PPP项目咨询工作服务方案.docx
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PPP项目咨询工作服务方案
1.项目识别阶段工作开展方法
（1）尽职调查
PPP咨询工作涉及面广、情况复杂，需要收集很多资料、了解很多信息，以此为基础，才能保障后续各阶段工作取得预期的效果。
因此，项目前期的尽职调查是不可或缺的。
根据所需掌握的信息特点，尽职调查将通过文献阅读、现场踏勘、走访交流等方式展开。
文献阅读指的是通过收集并研读各级政府发布的有关规定、项目前期的工作成果以及工作中所需的其他文献资料等，从方法和依据层面保障工作成果质量；现场踏勘是指通过对项目现场情况的勘察，增进对于工程特点、难点的理解和判断，便于发现工程风险点、投资风险点；走访交流则是通过走访与本工程建设相关的主管部门、财政部门、实施机构等各单位，了解政府方对于建设项目关键的控制性要求。
需收集的主要资料如下表所示。
所需资料清单
序号
资料名称
预期提交时间
备注
1
当地物有所值评价工作程序
视工作开展情况
财政部门提供
2
当地财政承受能力论证工作程序
视工作开展情况
财政部门提供
3
物有所值评价工作是否开展定量评价的要求
视工作开展情况
财政部门提供
4
有关项目专项资金的管理规定
视工作开展情况
财政部门提供
5
有关项目补助资金的管理规定
视工作开展情况
财政部门提供
6
有关项目债券资金的管理规定
视工作开展情况
财政部门提供
7
当地关于每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例的上限
视工作开展情况
财政部门提供
8
未来年度一般公共预算支出数额（预计）
视工作开展情况
财政部门提供
9
近五年（2014年~2018年）一般公共预算支出数额
视工作开展情况
财政部门提供
10
近五年（2014年~2018年）地方政府债券收益率
视工作开展情况
财政部门提供
11
项目土地使用权属划归方案和费用计列方式
视工作开展情况
国土部门提供
12
项目前期已经形成的工作成果（如规划报告、项目建议书、工可报告等）
视工作开展情况
行业主管部门提供
13
关于社会资本和后续的施工承包人招标或采购方式的规定
视工作开展情况
行业主管部门提供
（2）产出说明编写
1）产出说明作用
产出说明是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准、绩效水平等。
PPP模式改变了传统的采购理念，相较于传统的工程采购对项目资产的追求，PPP模式更关注的是对项目资产投资所提供的产品或服务。
产出说明是潜在社会资本制定工程设计方案和计算建设成本的依据，是政府方考核项目实际绩效并拟定支付额度的依据，现阶段所形成的产出说明，将在得到进一步的完善后纳入到实施方案和项目协议中，作为后续阶段工作和成果的重要组成。
2）产出说明主要内容
考虑到PPP项目关注全生命周期的特点，需对建设期、运营期分别设置相应的产出要求和评价标准。
对于建设期的评价，以交付的资产评价为重点，但为了避免项目施工期间出现有损环境、安全等关系到公共利益的事件，应对建设时段进行监控和评价，而不应仅仅局限于建成时点的评价；对于运营期，除了考察运营时段提供服务的质量，还应为了避免出现在项目移交之前社会资本方出于自身利益的考虑可能出现的掠夺性经营情况，而进行移交时点的评价。
因此，产生说明应分四个部分分别表述。
产出说明以设置技术经济指标为主要形式，产出说明相关报告的主要内容包括：
项目概况、工程建设和运营方案、产出说明的编制原则、编制依据、编制方法、建设时段技术经济指标、建成时点技术经济指标、运营时段技术经济指标、移交时点技术经济指标等。
3）产出说明指标体系制定的原则
a、科学性和互斥性原则。
指标设置应遵循定量与定性相结合的原则，以定量分析为主、定性分析为辅。
指标之间应不具有强相关性，各指标所包含的信息应尽量避免重复。
b、全面性和层次性原则。
指标设置既要从社会宏观整体角度出发，又要从个体消费者微观处着手，力求全面完整。
另外，一个完整的指标体系应由不同层次组成。
4）产出说明定量指标体系制定的规则
制定产出说明定量指标体系时，应遵循SMART规则，即具体的（Specific）、可衡量的（Measurable），可实现的（Achievable），现实的（Realistic），以及及时的（Timely）。
5）产出说明指标体系的形式
产出说明指标体系形式分为两类，一是国家有关部门颁发的一系列标准、规范、规程、指南等文件和规定给出的评价指标，二是针对项目相关方所做的公众满意度调查指标。
（3）初步实施方案编写
1）初步实施方案（初稿）编写
初步实施方案与可行性研究报告和产出说明在项目识别阶段的作用类似，是进行物有所值评价和财政承受能力论证的依据之一。
初步实施方案与项目准备阶段应编写的实施方案相比，既有联系又有区别。
相同点是，两者均构建了为保证项目顺利实施而需要的包括风险分配框架、项目运作方式、交易结构、合同体系等因素在内的实施模式；不同点是两者所处阶段不同、深度不同、作用不同。
正因为初步实施方案和实施方案之间存在着联系和区别，初步实施方案的内容可在实施方案内容基础上酌情简化而确定。
2）物有所值试评价
物有所值评价分为定性评价和定量评价两个方面，其中定性评价必须采取专家组会议的形式进行。
为了提高评价的效率，控制召集专家、组织评价的资源消耗，有必要在正式评价工作开展之前，先由咨询单位（也可邀请主管部门参与）根据初步实施方案和其他资料，进行物有所值的试评价工作。
试评价通过后，可进行财政承受能力的试论证工作；试评价不通过，则应及时调整初步实施方案。
试评价的方法和内容与正式评价相同，区别仅在于程序的严肃性和专家的组成及其数量上。
试评价由于不是真正意义上的评价工作，因此不必过于讲究正式评价时所要求的程序和形式；试评价的人员基本为咨询公司内部专家以及主管部门相关人员，不邀请外部专家。
3）财政承受能力试论证
与物有所值试评价的考虑相同，为使财政承受能力论证工作更有成效，在正式论证之前，先根据初步实施方案开展试论证工作。
试论证不通过的，应及时调整初步实施方案。
财政承受能力试论证的依据、方法、步骤等与正式论证相同。
4）初步实施方案（定稿）编写
在初步实施方案（初稿）基础上开展了物有所值试评价和财政承受能力试论证工作后，存在的问题得到了发现和解决，此时根据评价和论证工作所掌握的情况，对初步实施方案进行细化完善，形成初步实施方案的定稿版本，用于开展正式的物有所值评价和财政承受能力论证。
初步实施方案（定稿）的报告内容、章节安排和深度要求与其初稿相同。
（4）投资估算和财务分析
1）投资估算
根据不同项目已经完成的前期工作的深度情况，分别采用指标法、清单定额法对项目投资进行估算。
2）财务分析
根据项目前期尽职调查阶段取得的各类数据，包括本地区类似项目的运营成本、人员配置、管理费用等运营阶段的各项支出，以及当前的税收政策，建立财务模型，模拟计算中标（成交）社会资本所组建的项目公司可能的财务情况，需提出的财务报表包括（但不限于）现金流量表、利润分配表、资产负债表等。
通过上述分析，形成合理利润率的建议取值，为下步物有所值评价、财政承受能力论证工作提供依据，也是实现PPP模式“盈利但不暴利”的有力保障。
（5）物有所值评价
包括物有所值评价方案的提出，物有所值评价的流程、内容、方法、成果等。
1）物有所值评价方案提出
物有所值评价工作依据财金[2015]167号文印发的《PPP物有所值评价指引（试行）》开展。
评价工作开始前，应先进行物有所值评价的工作策划，形成全面、详实、重点突出、可操作性强的评价方案，用于指导正式评价工作。
物有所值评价方案的策划应解决以下几方面的问题：
a、提出物有所值评价的类型（是否开展定量评价）；
b、提出定性评价程序、指标及其权重、评分标准等评价要素；
c、如果决定开展定量评价，则应提出定量评价的内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据；
d、梳理物有所值评价所需资料，验证资料的完备性；
物有所值评价方案提出后，应提交财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，审查确定评价方案。
2）物有所值评价
a、定性评价
物有所值定性评价以物有所值评价方案策划工作所形成的成果为基础而展开。
在预定评价日期的3天前，应确定参加评价的专家人选，定性评价所需资料在评价会议召开前送交有关专家。
物有所值定性评价以专家组会议的形式进行，会议由项目本级财政部门或PPP中心会同行业主管部门组织，会议的基本程序如下：
l专家在充分讨论后按评价指标逐项打分；
l按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。
根据专家组意见，做出物有所值定性评价的结论。
原则上，评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。
b、定量评价
由项目本级财政中心（或PPP中心）会同行业主管部门，明确项目是否开展物有所值定量评价。
定量评价假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同，通过计算并比较PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行物有所值判断。
PPP值等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。
PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和：
参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本。
参照项目应选取假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目或最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。
运营维护净成本计算时，应扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的政府补贴收入。
3）报告编写
物有所值评价结论形成后，应编写物有所值评价报告，记录和论述评价的过程与结论。
物有所值评价报告内容包括：
a、项目基础信息。
主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP运作方式、风险分配框架和付费机制等。
b、评价方法。
主要包括定性评价程序、指标及权重、评分标准、评分结果、专家组意见以及定量评价的PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等。
c、评价结论。
分为“通过”和“不通过”。
d、附件。
包括初步实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料等。
（6）财政承受能力论证
1）责任识别和支出测算
PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，包括股权投资、运营投资、风险承担、配套投入等。
政府方若出资入股项目公司，股权投资支出应根据项目资本金和政府占项目公司股权比例计算。
运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任，政府每年直接付费数额包括：
社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润；对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任，政府每年直接付费数额包括：
社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。
风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。
如果PPP合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。
配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。
配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。
2）能力评估
每一年全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出的比例应当不超过10%。
工作中应以此作为论证的准绳，做出论证的结论。
3）报告编写
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