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应急管理关键词机制与模式

应急管理关键词：

通用模型和应急机制

石　磊

　　突发事件是各国应急管理体系的管理对象。

要管理好它，首先要对它进行界定并分类分级，这是合理地进行应急规划、配置应急资源和采取应急行动的基础。

关键词一：

通用模型

　　“突发事件”是现代应急管理理论与实践中最核心的概念，对应的英文词emergency是一个国际上广泛认同，具有高度概括力和明晰定义的专门术语，其本义是“紧急事件”，即一旦发生了就需要紧急处理的事件,否则后果很严重。

它可能是一次事故，也可以是一场灾害；它可能是人为的，也可以是自然发生的；它可能是正在发生或已经发生的，也可以是尚未发生或将要发生的;它可能是原发性的，也可以是次生性的；它可能是单一性的,也可以复合型的；它可能是故意的,也可以是疏忽大意的产物；它可能是已知的,也可以是人类此前从未经历过的。

对于它的认识，我们一方面要把它放入现代应急管理的理论模型之中，通过各种概念之间的相互关系来加以界定和理解;另一方面，我们更应该结合现代应急管理的实践，把它放入现实各国的应急管理体系之中加以理解。

　　突发事件是各国应急管理体系的管理对象。

要管理好它，首先要对它进行界定并分类分级，这是合理地进行应急规划、配置应急资源和采取应急行动的基础。

各国相关主管机构现在对这一术语的表述虽然有差异，但基木定义是统一的和明确的——突发事件是这一些偶发事件：

①即将对健康、生命财产或环境构成直接威胁；②已经导致健康、生命财产损失或环境破坏；③如果不及时处理,消导致更严重损失或破坏.对突发事件的分类与分级，各国则基本从传统习惯和实际需要出发，如我国目前是按事件件质、规模或严重程度分为4类和4级，初步建立了分类管理、分级响应和多部门协调联动的体制。

欧美等国的分级标准一般不精确到伤亡人数和财产损失金额,只是基于对事件影响范围的预判，区分为单一事什（不会导致次生性灾害）、区域性事件、跨区域事件和全国性事件。

而各种应急服务组织则根据自身业务特点分级处理应急信息,如现在国际上许多应急医疗救护机构应用的AMPDS（AdvancedMedicalPriorityDispatchSystem）系统,把应急信息分为4类或4级，即A：

危及生命；B：

危及健康；C：

不会导致伤亡但须做好响应准备;D：

不需要响应。

基于预判的事件分级不可能精确，今后我们也可以考虑采用国际上的通行作法。

　　对于突发事件或紧急事件，各国政府的传统应对模式是分类管理和分阶段管理，不同的事件有不同的部门或组织机构管理，同一事件又分事前、事中和事后阶段由不同的部门或机构来管理。

现在,国际通用应急管理模型的提出并流行，则反映了由分类管理走向综合管理、由分阶段管理走向全过程管理的国际潮流.这一潮流始于冷战结束之后，如今立于潮头的一些国家,如新西兰、澳大利亚和美欧等国，纷纷把冷战时期建立和完善起来的应对外来军事攻击的民防体系与属于政府公共服务的日常应急服各体系，警察、消防和医疗救护等）整合起来，形成和平时期应对各种自然或人为灾害的综合管理体系。

如美国著名的费马（FEMA，即联邦应急管理署），其前身就是国防部的民防局（DefenseCivilPreparednessAgency）；加拿人应急管理的主管机构应急准备署（EPA）,在公共安全与应急准备部组建之前，也是属于国防部的一个负责民防工作的机构；新西兰的应急管理机构是民防与应急管理部,从其名称就能看出民防与应急管理的历史渊源。

在欧盟国家,曾经有一个相当于应急管理的术语非常流行,即国民保护，它直接来源于民防，但现在已有逐步为应急管理取代之势。

因此我们不难理解，欧美许多学者把“应急管理”看成是冷战结束后，众多取代“民防”概念的术语之一.

　　民防所关注的，是使国民免于军事攻击，包括核打击。

要防御外敌的大规模海陆空进攻乃至核打击，尽可能保护国民在战争时期免受伤害或减少伤害，是一项非常艰巨的任务.因此，民防理论非常重视平战结合、综合规划、资源整合，强调从个人到社区到政府的各层级协调、沟通与联动，强调综合运用各种技术、经济、社会和军事手段的管理流程体系建设。

现在把这一套“冷战思维'推广到整个应急管理领域，对于克服这一领域由于受技术官僚和各类专家主导而形成的一些诸如重技术轻管理、重分工轻合作等局限是有益的.比如从技术层面看，各类突发事件的应对措施千差万别，消防与抗洪完全是两个概念，所谓水火不相容，所以长期以来这两个部门各搞一套。

但从管理的层面看，各种突发事件的基本应对措施则是相同的.例如，对于任何突发事件的处置,无非是现场确认、现场隔离、人员撤离和安置、紧急搜救等.而对于任何突发事件的预防,都可以纳入风险源的确认、风险评估、制定和执行风险管理措施等这一标准的风险管埋模型之中。

对于各种突发事件的准备，则不外乎制定预案、根据预案配置和准备各种应急资源、定期组织预案演练和修订预案等。

　　从理论上看，应急管理通用模型是对既有的风险管理、危机管理、灾害管理、应急服务、民防和公共安全等理论体系的整合、综合与概括。

根据目前流行的通用理论模型,一个完整的应急管理周期包括4个环节步骤（如图1）：

预防、准备、响应和恢复.在新西兰，称为4Rs,即Reduction,Readiness,Response,Recovery。

　　预防即减灾，就是防止风险、危险或灾自转化为灾难。

从技术上看，有一些风险或灾害是可以防止的,还有一些则是防止不了的，如地震.即便从目前科学技术发展的水平上看完全可以队止的风险或灾害，我们也不一定要采取那样的手段，以确保绝对安全，因为那有可能意味着我们不能忍受的高成本、民代价、而对丁目前还不能完全防止的风险或灾害，我们则可以通过预防减少灾害发生后所造成的损失。

因此，预防又称为减灾，即降低风险、化解危机和减少损害。

预防区别于其他3个环节之处在于预防手段的长期性，它采取的都不是短期有效的应急措施,而是长期有效的日常性措施。

如工程抗震，就是通过提高建筑物或其他工程的抗震性能而达到减灾目的；而塔建防震棚并不能真正防震，它属于应急准备或响应措施，着眼的是短期的临时性应急需要。

　　预防的第一要义或根本原则，是在手段的经济性与结果的安全性之间求得平衡,即用最经济的手段把各种可能发生的突发事件所造成的影响控制在社会可以忍受的水平上。

国际减灾专家FredCuny说过，从某种意义上看,唯一真实的灾害是经济灾害.预防就是预先支付经济成本，换取突发事件发生后所造成的人员伤亡和经济损失。

预防措施分为技术性与制度性两类,前者如工程抗震措施，后者如地震带的国土利用规划等。

灾后重建过程中采取的各种预防措施,如北川县城重建选址规划等，也可以视为恢复重建的一部分内容.因此，预防与其他3个环节的区分主要是逻辑上的,在时段上则有可能与其他3个环节重合并构成其内容。

如前所述，凡是着眼于长远可持续性的措施，都属于预防性措施。

正因为从预防的角度考虑,Cuny等专家们才认为，应急管理周期应该把诸如基础设施、公众危机意识乃至公平正义等长期性工作议题考虑进来，这在发展中国家尤其重要。

　　准备即为可能发生或即将发生的突发事件做好应对准备，其核心机制是预案管理。

预案即预先准备的应对方案，然后根据这个方案的需要，做好组织准备、人力资源准备、财政准备、应急物资和设备等方面的准备.预案管理包括预案制定、预案演练和预案修订，其中以演练最为重要。

通过演练可以检验各方面的准备是否到位，发现和解决各种组织协调与配合方面存在的问题,也时以检验预案本身的可操作性，为预案修订提供依据。

　　根据上述通用理论模型，应急准备的另一内容是预测预报和预警.这是一项技术含量很高的工作,由少数受相关专业训练并有丰富实践经验的专业人员完成。

在我国,则习惯上把它与预防放在一起。

在欧美等国的应急体系中，这一块工作似乎不太受重视,笔者认为原因并不在于它不重要，而是应急管理者们不用为之操心.它由少数训练有素的专业人员进行，而它的改善在很大程度上取决了整个科技水平的发展,应急管理者只需要建立好预警制度，保障及时传送或发布相关预警信息就可以了。

对于具有冷战时期民防血统的欧美应急管理体系而言,这一方向的知识准备、技术手段和制度建设都是非常允分的，针对大众和相关组织的预警演练也是经常进行的，因此管理者们似乎显得不太重视了.在我国近年来出台的相关法律性文件中，预测预警往往有专章论述,与预防和准备的地位相等,因此有人把它看成是应急管理周期中一个独立的环节或阶段也就不足为奇了。

　　响应即处置，在预防有效、准备充分的情况下，所谓响应就是按照预案走程序而己.其基本程序包括现场确认（掌握现场的详细情况）、现场隔离、结合预案和现场情况形成处置方案、人员撤离（如果有必要）、现场搜救、抢修和抢险等。

它更像一场军事作业，现场即阵地，一方面是战斗人员（应急响应者，如公安、消防、医护等）迅速进入阵地，各就各位，各司其职；另一方面是组织非战斗人员有序撤离.国外一般把参与应急响应的人员分为几类，日常应急服务机构（消防、警察、救护等）为一级响应者，他们是得到法律授权的首先进入现场者，其他救援和后援组织为二级、三级响应者，一般没有首先进入现场的授权。

在英国,相关业务主管部门也列入一级响应者序列.如发生病牛病,农业部等相关机构就进入一级响应者序列.响应的第一原则是必须在确认安全的情况下进入现场展开救援行动，以免出现次生性伤亡；第二原则是一切以挽救生命为要，力争在黄金72小时内拯救更多的生命.

　　恢复与响应的区别在于，响应着重于满足即时的短期需要,如搭建活动板房；而恢复则着眼于在受影响地区全面重建正常的社会经济生活秩序，从重要基础设施，到就业、社区与邻里关系重建等。

恢复期有一种“机会窗”可利用，即有一些平时不受欢迎或不怎么得人心的预防措施，这个时候可以利用本地居民对灾害的记忆犹新而推行。

也可以说，恢复时期是执行预防规划、落实各种预防措施的绝佳时机.在美国，《国家响应计划》对于恢复过程中如何运用根据《国土安全法案》提供的资源进行了具体规范,联邦政府往往是灾区恢复重建的主要技术装备和财政金融援助者。

　　不同国家和地区、区域的应急管理体系因其自然条件、经济发展水平、社会制度和文化传统的不同而各具特色，而通用模型从提出到基本成熟，则反映了各具特色表象背后的共性、共识和共同追求。

在这种共向追求中，目前新西兰、澳大利亚和美国走在最前面，其应急管理体系的纵向与横向整合度最高，政府应急资源集结于基层第一线并根植于杜区，可以说更接近于通用模型的理想目标。

而英国等则差一些，尚处于部门管理向多部门协调模式的转型中，与我国和许多发展中国家相比只是五十步与百步的区别。

　　相对于政府的应急管理,各类机构、企业、民间组织和社会团体自身的应急管理，以前一般称危机管理，现在则称为业务连续性管理,即保障自身主要业务不因各种突发情况而中断或中断后能尽快恢复,而进行规划和准备,并采取相应措施，从而尽可能降低各种突发事件对自身生存与发展的影响。

如矿山的安全生产措施和影剧院的备用发电机等，都属于BCM的范畴.

关键词二：

应急机制

　　直属英国内阁办公室的EPC（EmergencyPlanningColleague，应急规划学院）,是英国应急管理培训的“最高学府”，类似于美国的EMI（EmergencyManagementInstitute，应急管理学院）.EPC最早是一个距约克城约有一个多小时车程的偏僻农庄，后成为一所警官学院，冷战时期则成为一所民防培训机构，冷战后的1989年才改组为现在的EPC。

它现在的雄心是成为英国跨部门研讨和分享地急管理“好实践”的国家论坛。

EPC规模不大，但每年培训人次达6000以上。

培训形式主要是短期的研讨班和讲习班，一般3至5天，少有一周以上的；课程内容五花八门，从制定一个社区应急计划到运作一个现场新闻中心，或开办一个灾民接待处等，都属于应急管理领域的“好实践”。

在我国“好实践”相当于以前的经验交流，即现在的案例研讨.EPC的专职教师现在是清一色的退役军官，辅以少量兼职的专家学者。

他们的院长迈克尔将军说,以前也有几个专家作为专职教师，后来都不再续约了.因为迈克尔将军认为,军官最懂培训，军官的日常工作就是训练士兵。

　　尽管如此，每次课都会花大量时间讲解相关概念术语及法律条文和规则，然后才是对“好实践"的分析讨论，而学员们在分析讨论中又会不断回到概念术语及相关理论和法律规则。

EPC研讨班的学员有来自基层的，也有来自中高层的官员，这是EPC的规定，即同一班学员应包括不同管理层次的官员。

这样做的好处是，不同层次的经验感受可以相互交流、碰撞与分享。

比如一个中层官员在讨论一个“好实践”的后援工作如何好时,也许班上就有一个参与了这个“好实践”的基层官员，他也许会说那次行动中他8个小时没有得到一口干净的水喝。

于是这个“好实践"就会得到更充分的多层次多角度讨论,并上升到规则和法律条文、概念术语和理论的层面。

这些经过充分研讨的“好实践”会被分门别类编辑成册，推荐给相关应急管理组织或人员,但没有法律约束力：

“好实践”往上是成系列的规则，再上是系统的指南手册，都是政府指定编辑的，有法律约束力。

再往上是各种法律,直至《国内应急法》——英国应急管理的根本大法。

所有这些法律性文本中都有对相关概念术语的权威性界定，其中的指南手册中，更有系统、权威和准确的术语汇编。

其他欧美国家也是如此，非常重视术语的统一性、准确性与权威性,因为这是正确执行命令、传送信息的前提，是保障统一指挥、及时响应和有效应对的重要基础性工作。

如澳大利亚EMA（澳大利亚主管应急管理的最高行政机构）编定的44册《应急管理手册系列》中，有关概念术语的分册就有3个：

澳大利亚应急管理术语库、澳大利亚应急管理词汇、应急管理的概念与原理。

　　相对而言，我国目前还没有类似的指南，相关法律法规文献中，只有极少数术语概念得到了界定，许多术语是不加界定就引入的。

我们在实际培训中,往往要面对学员们这样的要求：

先不要讲概念和理论，直接进入问题，然后提出解决问题的方法和政策建议。

在这里,概念和理论被认为是“虚的”，他们要“干货”。

然而在研讨中，来自不同层级和不同部门的学员往往会就一些很基本的概念发生争议，即使像“突发事件”这样有法律性文件界定、最不容易产生歧义的术语，也会有不同的理解和“创新性演义”.还有一些“特色术语”,即在国外应急管理文献中根本找不到的术培，如社会动员、应急机制等，更是人言言殊.

　　以应急机制为例，目前我国的政府管理中，“机制"一词的使用非常广泛，如长效机制、动力机制、监督机制、工作机制、管理机制、运行机制等。

引入应急管理中就成了应急机制，而且可能是目前应急管理中应用最为广泛的一个术语,但由于没有权威性、规范性定义,其用法也最为多样，其含义则完全视各人的理解而定，几乎到了只可意会的境界。

国外应急管理术语体系及相关研究文献中，不仅不存在这一概念,甚至也没有与之大致相近的概念。

像这样高度概括但内涵不确定地概念，一个好处是用途广泛,什么场合都能对付，其害处是让人无所适从.如有领导让你回去后要加强应急机制的建设,你该如何执行这一命令？

是增加人手还是更新装备、整合相关机构？

完全取决于你己的理解。

而要真正澄清这一概念，至少需要做两件事：

①对日常生活中和政府管理实践中“机制”一词的各种用法进行认真细致的系统梳理;②回到当初它被引入应急管理中时最早最权威的政策文本,即国家总体应急预案中，并通过分析“一案三制”建设实践中的相互关系来界定它。

　　日常生活中，“机制"一词因语境的不同而有着多重含义。

对于一个机械系统,例如一台单冷式空调机，所谓“机制”是指空调机的结构与工作原理，即对这台空调机为什么具有制冷功能的解释；对于有机体而言,则是指影响其生长发育的、内在的、受物理和化学规律支配的各种生理和生化过程，有时也包含有机体的结构与功能本身.尽管其内涵如此丰富，但“机制”在我们日常生活和政府管理实践中的用法，基本上是指解决问题的手段或做事情的方式和方法，以及把这些手段或措施、方式和方法联系起来的相关制度和程序。

如先进性教育活动中提出的建立‘长效机制”，意指各单位要认真总结该活动中好的经验与措施并加以制度化,从而不会因此项活动的结束而效力不再，也不因单位主要领导者的去留或重视与否而效力不彰.强调“动力机制”也是如此，即强调组织应该有一整套制度性措施来保障组织的主动性与自动性，避免出现“领导说一说，下面动一动”或“领导不说,下面不动”的局面。

因此我们可以概括为：

机制就是制度化、程序化的方法与措施。

而政府的应急机制,则可以初步表述为：

政府应对共突发事件的制度化、程序化方法与措施.

　　目前，我国政府应急管理体系正在按“一案三制"的思路进行建构。

其中，“一案”指应急预案，国外一般称为应急计划。

从字面上理解，预案即政府为了应对各类可能发生的突发事件而预先制定或准备的计划方案，也就是政府预先准备的一整套应对突发事件的方法与措施。

因此可见，预案是机制的重要载体.“三制"即法制、体制和机制“三制”的关系可概括为：

如果法制和体制得以完善，机制则尽在其中，因此关键在于法制建设和体制改革。

至于法制与体制的关系,理论上就有一句话：

体制必须法制化，亦即必须把整个政府应急管理过程纳入法制化轨道。

　　体制与机制在概念含义上关系非常密切，这是目前许多相关研究文献在研究机制问题时大谈体制改革的原因所在。

与机制概念不同，体制概念在政府管理实践中是有着比较明确的界定的，它是指国家机关和企事业单位关于机构设置和管理权限划分的制度.简言之，体制即组织体系及其运行规范。

因此，体制与机制的区分，理论上也就一句话：

体制内合机制.机制是体制的软件，而组织是体制的硬件。

　　应急机制包括应急过程管理机制、应急组织运村机制、激励与监督（调查评估与问责）机制等，而这些机制只有最终落实为各项具体工作的流程，才能获得其实现形式。

也就是说，应急机制的实质内涵,是建立在相关法律、法规和部门规章之上的政府应急工作流程体系.而其外在形式,则体现为政府管理突发事件的职能与能力.经过如此界定的应急机制，将不再是只可意会而不可言传的东西.它的外延不再“至大无边";它的内涵是应急流程;它的载体是应急组织、应急预案、应急法律法规。

这样，“一案三制"建设中的机制建设，才能获得其确定内容——所谓机制建设，就是整理、优化、再造或重新开发各种应急管理流程。

而当前的工作重点，应该是在已有的各种基本流程（如分级响应、应急指挥、信息报告等）之上开发一些关键流程，然后围绕关键流程开发辅助流程，从而逐步形成一个比较完整的流程体系.

　　目前我国应急管理实践中出现了一种“预案无用论”,原因就在于我们制定的许多部门预案和单项预案像总体预案一样，还停留在原则性论述上，没有构造出具体的管理流程和工作流程，因而缺乏可操作性,相关责任人只能凭经验行事,或者走“请示-—批示"程序，从而也就难免在“及时响应，有效应对”上打折扣，乃至出现响应迟误与过度反应、过度决策并存的现象.另外,我国应急管理实践中一直存在着相关人员的个人自由裁量空间过大和依法行政水平不高的问题，这固然与相关法律法规体系还个够完善有关,但机制不健全、相关法律法规的原则性规定没有落实为具体的工作流程也是重要原因.由于机制不健全导致制度缺失，也给我们判断相关行为人在应急管理工作是否存在失职和越权带来一定困难。

一旦出现重大失误或导致严重的矛盾冲突，往往只能归之于相关人员的经验与能力，而我们又不能因为人员素质与能力不足而进行问责。

　　通过“应急机制”的概念分析，我们应该明确“术语就在实践中”，一点也不虚.就近年来我国“一案三制”建设和应急管理实践看，我们也急需要一个权威的、准确的、适用的应急管理通用术语体系，用它来规范和指导我们的实践。

　　作者简介：

石磊 国家行政学院公共管理教研部教授

　　本文原载于《中国应急管理》2009年第8期