预算改革之目标方向与问题.docx

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预算改革之目标方向与问题

發表於主計月報512期頁22-33。

預算改革之目標、方向與問題

徐仁輝（世新大學經濟系主任）

壹、前言

近半個世紀以來，世界主要工業國家皆由於政府職能的不斷擴張，組織架構層級持續擴大，法令規章與管制政策的層出，公權力的浮濫及各種利益的衝突，造成政府的過度控制與不負責，提供公共服務的效率則日漸低落。

公共支出的快速膨脹，預算連年赤字與未償債務餘額大量累積，政府財政亦普遍出現困窘情況。

七零年代起政府改革的運動即興起，近年來預算改革更成為各國主要的政治議題之一。

而預算改革的目的主要在於控制政府預算赤字與讓政府支出更有效率。

預算制度與財務管理方式之演進決定於經濟、科技與政治環境的改變，預算的改革無論是理性的設計或政治的權宜之計，如無法與外在環境配合，將注定是短命的。

今日世界，外在經濟快速變遷，如全球的工作與顧客之競爭，迫使組織的架構與管理方式需作基本的改變，要求政府服務品質的大幅提昇，俾能及時正確反應人民需求。

資訊科技的蓬勃發展，資訊的大量與快速取得，導致人民對於政府服務的預期，無論時間、空間皆產生重大的改變。

政治環境亦隨之變遷，人民對於政府能力之信心逐年降低，希望政府更有效率的要求經常列為一般民意的第一優先。

因應當前的環境，預算改革重點在於讓政府施政更能反應人民需要，故特別強調的是政府績效測量與預算的結合。

當前我政府正大力推動「行政組織再造」、「提昇行政效率」、「新政府運動」等行政革新，預算制度的改革自有其必要性與迫切性的。

雖然預算主管機關機關近年來對於預算赤字的控制、預算執行的彈性、資源的配置、與中程計畫預算的規畫等皆有所努力（石素梅，民八十六年），但在提昇政府行政效率方面，預算制度的配合改革仍有待加強。

本文第二節探討預算改革的目標，並綜合整理各種預算改革的方向與建議，其次，本文以為預算赤字的解決依賴的是政治勇氣，而非預算改革，因此偏重於有關提昇計畫績效的預算改革。

第三節首先分析美國高爾（Gore）副總統的國家績效檢討報告內之預算改革建議，第四節再針對紐西蘭的績效預算改革的內容與推動時面臨的問題予以探討，第五節則綜合檢討績效基礎預算實施的問題，並提出較可行的替代方案，以為我政府預算改進之參考。

貳、預算改革之目標與方向

預算學者Schick（1966）指出預算制度在六零年代強調的是財務的控制、管理的改善或規畫，到了七零、八零年代，學者Rubin（1996）認為預算制度的重心在於對計畫優先順序的取捨（prioritization），而九零年代則是強調預算的責任（accountability），透過預算制度的改進，避免政府的無法控制，反應一般人民的需求，而非特定利益，同時提昇政府的行政效率。

依據學者Caiden（1983）的說法，預算制度的缺乏責任係因為政府支出的無法控制、預算數目的不穩定、預算帳戶的分割、與預算程序的重複等因素造成。

學者Wildavsky（1981）亦指出預算的不周延、不理性、短視、分割、與保守，讓立法部門難以控制政府支出。

此外，由於政府的許多預算外支出、信用保證、管制經濟造成的企業支出等，亦造成政府預算數據並無法真正完全的反應政府的活動，學者Caiden（1987）即認為每年度的預算係個迷思，她相信預算制度應與改變中的經濟環境結合，面對不同的經濟與財政狀況尋找新的預算制度係每一代的任務（Caiden,1981）。

一、預算改革的目標

多年來美國預算制度經過多次的改革，如計畫預算、績效預算、設計計畫預算、目標管理、零基預算等，在國會預算審議制度方面，亦經過七四年的國會預算與節留控制法案、八五年的預算控制法案、九零年的預算加強法案、九六年有總統的擇項否決權等。

綜合美國過去多次預算改革的內容，學者Premchand（1981）認為預算改革的目標計有：

（一）強化行政過程，

（二）達成更有效率或更嚴格的財務控制，（三）追求效率與經濟，（四）達成資源的更佳利用，（五）控制通貨膨脹，（六）改善預算之立法責任與人民的認識。

學者Caiden（1983）則認為預算的改革目標可簡化為兩方面：

（一）強調預算的分類與編製技術之改變，俾提昇行政部門預算的分析能力，

（二）強化國會預算過程，提高國會預算審議功能。

學者Hendrick（1992）亦將預算改革的重點分為個體與總體水準兩類：

（一）個體水準指的是改革的目標在於非結構性的與策略性的管理控制決策，

（二）總體水準指的是對預算過程的改革，集中於影響預算決策的內容與作決策所需資訊之權力分配，以及預算決策的由上而下秩序或過程。

二、預算改革的方向與建議

關於預算改革的方向與建議可謂項目眾多，學者Caiden（1983）將其歸納為四大方向：

（一）預算的時間架構（timeframe），

（二）預算的變動性（volatility），（三）計畫的控制（programcontrol），（四）預算的整體性（integration）。

當前有關預算的改革建議，學者Lynch與Liou（1993）歸納整理有下列十九項：

（一）平衡預算憲法修正案

（二）總統的擇項否決權

（三）預算反應計畫的終生成本

（四）資本預算分開編列

（五）二年度預算

（六）簡化預算結構

（七）加強行政與立法的溝通協調

（八）行政與立法間合作性的預測

（九）對無償付資金的負債編列每年度預算

（十）對意外責任計畫編列預算

（十一）限制民選官員或代表的介入

（十二）二階段行政與國會預算過程

（十三）提供國稅局更多預算來徵收稅款

（十四）提昇政府生產力

（十五）立法要求計畫以使用者付費收入平衡其預算

（十六）改善政府收入與支出的預測

（十七）使用內部服務基金

（十八）加強民營化

（十九）對於預算無法及時通過立法或總統簽署予以訂定處罰條款

Lynch與Liou將上述十九項預算改革建議作出問卷，問卷對象為公共預算學者專家，所獲得結果為如次：

（一）可行性（viability）最高者為對意外責任計畫編列預算，最低者為平衡預算憲法修正案。

（二）接受性（adoptability）最高者為改善政府收入支出的預測，最低者為對於預算無法及時通過立法或總統簽署予以訂定處罰條款。

（三）可行性與接受性皆高者，前三項為提供國稅局更多預算徵稅、資本預算分開編列，改善收入支出預測。

除了上述各項建議外，針對預算赤字問題，尚有多項建議常被討論，例如：

（一）總統必須向國會提出平衡預算

（二）若國會通過的非平衡預算總統有權可以作通盤刪減

（三）政府計畫有關經濟重分配的資訊應包含於預算內

（四）現行服務預算資訊（currentservicebudgetinformance）應予以放棄

（五）既享權益計畫（entitlement）應改為準既享權益方式

（六）隨收隨付（pay-as-you-go）的觀念應予以擴大

然而，正如學者Shick（1990）指出除非解決每年度的赤字，否則沒有真正的預算改革，有許多可行的預算改革，但真正的問題是接受性，那些擔心增稅與大量減少支出所帶來困境的人，明白任何可行的預算改革可能將傷害他們，因此不同的利益團體結合讓任何可行的預算改革皆變成不可能。

而赤字問題需要的不是預算改革，而是政治勇氣，大筆減少支出與增加稅收。

是故，本文以下各節主要探討的是如何讓政府運作更佳，而成本更少之預算改革，亦即尋找如何提昇政府效率的預算制度與財務管理方式，追求目標與績效之預算改革建議。

參、美國提昇政府績效的預算改革

美國高爾副總統於一九九三年提出國家績效檢討報告，其中有關預算與財務管理的建議有多項，本節將針對其改革目的，以及各項建議內容予以檢討分析。

一、績效革新的目的

高爾副總統國家績效檢討報告倡導的是以服務品質、顧客至上與結果導向的管理文化，亦即將政府活動的重心由以往著重過程與投入，移轉為著重顧客需求與產出（Curro,1995）。

現行的文化係由公務員服務法、預算、會計、與其他作業規定等組成，這些法規與作業過程成為政府活動的目的，例如一個機關可能有很好的會計與管理制度，但卻無法有效完成計畫任務。

高爾副總統的績效報告內建議開始移轉現行支持這些作業過程的架構與誘因，其建議包括有（Leonard,Cook&Mcneil,1995）：

（一）管理行動與責任的重心由投入移轉為結果。

（二）授權至第一線主管與承辦人。

（三）減少不必要的官樣文章，讓過程更明確，以簡化與改善溝通。

這些建議設計目的讓組織任務、政策目標、績效測量、與預期產出能更明確，提供管理者健全的資訊基礎工具，增加第一線管理者與承辦人的權限與責任，降低行政管理成本，節省時間浪費於不必要的任務與無效率過程，改善績效誘因與滿足顧客預期。

二、預算與財務管理的改進意見

高爾的績效報告中指出，聯邦政府機關的現行預算形成過程與管理作業係脫節的，例如支出預算的需求，並未考慮目前執行情形，因為各機關向預算管理局提出下一年度支出預算的時候，當年度的預算支出才開始，因此只能將上一個年度的資料拿來作比較。

此外，有關績效的測量與目標經常在預算形成之前亦皆未予以訂定。

該報告內有關預算與財務管理的改進建議，計有如下五大類（Leonard,Cook&Mcneil,1995）：

（一）界定目標與強化對結果的負責

該報告建議在預算過程中，放入績效目標和目的政策架構，績效目標與政策架構將指導計畫規畫與預算的形成，結合計畫、預算與財務管理，並提供民眾以真實、有意義與易懂方式之報告以瞭解政府實際完成的任務。

（二）建立堅強的財務管理架構

以往預算的編列、實際支出、預期與實際執行結果等連結關係就財務管理言相當薄弱，各機關經常未按內部財務處理規定辦理，報告建議結合計畫、預算與財務管理資訊，以提昇政府績效。

作法有：

1.加速聯邦會計標準的公佈

2.劃分與強化預算管理局（OMB）與財政部的財務管理目標

3.充分整合預算、財務與計畫資訊

4.增加科技的使用以流暢財務服務（如以電匯方式支付）

5.依主管財務官員法（ChiefFinancialOfficersAct）改善財務服務（如授權機關主管更大的人事任用權、放寬支出限制、與提昇財務報告的客觀及時有效性）。

（三）授權管理者與承辦人以達成結果

現行各種作業規範使得公務員行事遠離目的與顧客，組織層級腐蝕了管理權力與責任，眾多專業公務員受到複雜的法令規章限制，只知道該做什麼事，而不知道完成了什麼。

該報告建議讓管理者依法律、預算與行政政策等對於其任務與績效目的有權與有足夠資訊工具，為結果負責任。

其作法有：

1.授權管理者去執行

建議行動有：

機關主管可重分配預算帳戶，減少過度細項並與計畫聯結，確保直接的經營成本，免除預算撥款不必要的限制與指定用途，簡化撥款程序與報告。

2.取消人事上限

預算以經營成本為基礎，而非人事額度，以往人事的上限常造成機關盡量將業務外包，而非考量如何經濟的完成任務。

3.提供管理者更多的彈性

允許百分之五十的未支用預算留待下一年度，並可重新規畫預算資金。

（四）採用好的企業作法

現行的預算與財務管理方式產生的誘因易造成機關追求預算膨脹與不經濟，所提供資訊亦不足以產生優良的管理決策。

報告建議使用私人部門的市場誘因於政府，特別是一般性服務的取得。

減少不必要的財務報告規定，並改進正確財務資訊系統，以利決策。

其作法計有：

1.代理內部服務

鼓勵向其他機關購買共同的行政服務，諸如薪資、電腦支援或設備等，俾更反應需求或有更好的價格。

2.創造性的創新基金

允許機關從預算結餘中設置創新資本基金以改善服務和提供投資。

3.降低財務管制與規範

簡化不必要的憑單與處理流程，使用現代科技取代人工作業，更新過時的操作，放寬財務、會計與審計限制。

4.簡化財務報表的規定

財務報告目的在於顯示正確資訊，未來機關可以擁有更多的自主權與彈性簡化眾多的報表。

5.管理長期固定資產投資

聯邦政府必須建立長期固定資產計畫與分析過程，預算必須不違背長期投資，管理者能基於所有資訊作好投資。

6.要求機關支付聘僱人員之所有成本

要求機關支付其所雇人員產生的所有成本，如退休金、年金、退休醫療金，目的在於分析正確的成本資料。

（五）讓預算過程更有意義與效率

現行預算過程基本上仍是由下而上的形成，各機關間的合作相當有限，也未能充分反應預算支出的限制。

該報告建議預算應建立於多年度基礎並考量支出限額、法定任務、經濟因素、施政優先順序等，利用新的工具加強預算資訊的獲得與溝通，以提昇服務品質、效用與效率。

作法有：

1.流暢預算的形成

預算形成過程應開始於學術的與公開的架構下，以指導各機關預算的編列，避免目前重複、浪費與階層的過程，授權機關首長們更多的決策權，俾針對政策優先順序、既定施政目標與預算刪減等議題發展出團隊的合作方式。

預算管理局的審查各機關概算亦應多考量機關計畫與績效表現，提供實質有用的資訊給國會，例如相似任務的計畫或活動間的關係資訊。

2.制訂兩年度預算與撥款

要求總統提出的預算以兩個年度為基礎，兩年度的國會預算決議案與撥款程序亦應建立，兩年度的過程讓行政與立法部門皆有較多的時間可以監督計畫效能的評估與改善績效的測量。

3.訂定可以加速撤銷撥款過程的條文

由於預算的限額與需要將資金用於更有價值的地方，行政部門需與國會領袖協商獲得加速撤銷的授權。

以上各項建議，基本上與「新政府運動」（ReinventingGovernment）作者之一Osborne在1993年的一文中建議意見相似，即倡議美國聯邦政府建立績效基礎的預算制度，強調管理者為結果負責，以替代逐項的控制，對聯邦計畫發展績效測量，預算則立基於績效目標。

簡言之，即放寬對投入的控制，而以計畫結果來決定預算，走向績效基礎的預算制度。

三、執行的進度

高爾的國家績效報告中各項有關預算與財務管理的改進措施，建議容易，執行起來卻不易，目前美國聯邦政府機關已開始在執行的項目計有：

（一）部份機關首長同意在績效協議下指導計畫預算的編列。

（二）許多方案已建立起績效測量方法。

（三）財務管理使用網路系統提供快速資訊。

（四）預算管理局將有關法規與傳閱公文上網，方便各機關查詢。

（五）許多機關重規畫其預算帳戶已減少過度細項，並易於確定經營成本。

（六）預算管理局在預算編製初期即發出預算方針，其中包含各相關的績效測量、顧客服務標準、作業流程、審核標準、每年度財務分析、通盤刪減議題等。

（七）國會通過財務管理與採購改革立法，其中包含了多項國家績效報告之建議。

另依主管財務官員法（CFOs）的規定，自1999會計年度起各機關預算應包含績效計畫，計畫內容含績效目標與指標（儘量量化），讓國會與一般大眾瞭解機關欲達成的目標。

年度預算執行後，各機關亦需要向國會提出計畫績效報告，比較實際與計畫績效，並檢討達成情形與未達成的原因（Joyce,1993）。

有關績效測量制度的實施，國會預算局（CBO）的研究結論指出：

機關目標與政策優先順序的同意是績效測量的障礙，測量方式的決定也是一項挑戰，以往聯邦政府試圖將績效納入預算皆為成功，類似的錯誤應避免再發生。

由於機關與機關的責任差異甚大，不宜將聯邦政府視為單一的個體，以同一績效測量方法適用各機關，又任一績效的測量皆需依賴立法與行政部門的共同努力（Joyce,1993）。

美國聯邦政府有權限很大的國會與行政部門，政治制度本身強調的是制衡（checkandbalance），而非政策目標的一致，尤其是不同政黨掌握行政與立法部門時，更不易達成目標的一致。

在績效測量的實施，內閣制的國家，如紐西蘭，可能較易執行，下一節即介紹紐西蘭的經驗。

肆、紐西蘭的績效預算改革

一、公部門改革的綜觀

紐西蘭自一九八四年起新勞動黨政府即開始進行一連串的政府部門改革，企圖降低政府債務與走向市場導向之經濟，在提昇政府效率方面所作的主要改變，計有下列三項（Goldman&Brashares,1991）：

（一）商業性的活動，如政府所有航運，與政府其他生產分開，即將商業活動重組為國營企業，所謂的「公司化」（corporatization），讓其與民間企業站在同樣的競爭地位。

（二）重新劃清部會首長與所屬各機關行政主管的關係，讓各主管為其機關的績效向其部會首長負責，提昇對各機關的政治控制力。

機關行政首長不再是終身職，並賦予更多的人事、預算權力去管理。

（三）由於部會首長需要更好的方式評估機關的績效，各機關也需要更佳的內部評估系統，故預算與會計制度需要改變，讓支出與結果更能聯繫。

以上三項改革，目的在於給予機關首長更多的授權去生產、獎賞或處罰，放寬對投入的控制，將重心改為強調產出，同時使用資訊系統幫助績效的評估。

二、預算與財務制度的改革

有關預算與財務管理的改變，係訂定於一九八九年的公共財務法（ThePublicFinanceAct），此法將企業的會計架構用於政府部門，俾更能掌握政府績效的測量。

預算與財務制度的改革重心係由過去的投入基礎，改為產出基礎，改變目的在於確保支出的有效率。

在新制下，機關必須將其目標或結果明確訂定，並設計計畫或產出以達到結果（outcomes）。

其主要的改變如下（Goldman&Brashares,1991）：

（一）由投入（inputs）移轉至產出（outputs）

新制改變以往按每一投入撥款的方式，如薪資、租金或設備費，而是採取按每一產出分類撥款的方式；觀念上，此種改變係由成本基礎改為價格基礎對於政府的產出計價。

由投入改為產出亦伴隨著由集權的中央管理方式改為分權的機關內部決策方式，機關主管們有權決定投入的組合，如勞動與資本，俾以最低成本生產既定的產出。

（二）由現金制（cash）會計移轉為應計制（accrual）

以往的預算制度皆是現金制，支出只有當現金實際花費時才記帳；資本支出與人事支出以相同方式處理，即使其使用年限超過一年度，因此造成機關沒有有效率使用資本的誘因。

此法案要求所有機關於兩年度內採用應計制，此制度目的在於更能反應生產財貨與勞務的真實成本。

各機關預算應包括年度開始與結束的平衡表、估計現金流量、機關年度財務績效的總體測量等。

資產與負債平衡表有利於評估機關的財務績效與政府的淨財富狀況，從著重短期財務赤字移為長期。

對機關資產採取折舊，及計算利息成本，以確實反應資本成本，計算適當投資報酬率。

（三）政府是購買者（purchaser）、資金移轉者（funderoftransfers）、與所有者（owners）

政府在不同項目下同時被視為購買者、資金移轉者與所有者，俾有效率的使用資金。

1.購買者：

撥款至各機關係為了購買其產出，無須界定特定的投入組合。

作為購買者，政府試圖以最低的價格購買既定的產出。

而應計制會計有助於將資本成本適當反應於產出價格內。

2.資金移轉者：

移轉資金至個人或組織，機關不可將此項資金移作經營成本，這些移轉支付實際上即可視為該機關的產出，可以作機關間或與私人部門績效比較。

3.所有者：

撥款目的係以資本投資產生額外的資本。

作為所有者，政府希望的是有效率的使用現有資本與未來投資，而應計制會計有助於有效率使用現有資本與計算投資報酬。

（四）三種型態的撥款（appropriation）

撥款分成A、B、C三種型態，分述如次：

1.A種撥款：

係現金基礎的傳統制度，國會授權資金去支付成本，但與以往不同的是，各機關必須準備平衡表與估計現金流量，同時對於產出、移轉支付與資本投資予以分別撥款。

目前紐西蘭幾乎所有機關皆已由以往此種撥款改為B種撥款方式。

2.B種撥款：

係針對提供傳統的、非競爭的政府服務之機關，著重資源的使用，而非現金支出，因此係應計基礎的撥款。

可分為兩種型態的撥款，毛額與淨額。

毛額基礎撥款係針對機關產出只是出售給政府，故需給予所有生產成本。

淨額基礎撥款係指那些機關生產產出，並可以從其他來源獲得收入。

機關可以或授權支用其預估的收入，無須國會進一步的核准。

機關首長對於買賣資產、管理人力資本與生產方式皆獲授權可自行決定。

目前大多數的機關皆屬於此類撥款。

3.C種撥款：

係針對企業型機關，基於一些理由又無法公司化者所設計。

亦採應計基礎撥款，惟國會係以其產出的價值而非成本撥款。

此類機關與國營企業的最大不同在於，國營企業有權向外貸款，而此類機關係由政府借錢給他們。

此類機關首長有最大的自由去管理其機關，不過，如有利潤仍須繳庫。

以上公共財務法的各項改革，主要目的在於提高公共部門的資源生產力，同時又能維持公共支出的良好控制。

三、預算改革的檢討

紐西蘭預算與財務制度的改革，執行時碰到許多的困難，諸如資源的短缺、無明確的策略因應改革、與改革時程過於倉促等，更主要的是在發展產出分類與績效測量時皆發生問題。

有關績效的測量問題包括目標的確定、明確指標的訂定、以及建立產出與結果間的相對應關係。

一九八九公共財務法的制訂者瞭解，要求機關為其結果（outcomes）負責有其困難，因此偏重於要求機關為其產出（outputs）負責；亦即有關責任的界定係考量管理者可以控制的績效。

這種多強調產出而少強調結果的作法，係因當資源的影響係多樣化時，建立產出與結果的因果關係有其困難。

紐西蘭的立法要求在政治層面部會首長必須瞭解其向機關購買的產出會帶來的結果是什麼，即部會首長為政策結果負責，機關主管為產出負責。

政府（或部會首長）為其所希望的政策結果，成為機關產出的購買者，而機關係以契約性代理人身份，對於結果負的只是間接性責任。

事實上，因為要求公共計畫管理者對其結果負責的困難，導致無法將產出列為機關的直接責任。

此種硬性的政策與行政二分法，與西方的政治行政制度是有差異的（Mascarenhas,1996）。

部會首長向機關購買產出的一個主要障礙是資訊的不對稱問題，機關經常擁有較多的資源與資訊，而監督的規定又不易詳訂於購買契約中，過渡的干涉亦可能妨礙機關的正常運作，這時需要的是專業的處理契約的簽訂，對產出與績效的測量更明確，蒐集更多的產出資訊與改善績效評估。

雖然更明確的方針與界定產出係部會首長與各機關談判預算的基礎，然而紐西蘭執行的經驗發現由於公共活動的多樣化，購買協議必須視個別狀況修正，亦即無法統一適用單一的財務管理與會計制度，推動新財務管理制度的真正問題在於須為個別機關發展其服務績效報告。

一九八九公共財物法要求各機關提出服務績效說明，其中需包含機關的目標、達成目標的計畫、各計畫的產出、以及彼此間的關係。

產出需與部會首長所希望達成的政策結果有關，這需要透過部會首長與機關間的談判完成。

預算的配置即依所同意的產出為基礎作成。

這整個過程需要資訊的提供，與建立在永續的基礎上的管理與談判技術，也需要績效的測量指標，以檢驗是否符合預期產出。

這過程是相當複雜、耗時、昂貴、與需要大量資訊及專家的。

依該法的規定服務績效說明書內對於機關所提供服務的數量、品質、時間、成本與地點皆應包含。

然而，其最大的問題仍是績效的測量是否與任務目標結合，讀者經常不易判斷績效是好還是壞，以及是否完成目標。

績效測量的目的在於讓公務員對其服務的品質、數量與效能負責，以改善公共服務，並激勵員工傾向於績效表現，績效測量亦是決定機關預算的指標與修正契約的參考（Hatry,1989）。

紐西蘭政府各機關現行的績效測量顯然無法達成這些目的，主要原因在於過渡的重視量化，而忽視了質的分析，故無法滿足不同使用者的需求，由於績效測量亦可作為公共責任、政策變遷、管理控制、與績效評估之用，統一的績效測量導致沒有一個人的需求被充分滿足。

紐西蘭的過度強調機關主管的績效，忽視其自主性與獨立性，亦可能損害政府的整體目標與效率，內閣制的政府著重的是集體內閣責任，需要機關間的集體合作，這種新的管理制度強調的是柵欄式獨立作業與