1225责任清单构建基于社会治理背景下的权力清单制度核心.docx

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1225责任清单构建基于社会治理背景下的权力清单制度核心

责任清单:

构建基于社会治理背景下的

权力清单制度核心

导读：

立足于我国全面深化改革这一恢弘的历史性背景，将有助于从社会治理创新的角度论述权力清单制度。

在由“政府本位”向“权利本位”与“社会本位”的社会管理模式变革中，通过权力清单制度厘清政府与社会的边界，确立二者的职责与分工，这既是我国全面深化改革伟大事业中实现政府治理现代化的内在要求，也是创新社会治理模式、构建和谐社会的必由之路。

针对制度变革进程中可能存在的种种问题，明确提出以“责任清单”作为权力清单制度的核心，并主张在社会治理中引入“负面清单”制度，以充分发挥社会在社会治理中的作用与功能。

党的十八届三中全会《决定》首次提出了“社会治理”概念。

和以往的“社会管理”概念相比，尽管只有一字之差，但是却体现了我国社会治理方式的变革与进化。

的确，相对于社会管理，社会治理概念具有更为丰富的内涵，如强调治理理念上的“权利本位”与“社会本位”；在治理主体上引入民间社会的力量，使之在多元化社会治理中承担更为重要的职责；在治理方式上，强调公民的责任与民间组织的参与，等等。

在政府简政放权、全面深化改革的背景之下，发挥社会在治理中的功能性作用，无疑是未来社会治理方式变革的主导性趋势。

但是，当人们热衷于社会作用、高歌民间力量的同时，我们同样不能忘记天平的另一方面，即政府在社会治理中的核心性地位与关键性作用。

强调社会的作用，并非就意味着政府在社会治理中就彻底地隐退到幕后。

事实上，即使在西方国家，政府也从未在社会治理中“缺席”。

例如，尽管西方的新公共管理理论强调吸引市场、中介组织、非营利组织参与社会治理，但是同样要通过财政补贴、PPP模式（公私合营）、特许经营、贷款贴息、优惠政策等政府行为的方式来对这些社会组织或其他社会力量进行支持与监督。

[1]对西方国家来说，政府从来没有也不可能从社会治理中完全离场，更遑论我们生活在一个具有“父爱主义”社会管理传统的国家之中呢。

[2]因此，当我们欢呼治理方式从“政府本位”向“社会本位”的转换时，我们必须正确认识与妥善处理政府在社会治理中所扮演的角色与发挥的功能。

在达致这一目标的过程中，除了需要社会自身的成长与成熟外，更需要政府能够切实践行自己的改革承诺，实现自身的角色转换与功能转型。

那么，在迈向治理现代化的过程中，又有什么样的制度化道路能够帮助我们厘清国家与政府的权力边界、正确处理好国家与社会的关系，真正做到一方面让社会问题回归到社会来解决的轨道上，另一方面又并不会因为政府由直接管理者向间接管理者转变而导致治理模式换挡期可能出现的治理主体缺位与社会秩序动荡呢？

对于这一问题，党的十八届三中全会的《决定》同样给出了自己的答案，那就是通过全面建立权力清单制度，设定政府权力运作的刚性框架，确定社会治理中政府与社会的各自分工与行动边界。

　　一、权力清单制度的实践与演进 

　　从权力清单制度这一提法上看，它并不是一个新名词。

早在2005年河北省就以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点，大刀阔斧地推进行政权力公开透明运行改革，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程。

2009年成都市政府法制办公布了市级行政权力清单，49个市级部门和单位共有行政权力7437项。

2011年宁夏了编制县级领导机构的权力清单，县党代会职权5项、县委全委会职权8项、县委书记职权27项、常委班子成员职权143项。

2013年，北京市西城区政府公布了自己的权力清单，现任区长王少峰的19项职权，区政府及68个职能部门、街道办事处的9大类6636项行政权力和2128张行政权力运行流程图。

从权力清单制度在我国的试点来看，直至十八届三中全全会之前可以说一直是波澜不兴。

不仅在实践层面上看，仅仅表现为寥寥可数的几个地方性经验，就是从学理层面上看，我们以“权力清单”作为主题词在中国知网上进行搜索，结果发现，截止2014年1月为止，学术性期刊上的相关文章只有49篇，报纸上的相关文章有141条，而且这些报纸大多是地方性报纸，像《人民日报》、《光明日报》、《求是》杂志等权威性的主流报刊媒体上根本就没有出现过这样的主题报道。

由此导致的一个后果就是，湮没在改革“60条”中的权力清单制度既没有得到舆论的充分发酵，也没有呈现出地方政府与各级部门的踊跃性的表态支持。

那么，在缺乏够分量的地方样本与舆论动员下就把这一制度尝试列入在十八届三中全会的改革《决定》中意味着什么呢？

我们认为，一方面是作为全面深化改革的顶层设计者认识到公权力运行体制机制的改革已经时不我待、迫在眉睫了，特别是新一届政府明确提出要通过政府机构改革来把本来属于市场和社会的职能统统交给市场与社会。

从社会学的意义上讲，这是我国政府职能现代化的一个宣示，即我国政府要从无所不管的“父爱主义”的全能型政府向有限政府转变，政府要从自己不擅长、做不好的领域中全面退出，交由市场与社会来承担。

这既是我国构建现代化的行政管理体系的必由之路，同时也是我国政府从日益膨胀的经济社会负担中解脱出来的必由之路。

除了经济上的因素外，从社会治理的角度看，强政府下的社会管理模式已经无力应对繁杂多变、层出不穷的社会事务。

在强政府社会管理模式下，政府扮演的是各类社会问题解决之道的最后责任人与兜底者。

正是这一定位，导致无论出现何种问题，人们总是习惯于寻找政府，这在某种程度上不仅放大了政府的责任，而且也导致人们对社会问题解决的“路径依赖”。

从另一方面看，之所以明确提出建立清单制度，也是顶层设计者对这一制度的内涵、意义、实现路径已经有了充分的理解与十足的把握。

　　二、全面深化改革中的权力清单制度 

　　当前，影响我国治理体系与治理能力现代化的一个主要障碍就是权力运作的封闭性与模糊性。

因此，必须把建立权力清单制度放在当前我国全面深化改革的时代背景中予以理解，通过权力清单制度的建立，明确政府在与市场和社会互动中的职责与边界。

[3]党的十八届三中全会的《决定》吹响了我国全面深化改革的号角，而全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。

围绕着这一总目标，《决定》从我国全面深化改革的实际出发进行全面部署，构建了“5+1+1”的改革总布局，即“经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制”的五位一体改革，加上为全面深化改革保驾护航的“国防和军队改革”和为全面深化改革提供坚强领导的“党的建设”。

从这里再看改革“60条”第35条提出的“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，其实质就是对政府权力运行体制机制进行全面改革的具体要求与明确部署，而这也正是“推进国家治理体系和治理能力现代化”的关键所在。

与零散的碎片化的地方经验表态相比，《决定》对推进权力清单制度提出了明确要求，要“强化权力运行的制约和监督”，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，“完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”。

那么，人们应该如何理解这句话的丰富内涵呢？

从外延上看，权力清单制度包括了党务权力清单制度、政务权力清单制度和各个涉及公权领域的操作性的办事权力清单制度；从内涵上看，权力清单制度的核心是“决策、管理、服务、结果”的“四公开”。

显然，全面深化改革的顶层设计者并没有把这一制度仅仅适用于政务上，而是把它扩展到党务上、其它公共事务（应该是具有准公权力性质的各类公共服务机构）上。

无疑，顶层设计者对权力清单制度的期冀恐怕有着更大的战略着眼点，也只有通过建立明确的操作化的透明性的权力清单制度，才能真正地做到向市场与社会放权，让社会在未来的社会治理中扮演好本应属于它的这一迟到的角色。

 　　根据各地试点经验，不容否认，权力清单制度对权力运行的阳光化的确具有积极作用，但是更严酷的事实是，现有的权力清单试点不同程度地存在着“雷声大、雨点小”的局限性，各地试水效果并不明显。

以最早进行试点的河北邯郸市为例，2005年《南方周末》记者徐彬在其“国内首份市长权力清单：

邯郸市长的93项法定权力”一文中指出，之所以尝试建立权力清单制度，是因为对当时贪污金额位列内地之首的原河北省对外贸易经济合作厅原副厅长李友灿巨贪案的反思。

其结论是“邯郸市政府已经把所属57个行政部门初步清理出的2084项权力，连同每一项权力的使用流程图公之于众，以接受全社会的监督”。

作者进一步断言：

“邯郸此举，试图打造一个阳光政府，真正把权力运行的每一个环节都置于阳光下，最大限度地遏制滥用权力、以权谋私等腐败行为。

”但是，美好的愿景无法遮蔽残酷的现实。

据统计，2003～2007年五年间，邯郸市共立案侦查涉嫌贪污贿赂犯罪嫌疑人1165人，查处涉嫌渎职侵权犯罪嫌疑人580人；2011年邯郸市共立案查办贪污贿赂犯罪205人，其中大要案97人，立案查办渎职侵权职务犯罪113人，其中重特大案件27人。

以此为鉴，已经上升到国家改革总布局中的权力清单制度从战略构想到全面落地恐怕也要面临重重考验，需要更多的制度跟进与政策配合。

　　三、构建权力清单制度的实现路径 

　　政府行政体制改革是一项实现政府治理现代化的深层次革命，不仅需要攻克体制机制上的顽症痼疾，而且更重要的是需要突破利益固化的藩篱，正如李克强总理曾说过的那样，“触及利益比触及灵魂更难”。

推进权力清单制度触及的不仅是人们的观念，恐怕触及更大的是原有体制中人们的利益。

一方面，推进权力清单制度面临观念转型困境。

对于普通体制内工作人员来说，在传统的行政管理体制下，相当多的人缺乏现代公共服务理念，受权力至上、官本位等思想的影响，政府机构的工作人员在作风上、举止上依然存在脱离群众现象，甚至故意为难前来办事的群众，如前一阶段焦点访谈中曝光的武邑县公安局工作人员故意刁难办事群众，显然这绝非个案。

对于各地各部门的各级领导来说，同样面临观念上的转型困境――在模糊化的、充满弹性的旧体制下，他们的权力特别是一把手的权力几乎无所不包，现在他们能坚守住权力清单对自身的权力约束，做到不越位、不缺位么？

这种心理上的落差每个人都能自我调整过来吗？

另一方面，推进权力清单制度还将面临利益震荡冲击。

权力清单制度的推进不仅让这些体制内的高高在上者变成真正的“公仆”，而且权力边界的明确化、权力流程的透明化还有把各种可能的权力寻租空间都挤压掉。

因此，这一触及了现有官僚阶层既得利益的制度变革又是否会遭到他们的抵制呢？

毕竟，各个地方的试点性情况已经表明不是那么乐观。

正是因为存在种种挑战与困难，因此可以说，推进权力清单制度不仅是一次单纯的改革，更是我国行政管理体制的一次自我革命，必然会引起阵痛与震荡，甚至反复，这些都需要我们提前予以应对。

　　权力清单的要旨在于通过以公开、透明的方式详尽地规定权力运行的边界、内容与流程，实现让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里，进而达到最大限度地杜绝权力运行中存在的种种不作为、乱作为、晚作为、以权谋私等乱象。

应该说，权力清单制度的确体现了顶层改革设计者试图建立阳光政府、服务型政府的意图；但是不容否认的是，要想真正地把权力清单制度的美好蓝图从理念与口号转变为行动与实践就必须有相应的跟进举措，否则极可能再次落入“说易行难”的窠臼之中，导致权力清单制度成为一个虎头蛇尾的空想。

其中，最关键的一项跟进举措就是要建立与之相适应的“责任清单”，健全基于权力清单下的责任追究机制，以保证一旦出现不作为、乱作为等现象，就必须有一个明确的责任主体为之付出相应的代价。

在这里我们应该强调的是，以运动式动员方式来推进权力清单制度或许会在短期内取得显著成效，但是，一旦运动式动员的政治推动力衰竭，就会导致这一改革成果的反复。

因此，我们主张，基于改革紧迫性的现实需要，在运动式动员权力清单制度建设的同时，更要立足长远，通过制度建设为权力清单提供坚实的法治保障，让权力部门与人民群众都明确自身的权利与义务，并在此基础上形成官民沟通与互动的良性循环。

　　四、建立社会治理中的负面清单制度 

　　新公共管理理论认为，在当代社会发展和公共管理中，只有政府、市场和社会组织三类主体良性互动，发挥自身优势，合理分配公共管理职能，才能实现社会公共事务的协调管理，促进社会和谐、可持续发展。

当前，各类研究已经从不同角度、不同层面论证了社会治理中“社会的沉默”。

那么，在全面改革的新的历史机遇中，又该如何来打破“社会的沉默”，以充分发挥社会在社会治理中的功能与作用？

这就要求我们必须转变传统的社会管理观念与模式，建立新型的适应社会治理需求的模式，而实现这一模式的前提就是要求政府从许可制的社会管理迷思中解脱出来，以负面清单制度为社会治理中的社会主体释放发育与成长的空间。

“负面清单”是现代市场经济运行的一种管理模式，也是一种现代市场经济理念。

[4]从社会治理的维度上看，负面清单制度更是权力清单制度的一个深化，也是政府管理社会事务思维的一项重大变革。

从实践上看，负面清单制度源于上海自贸区的管理创新，其核心是在上海自贸区除了清单上列出的不予以开放的经济禁区之外，非清单上的其它行业、领域和经济活动都得到许可。

较之于正面权力清单制度，负面清单制度的意义在于提出了“非禁即可”的全新管理理念，它赋予人们更大的创造性空间，让人们能够在清单之外最大限度地发挥自己的才智，也为经济与社会发展赋予更加旺盛的生机与活力。

目前看，这一创新性的负面清单制度尝试仅适用于上海自贸区这一特定的地域空间与经济事务中，但是从推进政府治理能力现代化这一目标看，特别是推进社会治理现代化上看，构建社会治理的负面清单制度大有可为。

十八届三中全会的《决定》指出，要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开”。

那么，如何推进政社分开呢？

显然，可以尝试性地建立社会事务“负面清单”管理制度，在这一清单之外，凡是适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，全部交由社会组织承担，以此尽可能调动社会组织的积极因素，让社会组织等社会主体真正履行“润滑剂”、“减压阀”、“调节器”的独特功能，并有效形成“中间协调层”的角色定位，协助政府实现对社会的良好治理。

例如，对于被取消的某些行政审批权，或者选择具有公信力的第三方机构来完成，或者选择具有半官方性质的“法定机构”，如各类行业协会、社会团体、事业单位，通过公益性与市场性相结合的方式运作，以减轻政府负担，提高行政效率。

在不影响政府基本职能的前提下，大规模地向社会简政放权不仅可以激活社会的活力，而且也可以为权力清单制度铺平道路，毕竟过于臃肿的机构职能也会影响权力清单制度的实际效能。

参考文献：

　　[1]陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式――当代西方政府改革趋势透视[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2000（3）. 

　　[2]刘笑言.自由主义VS父爱主义：

国家干预的正当性理由分析[J].云南行政学院学报，2010（9）. 

　　[3]袁浩.推行“权力清单”制度值得期待[N].人民公安报，2013-11-21（3）. 

　　[4]周锦尉.“负面清单”、“权力清单”与制度建设[N].文汇报，2013-12-31（5）