国家的容器，RMTD只需原容器生产国的批准文件，不对其进行审批。
5．俄罗斯
俄罗斯在放射性物质运输管理方面，也建立了比较完整的法规体系。
由俄罗斯核与辐射安全审管局（GAN）颁布了联邦法规要求，直接从事放射性物质运输的运输公司（承运人）必须获得GAN的许可证，许可证赋予承运人在俄罗斯境内运输放射性物质的权力。
俄罗斯GAN和卫生部实施放射性物质运输的安全监督。
6．日本
日本放射性物质的安全运输要求和标准也是以IAEA的6号丛书为基础。
但在运输的安全管理方面，由于涉及较多的管理部门，所以各部门的职责及它们之间的接口关系比较复杂。
日本有52个核电机组在运行，核材料的运输事务极为繁忙，但管理还是很有序的。
日本所涉及的管理部门主要有科技厅（MEST，原STA），运输省（MOT），国家公安委员会（NPSC）和海事安全厅（MSA）。
审批的主要事项如下：
（1）核燃料货包设计批准；
（2）包装批准/包装注册；
（3）运输确认（货包确认，搬运及运输方法确认）。
MEST和MOT两家主管当局负责货包的安全审批，安全专家委员会（专家由结构、材料、热、容器、屏蔽、临界及质量保证）帮助有关货包的安全分析。
在使用包装前，申请者必须获得MEST的包装批准，MEST按预先确定的监督检查手册进行审查并监督审查结果。
涉及监督检查的内容、方法、有关准则等方面，包括材料、尺寸、焊接、压力、热传导、屏蔽等。
必要时，还可对包装的制造和完工进行现场见证。
在每次运输前，主管当局对货包是否符合法规要求进行确认，经检查后颁发货包的确认证书。
必要时，进行表面剂量率测量、密封性能等测量。
在进行陆上和海上或陆上和航空运输时，MOT可检查由MEST颁发的货包确认证书并作为MOT颁发的证书。
7．德国
德国涉及放射性物质运输的管理部门是环境与核安全部和交通部。
此外，各州的权利也很大，如果是少量的放射性物质运输，州政府有权利批准。
对B型和含有裂变材料的运输容器则由辐射防护局（BFS）和交通部监管。
BFS负责B型和AF型容器设计的批准及其运输批准。
对A型货包和工业货包，工业部门按标准设计和加工，不需经政府部门的审批。
运输的审批由交通部和BFS共同负责，交通部负责危险物质的运输，BFS负责放射性物质的运输。
两个部门有交叉，但运输许可证由BFS发放。
B型货包的运输每次都要审批。
对境外货包的运输，如果是ADR或RID的成员，只需认可，不需审批。
但B（M）型货包则需审批。
8．加拿大
加拿大的放射性物质运输由核安全委员会（CNSC）负责，依据“核安全与管制法”（NuclearSafetyandControlAct），加拿大于2000年出台了“核物质包装和运输条例”（PackagingandTransportofNuclearSubstancesRegulations），该“条例”是加拿大在放射性物质运输安全监管领域的行政法规，对核物质运输的各个环节，包括货包包装的设计、建造等以及货包的运输等提出了详细的审管要求。
在运输的安全和技术要求方面，加拿大基本与IAEA的6号丛书要求保持一致，所有审批事项都由CNSC负责。
综上述各核大国的实践所述，对放射性物质运输的安全监督管理一般都由其核安全部门负责，具体安全要求都是以IAEA的6号安全丛书为依据和基础。
三、立法依据
1．《放射性污染防治法》
2003年10月1日实施的《放射性污染防治法》第八条“国务院环境保护行政主管部门对全国放射性污染防治工作依法实施统一监督管理”，而放射性物质运输的主要问题就是核安全与放射性污染问题。
如果放射性物质运输活动不涉及这类问题，按照我国当前的体制，那就应该交给市场运作，也就没有必要由政府实施严格的监管了。
针对放射性物质运输活动，《放污法》第十五条“运输放射性物质和含放射源的射线装置，应当采取有效措施，防止放射性污染。
具体办法由国务院规定”。
为防止放射性污染而采取的有效措施，这里所谓的有效措施，主要包括设定行政许可制度、监督管理制度以及其他一些管理办法，尽管《放污法》没做具体规定，但却把该项权力授予了国务院，也就是说，国务院制定《放射性物质安全运输管理条例》的依据是非常充分的。
2．《行政许可法》
2004年7月1日《行政许可法》实施后，对无国家法律法规或国务院文件规定依据的审批被停止执行。
目前各相关部门出台的一些零散的管理规章，其中所涉及的行政许可基本属于部门自行设定的，但从放射性物质运输这项活动的敏感特性、风险等级和潜在的事故后果看，如果完全清理、取消所有的行政许可，即免除国家的监管，显然有损国家和公众的利益，而仅依靠过去部门规章和红头文件的监管模式显然又不符合《行政许可法》的精神。
《行政许可法》第十二条的
（一）和（四）款对设定行政许可事项规定如下：
（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
……
（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品。
需要按照技术标准、技术规范、通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；
……
显然，针对放射性物质运输这项活动本身，完全符合上述设定行政许可的原则。
3．其它相关法律、法规
（1）《环境保护法》（1989年12月26日通过）
第三十三条：
生产、储存、运输、销售、使用有毒化学品和含放射性物质的物品，必须遵守国家有关规定，防止污染环境。
（注：
“遵守国家有关规定”，而目前就缺乏“国家有关规定”，所以也可认为该法律是制定《条例》的依据之一。
）
（2）《安全生产法》
第三十条：
生产经营单位使用涉及生命安全、危险性较大的特种设备，以及危险物品的容器、运输工具，必须按照国家有关规定，由专业生产单位生产，并经取得专业资质的检测、检验机构检测、检验合格，取得安全使用证或安全标志，方可投入使用。
检测、检验机构对检测、检验结果负责。
……
（注：
危险物品包括放射性物品，而其容器对保障安全致关重要，因此必须对容器设计、制造进行严格的审批和监督，《条例》主要目的就是解决此类问题。
）
第三十二条：
生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的，由有关主管部门依照有关法律、法规的规定和国家标准或者行业标准审批并实施监督管理。
生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品，必须执行有关法律、法规和国家标准或者行业标准，建立专门的安全管理制度，采取可靠的安全措施，接受有关主管部门依法实施的监督管理。
（注：
安全生产法对危险物品的定义：
是指易燃、易爆物品、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品。
安全生产法反复强调运输危险物品的审批和监管问题，因此依据本《条例》细化放射性物质运输的审批和监管完全符合法律规定。
）
（3）《产品质量法》
第二十八条：
易碎、易燃、易爆、有毒、有腐蚀性、有放射性等危险物品以及储运中不能倒置和其他有特殊要求的产品，其包装质量必须符合相应要求，依照国家有关规定作出警示标志或者中文警示说明，标明储运注意事项。
（注：
该法律也强调放射性等危险物品的包装质量、警示标志等要求，要满足国家有关规定，实际上在放射性物质运输活动中，本《条例》也就是所谓的“国家有关规定”的概念。
）
（4）《危险化学品安全管理条例》
第七十一条监控化学品、属于药品的危险化学品和农药的安全管理，依照本条例的规定执行；国家另有规定的，依照其规定。
民用爆炸品、放射性物品、核能物质和城镇燃气的安全管理，不适用本条例。
（注：
该《条例》涉及危险化学品的运输问题，但放射性物品、核能物质被排除该《条例》之外，这也表明由于放射性物质的特殊性，需要单独制定管理制度。
）
四、拟确立的主要管理制度和措施
主要法律制度和措施是行政许可制度。
即对高危害、高风险的货包设计实施行政许可，从运输的源头抓起，从严审批；对经许可的货包制造实行质量监督，确保货包的各项性能指标满足许可和国家标准要求。
从制度设计的完整性要求看，应把那些能够预计到的许可事项均有明确、清晰的规定，因此在涉及放射性物质运输活动的各个环节，考虑了下述几类许可制度。
1．货包设计审批：
包括UF6货包、装有易裂变材料的工业型（IP）和A型、B型货包、C型货包（占整体放射性物质运输货包量的极少数，即几万分之一）。
2．某些装运审批：
包括B（M）型货包、装有易裂变材料的货包，装有的放射性活度超过3000A1、3000A2或1000TBq（以其中的最小值为准），货包的临界安全指数超过50的和特殊安排等。
（即高风险、高危害，但数量极少，应小于上述货包设计审批数量。
）
3．其它需审批的事项：
包括特殊形式放射性物质设计、低弥散放射性物质设计、《放射性物质安全运输规程》中未列出的放射性核素值（A1和A2值）的计算、特殊用途船舶装运的辐射防护大纲、运输中的安全保卫方案审批、运输中的超限审批、核材料转移许可审批、托运、承运、收货人资质（包括车辆、驾驶员、押运人员等）认定、货包污染和辐射水平检测单位的资质认定等。
从上述审批事项看，重点在前两项，即货包的设计和装运审批。
这也是本《条例》要解决的主要问题。
其他审批，如超限、核材料转移、货包表面污染和辐射水平检测以及承运人资质是由交通、卫生、环保、国防科工委等部门规章设定的，合理可行的部分拟保留并合理的吸收到《条例》中。
运输中的安全保卫方案审批过去有一些不成文的习惯做法，但缺少法规依据，考虑到反核恐怖形势的需要和国际上的通用做法，对保卫方案（或实物保护）实施审批是必要的。
其它如特殊形式放射性物质设计、低弥散放射性物质设计、国家标准中未列出的放射性核素值（A1和A2值）的计算以及特殊用途船舶装运的辐射防护大纲的认可，是为了考虑该项法规制度设计的完整性和与国际法规接轨，现实工作中这类审批事项很有限。
但通过实施上述监管，放射性物质运输活动对工作人员、公众和环境以及国家安全将得到基本保障，在放射性物质运输环节，为社会的健康、可持续发展可提供必要的前提保证。
4．上述监管制度设计的分析说明
可供选择的监管制度方案：
（i）全部照搬先进国家经验的监管模式；
（ii）沿用我国目前的管理模式，即基于运输过程管理模式；
（iii）借鉴吸纳其它国家的成功经验、保留我国已积累的经验，创建新模式，从技术角度看，即基于运输货包设计可靠性和制造质量控制的模式。
从上述提出的三种制度选择中，可以说各有利弊，通过收益-代价（成本）分析，试图找出一种可操作性强、各相关部门又容易接受的方案。
对上述提出的三种制度方案，从下述六项指标给出综合判据：
（1）对社会和公众的风险大小；
（2）社会综合代价大小；
（3）可操作性强弱；
（4）监管资源和成本大小；
（5）企业成本负担大小；
（6）社会效益大小；
从而优化制度方案，体现制度制定的科学化。
表1.三种制度方案与六项判据指标的定性关系
判据指标
政策方案
风险
（1）
综合
成本
（2）
可操
作性
（3）
监管
成本
（4）
企业
负担
（5）
社会
效益
（6）
（i）
较小
较大
较强
大
较小
较大
（ii）
较大
很大
强
很大
大
小
（iii）
很小
较小
很强
小
小
大
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