关于加强出入境管理服务工作的调研报告.docx

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关于加强出入境管理服务工作的调研报告

关于加强出入境管理服务工作的调研报告

一、基本现状与问题调研...1

1．国家关于护照申领方法的“双轨制”...1

2．新时期新形势下出现的主要问题...1

二、加强我局出入境管理服务工作的对策...3

1．工作思路与对策...3

2．具体措施与建议...4

加入WTO后，随着我国改革开放的不断深入，社会经济迅猛发展，对外交往日益频繁，申请出国境人员不断增多，对出入境管理的要求也越来越高，原先的申请、审批手续已不适应形势发展的要求，给公安出入境管理工作带来了诸多压力和挑战，也出现了很多新情况新问题。

因此，如何调查分析我局出入境管理上必须顺应的新形势，与时俱进，开拓创新，服务于我省改革开放和经济建设，是摆在我局出入境管理部门面前的一个重要课题。

通过调查分析，我个人认为，我局出入境管理工作上应该立足于我省新形势下社会经济发展的需要，重点从以下方面做好管理服务的突破性工作：

转变观念、树立服务意识；依法行政，完善公安出入境法律；加强科技创新，走“科技强警”之路；发展中介组织，规范出入境市场行为；发挥基层会安派出所和社区居委会的职能作用，确实掌握入境人员动态；建立队伍管理长效机制等方面大胆探索，积极防范，趋利避害，以更好地为改革开放和经济建设服务。

一、基本现状与问题调研

1．国家关于护照申领方法的“双轨制”

我们局是属于按照传统的护照申领手续，既公民申办护照，必须由所在单位或户口所在地派出所签署意见加盖公章。

而现今许多地区推行的“按需申领护照”，是指除特定岗位国家工作人员还要按照人事、干部管理权限出具审批意见外，绝大多数的常住市民只需凭身份证、户口簿到公安机关出入境管理部门提交申请表即可申领护照，无须再提交相关的材料及所在单位或户口所在地派出所意见，取消了境内外证明材料和层层审批，真正实现了一次受理完毕，减少了障碍，免去申请人往返奔波之苦。

而且基本实现与国际通行做法一致，以前需要30个工作日，现在加急只需要5个工作日。

与我们传统的申办护照方法相比，这种“按需申领护照”主要在以下2个方面明显不同：

（1）．申领手续不同：

实行按需申领护照城市的常住户口人员只要凭本人身份证、户口簿原件以及符合标准的照片、并提交填写规范的出国申请表，即可到市公安局出入境管理处受理窗口办理。

免交所有境外邀请材料及相关证明，免交单位政审意见。

（2）．受理对象不同：

分为普通居民和特定身份人员。

普通居民全部实行按需申领护照。

属中央五部委规定的特定身份人员，除需要按照干部管理权限签署单位意见外，其他的申领护照手续与普通居民相同。

2．新时期新形势下出现的主要问题

《出入境管理法》及其实施细则实施一个时期后，再加上由于“按需申领护照”方法仅在部分地区实施，因此一些问题不断显露出来，各省、自治区、市、县公安机关对实施细则的理解和掌握也不一，不同的地方存在着不同的申请办法，不同的审批条件和办事时限，在一定程度上出现不公平不协调等问题，公安出入境管理工作面临的形势也更加严峻。

主要问题有：

n人员流动及地区之间不协调带来的问题。

由于我国目前地区之间的人员流动较大，人户分离和档案挂靠现象越来越明显，而居民出国（境）又必须在户籍所在地办理，户籍所在地派出所在出具政审意见时出现以下问题：

一是政审意见的不真实性，尤其是在人情关系下派出所在没作任何调查时就草率地签署政审意见。

而且，外来的许多申请人大多是在已经实行“按需申领护照”的城市就业，由于这些城市派出所往往不了解申请人的情况而无法或干脆不给申请人出具政审意见，这样就造成申请人往返数次而无法办结出境证件。

仅2005年，我局出入境管理部门在受理过程中，因为暂住地派出所不肯出具申请人无犯罪记录的证明而导致申请人往返数次的事件多达十余起。

例如申请人XXX，于1998年在北京X校读书，毕业后在北京一家私营企业工作至今。

由于该申请人工作业绩突出，公司奖励其赴泰国旅游。

来到我市派出所办理时，因为长期在外，派出所无法了解其1998年以后的情况，便要求申请人在北京暂住地派出所开具一个无犯罪记录的证明。

但申请人去了好多次都没有得到。

后我局外管科发函也未得回音，最后为了保障申请人的合法权益，只能由其所在的私营企业出具一个不属于五种不易出境人员的证明，同意申请入出境的意见后申请人随旅游团一同赴泰国旅游。

n出入境管理人员严重不足。

我局出入境管理科目前仅有两人，一班人马两块牌子（出入境管理和外国人管理），已经不适于新形势的发展需要。

而且2006年是需要我们打好基础的关键一年，必须立足于基层的工作。

因此，申请出国境人员不断增多，对出入境管理的要求也越来越高，给我们入境管理工作带来了诸多压力和挑战。

n部分地区审批过严带来的问题。

对法规运用及管理偏严的地方，还对出国境申请设置了种种条件，要求提交的材料过多，手续繁琐，给群众造成“卡”住申请人的印象，损害公安机关的形象。

n出入境违法犯罪活动的防止问题。

随着对外开放的深化与“按需申领护照”的实施，公民出入境日益频繁，出入境领域违法犯罪活动案（事）件频频发生。

一是弄虚作假骗取护照案（事）件，比较突出，一些外省人冒用本地居民身份证件，骗取护照；一些本地居民因种种原因不以真实身份申办护照，而是冒用他人身份证件骗领护照。

还有一些不法分子勾结有关人员弄虚作假，伪造、冒用他人身份证件，为企图偷渡人员骗领护照。

二是一些机构和个人为谋取利益，从事非法出入境中介活动。

三是不法分子组织他人偷越国境。

n面对新形势，基层的工作水平和队伍素质方面存在诸多不适应的问题。

在思想观念上，对摆脱计划经济的思维模式，抛弃习惯沿用的思想观念、工作方式，对进一步转变政府职能，按照国际规则来规范市场经济秩序的内涵等诸多方面，基层的工作人员还存在许多不适应的地方。

在管理机制上，我国的出入境管理分属公安、外交（外事）两大体系，在公安内部又分属公安出入境管理和边防两个部门，三方各自又有不同的隶属关系，不能及时沟通、协调，不能实现信息共享，合力搞好出入境管理。

在队伍素质上，尤其是在基层，存在着业务骨干少，学历偏低，专业人才短缺，特别是既懂国内、国际法律，又懂外语的复合型人才匾乏。

如果不加强业务培训，更新知识结构，就无法适应处理各类涉外案（事）件的要求。

在科技手段上，尽管目前计算机信息技术已经运用到出入境管理的各个方面，实现了境内外人员因私出入境的电脑受理、审核、审批，也建立了境外人员临时住宿登记系统，但还存在境外人员基本资料和住宿登记信息无法实现共享，尚未能与户政、治安、刑侦等部门联网，户口资料和涉外治安、刑事案件信息无法实现共享，也未能与检、法、司、安等部门联网等问题；而且，当前的骗取出境证件事件越来突出，手段越来越科技化，给出入境管理工作带来更加严峻的考验。

因此，计算机网络建设的滞后也严重制约着出入境管理工作的发展，也影响了出入境综合效益的发挥。

在涉外案（事）件处理上，与境外的司法协助还不够密切，存在对外国当事人取证难，采取强制措施和执行难等问题。

二、加强我局出入境管理服务工作的对策

1．工作思路与对策

n以服务为基础，树立公安出入境管理部门的崭新形象。

强化效率意识与服务意识，树立公安出入境管理部门的崭新形象，以优质服务去迎接入出境人员，去感染入出境人员。

n结合我国国情和本地区的特点，学习先进地区的经验

采取政策调研与科技开发并重、创立新型办证机制与调整内部科室协调同步的工作思路，参照国际通行做法，并结合我国国情和本地区的特点，学习上海等先进地区的“多渠道受理、集中审批制证、一次核对办结”的办证模式。

n加强科技创新，向科技要素质，向科技要警力。

首先要实行信息网络化管理，规范出入境各部门信息资源的共享，达到提高效率，节约资源的效果。

要在现行三级网的基础上，向下与各县（市）局及派出所联网，确保各基层点录入的散居社会的入境人员信息并人数据库，实现共享。

同时，设立统一的“不准入境人员信息库”和“注意人物信息库”。

各基层点录入的入境人员资料进人数据库后即可进行比对，及时发现可疑，及时处理。

建立边检入出境人员信息及各省处理证照信息的共享。

基层派出所录入入境人员姓名后，电脑即显示所有信息，缩短境外人员办理住宿登记时间，同时也改变过去基层派出所无法掌握辖区人员是否办理证、照（存在异地申请等）或办理证、照后是否出、入境的情况，真正做到对辖区人口情况明、信息灵。

这样才能做好安全防范工作，保障国家的安全与稳定。

同时要在全国建立“不准出境人员报备信息库”，变要申请人办理政审意见为由政府部门内部协调调查，最大限度地为申请人提供便利。

n积极发展中介组织，规范出入境的市场行为。

根据《因私出入境中介活动管理办法》，我们根据这个办法加强对因私出入境中介活动的管理。

首先是依法受理、审批成立中介机构的申请，并积极扶持合法中介机构开展业务，引导出国人员向合法中介机构寻求中介服务，抑制非法中介活动，保障群众的合法权益。

其次是查处、打击非法中介活动，对未经资格认定、登记造册擅自开展中介活动的，依法取缔，对合法中介机构违法经营的，也依法查处。

n充分发挥基层公安派出所和社区居委会的职能作用，全面掌握入境人员的基本情况。

随着当前入境人员数量的大量增加，我局派出所警力紧张的矛盾也日益突出。

为此，要将责任落实到乡（镇）政府、办事处，落实到村（居）委会，社区组织，充分发挥他们人多、力量大、日常工作与人口管理联系密切的优势，确保100%的覆盖面。

作为社区民警，应当依据统计学原理进行分片分时段的抽查，核定人口登记情况，为上级公安机关提供科学的数据，为国家制订各项法规、政策提供依据。

上级公安机关要把社区民警的发现漏登率作为考核的指标，以促使社区民警充分发挥力量，确保登记完整、准确。

n坚持制度建警，建立队伍管理的长效机制，塑造出一支高素质的出入境管理队伍。

面对出入境管理任务越来越重，范围越来越广，内容越来越多，要求越来越高，难度越来越大的形势，建立队伍管理的长效机制，坚持制度建替，成为新形势下的顺应时代要求的根本途径。

首先，要建立绩效考评制度，把政治学习、作风建设、业务培训、纪律教育列入制度，制订规划与要求，制定切实可行的落实措施；其次，要规范民警的教育培训，并形成制度，长期坚持。

这样才能建立一支掌握专业知识，精通我国出入境管理法律、法规，掌握国际法律、法规和惯例。

具有较高外语水平和计算机技能，能够协调各有关业务部门关系的高素质的出入境管理队伍。

n高度重视与认识“按需申领护照”政策，提高我局的响应能力

“按需申领护照”事关建立符合国际通行惯例的运行机制和管理模式，因此，我们应该对此项工作予以了高度重视与认识。

实行按需申领护照，不是单纯的放宽限制、简化手续的问题，而是公安出入境管理不断适应改革开放和社会主义现代化建设新形势，实现跨越式发展的重大步骤。

大胆改革、简化手续必须建立在严格管理的基础上，以建立健全规章制度为前提。

2．具体措施与建议

n信息科技化支撑。

在详尽调研的基础上，建立了“特定身份人员因私出国报送备案信息系统”，完善“法定不准出境人员通报备案信息系统”，并实现与“人口信息系统”的联网。

其效果要求达到：

一个市民前来申领护照，只要填上姓名、身份证号码，受理民警可以立即进行网上比对：

普通市民当场办结；特定身份人员需验看相关证明；法定不准出境人员自然拒之门外，整个受理过程一般仅需要几分多钟。

同时，利用计算机信息系统对申领护照的申请进行自动比对和查控，既能有效地减少差错率，及时发现弄虚作假现象，又能防止办“人情证”和“开后门”等不正之风。

n内部机制与机构调整。

针对新方法的实施与出入境人员的增加，我们有必要建立一个护照科和一个报备组。

报备组专门负责特定身份人员报送备案和法定不准出境人员通报备案信息库的建立、管理和日常维护，并归口负责其他各类的出入境交控、查控。

这是建立报备工作长效机制的重要一环。

同时，综合本地区交通、人口分布状况，适当增加发证点，以方便市民取证。

n增加受理渠道。

居民既可直接到公安机关设立的受理点提交护照申请材料，也可以通过指定的邮政网点向出入境管理处递送申请材料。

指定的邮政速递局还可以申请人提供了上门填表、递送的服务项目，但申请人如果是通过邮政递送申请材料的，本人必须亲自到出入境管理处指定的发证点就近领取护照，履行“一次核对”的手续。

n因地制宜急事急办。

如果有充分理由证明是急需出国的，可以来当地出入境管理处书面陈述理由，递交相关证明，警方会给予相应时间的急事急办措施。

具体地说，奔丧、探病的需提供亲属死亡证明或者住院证明等有关材料；开学在即的需提供开学日期在一个月之内的国外接受学校出具的正式入学通知书；国外有效入境证明即将过期的，需提供相关证明文件。

n拓展咨询功能。

在已有的电话、信函、传真等答复方式上，增设网上咨询。

以各种方式扩大咨询受理量，以满足大批量、多层次的咨询服务要求。

n配合“按需申领护照”城市或地区，达到简化申请、审批手续，减少审批环节，提高工作效率的目的，建议推出以下便民利民新举措：

（1）.在实施“按需申领护照”的城市，申办《往来港澳通行证》和《大陆居民往来台湾通行证》只要符合条件，免交所在单位或户口所在地派出所意见。

（2）.为领取申请表提供更大方便。

市民既可凭身份证和户口簿到公安机关出入境管理服务窗口领取，还可通过专门网站下载。

（3）.减少申请表的填写申报内容。

（4）.开展“警务公开”活动，放宽申请条件，简化手续，缩短工作日。

在正常情况下，我局在2个工作日内受理、审核完申请材料。

对于特别紧急的，我们在当日办结。

（5）.争取与邮政部门协商提供特快专递送证上门服务，这样在整个申请过程中，群众去公安机关出入境管理部门提交申请表一次，将完成所有护照申办手续。

以下可以考虑删掉

“按条件申领护照”新方法的工作注意事项

1、申请人是否属批准实行按需申领护照城市的常住户口人员，如果不是就不能按需申领护照。

2、必须携带本人身份证、户口簿原件和符合公安部标准的近期２寸正面免冠光面白底彩色半身相片１张。

3、填写规范、清晰的出国申请表。

按照国家规定的收费标准，每本护照收取人民币２００元。

4、仔细核对护照受理回执上的内容，并妥善保管，以便领取护照时使用。

5、申请人属特定身份人员的，按照干部管理权限签署单位意见。

结合我省实际，应明确我省国家工作人员因私事出国（境）需要登记备案的范围，以在一定程度上杜绝一些贪官利用按需申领护照后国门大开外逃。

需要登记备案的申领人员应该包括以下几种：

（１）、省、市（州）、县（市、区）党政机关、人大、政协、人民法院、人民检察院、中央驻川机构、人民团体、事业单位在职的县（处）级以上领导干部，离退休副厅（局）级以上干部；

（２）、国有企业的法人代表，国有大中型企业中层以上管理人员，国有控股、参股企业中的国有股权代表；

（３）、金融机构的法人代表，县级以上金融机构领导成员及其相应职级的领导干部。

（４）、各部门、行业中涉及国家安全及国有资产安全、行业机密的人员。

6、不批准出境的申领人员：

（１）、刑事案件的被告人和公安机关或者人民检察院或者人民法院认定的犯罪嫌疑人；

（２）、人民法院通知有未了结民事案件不能离境的；

（３）、被判处刑罚正在服刑的；

（４）、正在被劳动教养的；

（５）、国务院有关主管机关认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的。