重点流域生态环境部.docx

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重点流域生态环境部

重点流域水污染防治“十一五”规划编制技术大纲（征求意见稿）

国家环境保护总局环境规划院

2004年12月

目录

一、“十五”环境保护工作评估1

（一）水污染防治基本情况1

（二）水环境问题分析2

（三）“十五”计划评估结论4

二、指导思想和基本原则4

（一）指导思想4

（二）基本原则4

（三）规划范围5

三、技术路线和规划内容5

（一）技术路线5

（二）规划重点分析8

（三）规划内容10

四、规划评估体系16

五、规划编制提纲16

六、规划调查表格及填表说明18

（一）“十五”计划评估表格18

（二）“十一五”规划调查表格21

一、“十五”环境保护工作评估

对重点流域“十五”期间的环境保护进行评估，均应以计划中确定的控制单元为单位，结合新建工业项目情况和生活污水、污染物增加情况，对各控制单元的治理项目建设、污染物削减、总量控制指标的完成情况进行分析，其中包括列入重点流域“十五”计划中的项目和未列入“十五”计划中的项目（是否列入应有明显区别）。

在考虑水文条件变化的情况下，分析控制断面的水质。

如水体的稀释水量无法得到保障，则断面水质仅做参考，不作为评估计划达标与否的依据；如水文数据难以获取，则应以地市为单位，分析“十五”期间的水资源量变化情况，定性判断地表水资源量的变化趋势，分析不同年份之间的水质监测数据是否具有可比性。

（一）水污染防治基本情况

1、污染治理项目建设及资金落实情况

调查重点流域“十五”期间水污染治理资金投入（新建项目的水污染治理投入应单列）情况，污染治理项目建设情况，治理项目的污染物削减情况等，分析单位投资的污染物削减量，建立资金投入与污染物削减的对应关系。

与城建部门合作，定量分析我国重点流域城市污水处理厂的建设情况、管网配套和污水收集情况、污水处理费收取情况，污水实际处理情况等。

填写污水处理厂运行建设情况表（调查表及其填报要求附后，下同）。

填写工业治理情况表，同时应分析规划之外工业企业的水污染治理情况，并汇总投资及污染物削减量。

填写“十五”规划中其他项目进展情况表，以便对“十五”计划的完成情况作出总体评估。

2、污染物排放情况

“十五”期间，我国的工业产值以及城镇化发展水平均有了显著提高，需分析因工业产值增加以及城镇化率的提高带来的排污基数的变化，应注意对工业和生活给水和排水之间的平衡分析，确保“十五”计划评估的科学性和准确性。

调查重点流域“十五”期间工业项目新增情况、新增企业污水处理达标情况以及污水处理设施是否已通过环保部门验收等，分析“十五”期间工业废水及污染物增加量（分析中要注意环统数据是否已包括以上部分）。

调查重点流域“十五”期间城镇人口变化（包括自然增长和机械增长），城镇生活用水量的变化（包括人均生活综合用水指标的变化、服务业用水的变化等），分析“十五”期间城镇生活用水量的变化趋势，确定“十五”期间新增城镇生活用水量、污水量及污染物量。

根据各地市“十五”期间废水及污染物的增加情况以及污染治理工程项目实施对污染物的削减情况，分析各重点流域“十五”末的各控制单元实际废水和污染物排放情况。

填写污染物排放情况和新增情况表。

主要污染指标选择COD和氨氮，对于“十五”计划中对总磷有要求的流域增加总磷指标。

3、水质状况

调查获取“十五”期间各流域主要河流（干流及一级支流）水文站点的径流量数据，以及各区域的降雨量数据，分析“十五”期间水文条件的变化趋势。

按照《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）以及“十五”计划对水体水质目标的要求，采用单因子评价法，对重点流域“十五”计划中确定的监测断面分枯、平、丰三个水期进行水质评价，给出各断面水质是否达标的结论。

对于不达标的断面，需注明超标因子及超标倍数。

饮用水源地控制断面及跨省界水质断面需注明。

填写水质情况表和水资源情况表。

（二）水环境问题分析

作出总体结论，以控制单元为基本单元，分析“十五”计划的各项指标是否完成，并从以下几方面进行进一步分析：

1、项目建设及投资问题分析

（1）汇总各控制单元“十五”计划应完成的水污染治理项目数量、应完成的污染治理投资，实际完成的治理项目数量、实际完成的污染治理投资，分析污染治理项目及治理投资是否全部完成；如未完成，分析与“十五”计划的差距以及未能按时完成的原因。

（2）分析已投入运行的工业废水治理设施和城镇生活污水处理设施实现正常运转的比例，分析未能实现正常运转原因（如污水处理厂的配套管网问题、污水处理费用的保障问题等），所有分析均应有具体数据作为依据。

2、污染物排放量控制问题分析

（1）分析列入重点流域“十五”计划中且已建成的污水治理设施能削减的污染物量（城镇生活污水处理厂必须用目前的实际处理水量计算）。

（2）分析“十五”期间新增工业、生活废水量和污染物量，分析新建工业项目的污水处理达标情况。

（3）分析“十五”末污染物实际排放量，以及城镇生活污水处理率，是否实现“十五”计划目标。

3、水体水质问题分析

（1）分析“十五”计划中确定的各控制断面水质是否达到计划目标要求，分析重点为城镇集中式饮用水源地控制断面和跨省界断面。

（2）从流量（无水文监测数据者可通过降雨量变化趋势折算）、流态、上游来水、排污口位置、排污量等要素的变化情况，分析控制断面水质变化（达标或不达标，改善或恶化）的原因。

（3）从技术经济可达性方面，分析各控制断面水质达标是否存在制约性因素。

（三）“十五”计划评估结论

通过对“十五”计划实施情况的调查及水环境问题分析，对影响“十五”计划按期完成的制约性因素作出总结，评估结论重点放在：

1、是否计划目标制定过高，超过当地的社会经济承受能力？

2、是否缺乏强有力的执法手段造成工业企业不能稳定达标排放？

3、是否由于流域产业结构与排污口布局原因造成水质难以根本改善？

4、是否由于水资源调配与水环境管理的不协调加剧了水环境污染？

5、是否当地政府水污染治理力度不够，造成治污资金不能到位？

6、是否收费制度未能落实造成城镇污水处理厂的建设、运营缺乏资金保障？

二、指导思想和基本原则

（一）指导思想

提高流域水污染防治工作的认识，牢固树立并全面落实科学发展观，以水污染预防促进流域产业结构和消费方式调整，以水污染治理推动流域加快发展循环经济，不断提高水资源利用效率和污染治理水平；逐步实现水环境由被动保护向推进流域经济增长方式转变的战略转移。

（二）基本原则

1、以人为本的原则。

必须将与人民群众身体健康和生活质量密切相关的问题作为规划的重点，规划的重中之重为城乡居民饮水安全的保障，包括饮用水源地的水质保护，在突发污染事故时的应急处理，以及备用水源地的启用需统筹规划、合理安排。

2、求真务实的原则。

实事求是核定排污基数，科学合理预测规划目标年排污量，规划各项指标的确定（投资指标、污染物削减指标、污染物总量控制指标、水质目标）要具有可操作性，同时须对当地水环境质量起到改善作用。

3、突出重点的原则。

在优先保护饮用水源地安全的前提下，应结合各地的实际情况，突出水环境保护的有限目标，提高治污效益。

确定应重点解决的水环境问题，每个城市应至少改善一条涉及人口多、水环境问题严重的重要河流。

4、流域协调的原则。

为充分体现流域与区域相结合的水污染防治思路，要求主要跨省界水体断面水质必须达到功能区划要求，以保证流域的上下游地区协调发展。

以此为目标，各级政府应合理安排资金，优先实施相关治污项目。

5、事权明晰的原则。

流域规划的制定与实施涉及各级政府和多个部门，流域水污染防治任务要明确各级政府、各有关部门的职责，明确有关规划实施监督与实施效果评估的程序，以利用于规划的有效实施。

（三）规划范围

1、重点流域：

海河流域、淮河流域、辽河流域、太湖流域、巢湖流域、滇池流域、黄河流域、松花江流域。

2、流域范围：

海河流域：

北京市、天津市、河北省、河南省、山东省、山西省

淮河流域：

河南省、安徽省、江苏省、山东省

辽河流域：

辽宁省、吉林省、内蒙古自治区

太湖流域：

江苏省、浙江省、上海市

巢湖流域：

安徽省

滇池流域：

云南省

黄河流域：

青海省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、山西省、陕西省、河南省、山东省

松花江流域：

吉林省、黑龙江省、内蒙古自治区

三、技术路线和规划内容

（一）技术路线

我国重点流域“九五”、“十五”水污染防治规划按照“质量、总量、项目、投资”四位一体的治污思路，从流域水环境质量出发，推算水污染物总量控制指标，估算水污染治理项目和治理投资。

但由于水环境质量目标制定偏高，对水污染治理的困难程度估计不足，对各级政府的资金筹措能力缺乏客观分析，以及各级政府对水污染治理工作的重视程度不够等原因，造成规划目标难以实现。

重点流域“十一五”规划的技术路线为：

以水环境质量改善为目标，分析流域水环境容量，核实现状排污量数据，预测规划目标年排污增量，论证达到水质目标所需的社会经济成本，依据流域的发展水平和技术经济可达性，提出阶段性水质改善目标，合理确定“十一五”期间可实现的污染治理任务。

（二）规划重点分析

1、非点源污染以加强管理为主

（1）随着我国城镇化进程的加快，在总人口稳定增长的同时，乡村人口向城镇转移的速率增加，乡村人口呈下降趋势，由此带来的乡村生活源污染也将呈下降趋势。

（2）由于我国耕地面积增加的空间有限，化肥、农药的施用量的增长趋势近年来已趋于缓和，可以预计在未来的一段时间内，将保持在某一水平。

农业节水工作的深入使农田退水量有所减少。

因此，农田径流污染不会加重。

（3）随着城市基础设施的完善以及以人为本的城市发展思想的深入，城市排水管网的普及率将进一步增加，城市绿化面积也将进一步扩大，城市径流污染将有所减轻。

（4）随着水土保持资金的逐年投入，以及国家、部门、单位、个人对水土保持工作的重视，我国的水土流失治理面积逐年增加，这一趋势仍将延续，水土流失、矿山径流等污染将得到缓解。

（5）随着《规模化畜禽养殖污染排放标准》的颁布实施，畜禽污染物的综合利用已成为趋势，因此，畜禽养殖污染也将逐年减轻（如规模化畜禽养殖划为点污染源，也不会影响下面的分析结论）。

通过以上5方面的分析可以看出，我国的非点源污染有逐年减轻的趋势。

从非点源形成机理看，非点源污染存在时段性和不稳定性，而通过对水体不同水期的水质评价分析，重点流域的绝大多数水体（湖库除外）的污染仍以枯水期为主，非点源污染尚不是重点流域水污染的主要部分。

从技术层面讲，非点源污染尚无成熟的治理技术，只能通过管理手段和政策倾斜促使其从源头加以控制。

因此，“十一五”期间，非点源污染治理不作为规划的工程重点（湖泊流域除外）。

2、城市污水处理设施必须优先考虑配套管网的建设

根据《中国城市统计年报》，2002年，我国共建成城市污水处理厂537座，日处理污水能力为3580万吨，实际年污水处理量为82亿吨；其中二三级污水处理厂399座，日处理污水能力为2384万吨。

扣除污水处理厂处理的工业废水，经过二三级污水处理厂处理的生活污水占城镇生活污水排放总量的20%左右。

根据国家发改委、建设部、国家环保总局拟联合下发的《关于重点流域城镇污水处理设施加快建设和加强运行管理的通知》，“重点流域地区应在2004年内全面开征污水处理费，在2005年内将污水处理收费标准调整到保本微利水平。

对于暂不能达到保本微利水平的地区，要制定污水处理最低收费标准，一般不能低于每立方米0.6元（西部地区）、0.7元（中部地区）和0.8元（东部地区）”。

通知还要求“污水处理项目建成后必须保证正常运行，投产当年污水处理量不得低于设计能力的60%，建成投产后三年内污水处理量不得低于设计能力的75%”。

随着污水处理收费制度的普及深入，城镇污水处理厂无论在建设资金还是市场化运作方面均有了前提保障。

制约污水处理厂正常运行的唯一障碍将是污水收集能力的是否匹配。

因此，污水收集管网的建设必须列为重点。

3、工业企业污染治理的重心由达标排放向清洁生产过渡

我国的工业企业虽然已基本实现达标排放，但是这种达标无论从概念上、方法上还是运行管理上均存在问题。

对2000年工业企业达标排放，可理解为主要污染物即COD的达标排放，为实现这个目标，一些非常规方法如临时简易处理装置、添加化学药剂、停止重污染生产工艺甚至清水稀释等被应用。

有些企业虽然建设了污水处理厂（站），出于经济方面的考虑，不能正常运转。

为加快经济发展，各地新建了大批工业企业，有的未能严格执行国家规定的“三同时”制度，有的虽然建成污水处理设施，却没有按照国家的要求维持正常运行，给环境管理部门的监督管理造成困难。

因此，工业污染防治及污染物削减的潜力仍然很大，应继续作为“十一五”规划的重点。

需要指出的是，鉴于工业企业达标排放制度已经实施了10年，“十一五”期间，应将重点放在企业清洁生产、生产工艺改造等方面，对于2005年后仍未实现达标排放的企业，应依法关停。

（三）规划内容

1、规划基础数据

规划以2002年为基准年，水污染物控制指标为COD和氨氮。

各级环保部门在填报2002年数据的同时，需要对2005年排污情况进行预测，即每张表均填报2002、2005两年的数据。

（1）规划分区表

规划分区是规划的基本表格，对规划区按水系自然汇流特征、行政区界及监测断面布设等特点划分规划区和控制单元，以控制单元为规划的基本单元。

控制单元的基本划分原则如下：

1）以“十五”规划的控制单元划分方式为主。

如对“十五”规划的控制单元认可，可不进行调整；如认为“十五”规划的控制单元应进行调整，需说明调整原因。

2）对需要调整的单元，除确实出现县级行政区跨流域的情况，一般尽量按县级行政区的边界进行划分。

3）在城市市区分属不同河流时，分析其河流水系属性是否可以归入同一控制单元，如实在无法归入时方将其进行划分，否则将尽量归入同一控制单元。

填写控制单元划分表。

（2）区域社会经济基本情况

调查收集包括土地面积、人口（分城镇人口和农村人口）、经济指标（GDP及第一、第二、第三产业所占比例，工业产值及工业增加值）等信息。

重点分析：

——人口变化趋势，城镇化速率，城镇人口与农村人口的比例变化等；

——经济结构变化趋势，一、二、三产业的产值变化等；

——工业结构，各工业行业的产值及近年来的变化等。

填写区域社会经济情况表。

（3）水资源量及用水情况

调查收集区域内水资源数据（包括地表水资源量，地下水资源量，本地产水资源量、上游来水量等）、用水量数据（分工业、城镇生活、农村生活、农田灌溉等）等信息。

重点分析：

——水资源变化趋势；

——用水量变化趋势；

——水资源供需平衡情况。

填报水资源情况表。

4）废水及污染物情况

结合《全国地表水环境容量核定》工作的成果，调查废水排放量（分工业城镇生活）、入河量，污染物排放量（分工业、城镇生活）、入河量。

重点分析：

——废水排放量与用水量之间的关系，确保数据的逻辑合理性；

——污染物浓度是否合理。

填报污染物排放调查表和废水入河量表。

（5）水质评价结果

按照《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）以及“十五”计划对水体水质目标的要求，采用单因子评价法，对重点流域“十五”计划中确定的监测断面分枯、平、丰三个水期进行水质评价，给出各断面水质是否达标的结论。

对于不达标的断面，需注明超标因子及超标倍数。

填写饮用水源地调查表、跨省界水体水质调查表和其它类型水体调查表。

2、规划目标年排污预测

人口、GDP等指标可直接采用计划部门的成果，用水量预测可参考水利部门成果。

预测重点为废水量和污染物量。

预测中采用的关键参数必须明确给出。

（1）废水量预测

废水排放量预测的方法有两种，一是基于规划目标年需水量进行的预测，二是基于规划基准年废水排放量进行的预测。

两种预测方法同时采用，且均应分工业和城市生活两部分进行。

将预测结果进行对比分析，得出最终的废水排放量预测成果。

（2）污染物量预测

工业污染物排放量预测，需要考虑工业结构调整对废水浓度变化的影响、工业企业达标排放政策的深化对废水浓度变化的影响、废水治理投资增加对废水浓度变化的影响以及水体使用功能对废水浓度的要求等。

综合考虑上述因素，确定工业污染物浓度的弹性系数值范围，形成工业污染物排放量预测的“基本方案”和“强化方案”。

按照现在的废水治理力度确定的污染物排放量预测方案为“基本方案”；在进一步加大治污投入力度，强化管理条件下，进一步提高治污水平的预测方案为“强化方案”。

城市（镇）生活污染物排放量预测，需要考虑污水处理厂建设对污水浓度的影响、中水回用工程的实施对污水浓度的影响、生活水平提高对污水浓度的影响以及水体使用功能对污水处理厂出水的要求等。

综合考虑上述因素，确定生活污染物浓度的弹性系数值范围。

形成生活污染物排放量预测的“基本方案”和“强化方案”。

按照现在的废水治理力度确定的污染物排放量预测方案为“基本方案”；在进一步加大治污投入力度，强化管理条件下，进一步提高治污水平的预测方案为“强化方案”。

填写表格同表3－1，但在填写同时，需详细说明数据来源，即对数据的预测和计算方法、采用的各类系数、考虑的相关因素等进行说明。

（3）管网情况调查及预测

各控制单元的排污管网修建情况是污水处理厂建设的重要参考条件。

对污水管网的建设现状进行调查，并预测在“十一五”期间管网的修建进度。

填写水污染物排放情况预测表和管网普及情况预测表。

3、规划目标及指标

本次规划目标的制定，需调整以往规划中“有限治理水平达到较高水质目标”的不合理方案思路，加强流域污染的社会经济综合分析，立足于水环境现状和资金筹措能力，推进污染治理水污染治理水平确有提高，切实分析规划目标的可达性，确定合理的规划目标和指标，建立“有限投入达到有限目标”的规划目标和指标制定体系。

（1）实现水环境功能区划目标所需投资分析

填写水环境容量测算表。

根据《全国地表水环境容量测算》工作确定的水环境容量和污染物最大允许排放量，结合水污染物现状排放量调查和规划目标年水污染物排放量预测，以地市为单位分析在满足水环境容量前提下所需的污染物削减量，在此基础上估算水污染治理投资需求。

分析近年来各地市的水污染治理资金投入（不含中央政府的财政支持），大致估算完成治理投资需要的时间。

对重点流域的大多数地市，所需时间可能远不止5年。

（2）确定不同类别城市需完成的水污染治理投资额度及占GDP的比例

根据不同城市社会经济发展状况以及对环境质量的需求，确定“十一五”城市在水污染防治方面需完成的投资应占GDP的比例，并估算具体投资额度（可以设计多种方案）。

详细描述投资额度的确定方式，主要包括在确定额度时，相关各类因素如何考虑（如污水处理收费额度，城市本身可支配的资金额度，当地居民对水环境质量的需求，各类城市创建活动对水环境质量的要求等），计算方法如何选择，在有多种设计方案时，需对每种方案进行分别描述，并进行对比分析。

（3）确定工业污染物新增量指标

建议给出工业污染物新增量的限值（仅针对新建项目，扩建项目的污染物增量应在原有项目中消化）。

（4）污染物削减量指标

根据水环境容量测算结果反推出来的污染物允许排放量只能作为制定“十一五”规划总量控制指标的参考，而不能作为依据。

原因是水环境容量及由此得出的污染物允许排放量是水污染防治工作的终极目标，依据我国现实情况，这一目标部分地区短期不可能实现。

建议根据单位投资可实现的污染物削减量，确定“十一五”期间可实现的污染物削减总量。

（5）水质目标重点针对集中式饮用水源地和跨省界水体制定

由于水体质量除与污染物排放总量有关外，还受到水量、排污口位置及监测站点位置的影响，而水量属不可控因素。

即使提规划目标年在某种水量条件下应实现某种水质目标，也会因实际水量与假定水量的差异而变得难以考核。

因此，建议“十一五”规划中，除集中式饮用水源地和跨省界水体外的其他水体不提具体水质改善目标。

集中式饮用水源地关系到人民群众的健康；跨省界水体水质关系到下游省份的生产生活用水安全，同时也是下游省份水污染防治的前提，其水质目标要求必须明确。

除此之外，对各城市的水体，提出水质达标率考核指标。

即在规划基准年断面水质达标率的基础上，通过实施规划，提高多少个百分点。

（6）城市重点河流水环境状况改善指标

重点流域内的每个城市应至少选择一条涉及人口多，影响大的河流（河段）作为“十一五”期间的工作重点，明确提出到“十一五”末该河流（河段）需达到的水环境质量改善目标。

4、规划方案

（1）水污染治理投资方案确定

按照占GDP的不同比例，确定水污染治理投资的高、中、低方案，分析各种方案的可行性，以投资方案为基础，确定“十一五”期间的水污染物削减指标和总量控制指标。

填写资金投入估算表。

（2）规划的重点领域和重点区域分析

饮用水源地保护和跨省界断面的水质保护应做为“十一五”规划的重点区域，除此之外，各流域、各区域应根据当地的特征性水环境问题以及水环境保护工作思路，增加重点领域（如太湖、滇池的面源治理等）。

确定“十一五”规划水污染防治和水环境保护重点工作的实施范围，并在此基础上，合理安排治污资金。

（3）污染物削减方案和总量控制方案

根据水环境容量测算工作的成果，结合对现状排污和现状经济发展水平的分析，凡在“十一五”期间能满足或达到水环境容量所对应的污染物最大允许排放量的区域和水体，直接将水环境容量测算工作中确定的污染物最大允许排放量作为“十一五”规划的总量控制指标，并确定污染物削减方案。

如不能满足，则需确定科学合理可行的污染物削减方案，并确定总量控制指标。

以上两部分结合，制定区域的污染物削减方案和污染物总量控制方案。

工程项目类别指需采取的工程方案的类别，包括污水处理厂、工业点源治理、农业面源治理、生态示范区建设、监测能力建设、流域区域综合治理等。

填写污染物控制指标表和污染物总量控制方案表。

（4）重点工程

以规划污染治理重点区域，确定重点工程，如**流域**地区饮用水源地保护工程，**流域**地区跨省界水体水质保护工程，**流域**地区面源污染防治工程，**流域**城市河流水质改善工程、**流域**省区（地市）环境监测能力建设工程等。

在各项工程中，按照治污项目类别汇总出项目个数及项目投资。

填写重点工程项目表。

需要说明的是，规划中确定的重点水污染治理项目，并不是各流域、区域在“十一五”期间需完成的水污染治理工作的全部，未列入规划但是根据国家的政策法规以及当地水环境质量改善需要实施的治理工程必须按部就班的进行。

5、规划目标可达性分析

对规划投资的渠道，污染治理项目实施的条件，项目实施能起到的污染物削减作用，新增项目新增排污的控制，水污染物总量控制指标的可达性，饮用水源地、跨省界断面的水质目标可达性等作出分析。

填写目标可达性分析表。

由于水环境质量除了受水污染物入河量、入河方式的影响外，天然径流量是另外一个重要影响因素。

在进行水质目标可达性分析时，应考虑水量变化。

如流量数据难以获得，可利用水资源量数据对水质变化情况进行定性校核。

如某一区域目标年水资源量与水平年水资源量接近，则目标年和水平年的断面水质具有可比性。

否则，需对目标年断面水质进行修正后再进行比较分析。

四、规划评估体系

1、各级环保部门制定相应的省级规划、地市级规划，形成完善的规划体系，并确保不同层次规划的相互衔接。

2、建立规划中期评估制度，采用通报批评等措施敦促规划实施不力的地市加大资金投入，确保规划目标的实现。

如在此期间社会经济情况发生重大变化，需对规划目标及规划任务进行调整。

评估内容包括：

（1）规划目标的可达性、规划任务的合理性评估。

（2）规划实施情况评估。

重点分析