城市公共安全与应急管理.doc

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城市公共安全与应急管理的主要问题

内容分几个部分：

第一、城市公共安全典型案例的启示；

第二、城市公共安全与应急管理的框架；

第三、建议城市领导者关注的几件实事；

第四、城市公共安全科技支撑的举例

一、城市公共安全典型案例的启示

从国内外的一些案例来看一下这个方面的问题。

（一）1995年日本发生了7.3级的阪神大地震

大阪、神户等城市遭受了重大损失，死亡人数达到6433人，受伤43782人，造成的总的经济损失达到1000亿美元。

住宅被毁了将近64万处，非住宅有4万多栋，文教设施、道路、桥梁、水道、天然气、供电和通讯电话都造成了很大的损失。

如何把它恢复呢？

日本的国力还是很强大的，即使在这样的情况下，生命线系统的恢复仍然经历了并不短的时间，像阪神高速公路的全面恢复经历了一年零八个月，新干线的开通用了三个月的时间，电力用了两周、天然气用了13周、水用了10周，通讯用了一周。

这场地震以后，留给人们的一些启发：

第一，在城市的建设环境和城市规划设计方面不够合理，管理不严，存在着许多漏洞和薄弱环节；第二，紧急对策的反应比较迟缓，因为在地震发生五个小时之后，日本首相官邸发表的灾情预测仅为死亡300人左右，而实际的死亡人数是6400多人，按照一个死亡300人左右的一场地震灾害来实施应对措施，显然对于死亡6000多人的地震来讲应对是比较迟缓，而且应对的力度远远不够；第三，防震减灾工作的管理体制不健全，包括了地震分析预报不足，观测监视网络不健全，震害预测能力比较薄弱等等。

阪神大地震之后，由于日本各界的强烈反应，日本政府作出了比较快的改进，而且力度是相当大的，无论是在建设覆盖日本全部国土的地震监测网还是建立它的早期预警系统，还有建立它的研究体系等等，都做了非常大的改进。

就现在来看，防范地震和地震应对方面，日本是走在国际的前列。

（二）中国

今年南方地区出现了四次大范围的低温雨雪冰冻过程，持续的低温雨雪冰冻天气造成了多种灾害并发，造成交通运输严重受阻，电煤供应告急，农业林业遭受重创，工业企业大面积停产。

这件事情给我们的启示，一个就是我们国家一些地区重要的基础设施抗灾能力不足，无论对于电网系统、公路、铁路等重要基础设施从设计和建设来看，对抗灾考虑不够充分；另外应急物资的储备和保障能力不太足；第三，重特大灾害的综合风险预警能力不足；第四，突发事件应急预案的体制、机制、法制需要在实践当中不断的修改和完善。

（三）美国2005年8月的卡特里娜飓风

在这场自然灾害当中有1000多人丧生，50万人无家可归，受灾人口达到了500万，经济损失达到2000亿美元。

这件事情美国社会反应比较强烈，他们总的看法认为美国政府未能提供基本的安全保障和安定的社会环境。

当时政府仅仅发布了一个危险的公告，并没有很大力度、很坚决的一些措施，也没有坚决组织居民疏散，救援物资调配和到达比较迟缓，城市很多人到一个超级巨大体育场避难，结果由于缺乏管理，避难的体育场成了多种人为灾害的发生地，包括很多社会不稳定的刑事案件等等。

卡特里娜飓风在随后的一段时间里面大范围内的引发了社会安全事件，导致了将近40万人失业，新奥尔良的水质严重污染，有毒成分超过了最高限量的9倍。

新奥尔良市持枪抢劫事件，路易斯安娜、阿拉巴马和密西西比州警民之间的枪战事件造成了新的人员伤亡和财产损失，灾民和政府之间对立情绪强烈，多次举行了抗议活动。

而在新奥尔良市政府机关基本上处于瘫痪状态，所以使得灾区社会秩序失控，国家机器失灵，形成了无政府状态，犯罪团伙趁机兴风作浪。

除此之外，这场巨大的飓风还在一些地方导致了危险化学品的泄漏，同时也导致了新的公共卫生事件的发生。

所以这样一场自然灾害由于它处置不当，其实是全面的引发了社会安全事件、安全生产事件和公共卫生事件。

从这场飓风的应对，人们得到的启示：

第一，就是要重视个人和社区在灾害来临时的准备；第二，要强化政府的职能；第三，应该要加强技术手段；第四，一定要做好地方防灾的规划。

今年在美国又发生了一个强度与卡特里娜基本相似的古斯塔夫飓风，这场飓风的应对从它的效果来看，就是相当成功的一次应对。

在应对这场大的飓风的时候，美国政府吸取了卡特里娜飓风的教训。

美国总统布什派他的特别代表也就是美国国土安全部部长到灾区第一线，到飓风登陆第一线实施现场指挥，美国的联邦紧急事务管理署在华盛顿负责协调联邦政府和相邻各州对于受灾地的支援。

受灾地本身非常强有力地组织了人员疏散，有序疏散的人数达到了200万，这200万人怎么安置，都做了比较仔细的考虑。

这次因为应对的比较好，实际上这200万人在外地安置的时间并不长，很快就返回了。

同样的飓风，上次死亡了1000多人，这次只是因为非常突然的、偶然的事情死亡了几个人。

（四）2005年7月英国伦敦地铁恐怖爆炸

实际上是由4名袭击者针对伦敦地铁和双层BUS发起了重大的恐怖袭击，一共造成了52人死亡，700多人受伤。

在这件事情之后，很快汇报到了政府的最高层，唐宁街10号首相府马上作出了反应，启动了代号为“竞争”的反恐预案，伦敦的交通部门、军队、警察、消防、医院系统、通讯系统和其他系统马上进行了行动，行动还是比较快的，应对还是比较有序的，因为事先也都有所考虑，也做过演练。

但是当时是三个地铁站发生了事，一个地铁战发生了事出口有好几个，所以好几个出口都在出来人，然后都有受伤的报道，所以他们当时就没有判断清楚，到底是几个地铁站发生了恐怖袭击。

所以后来在交通管制和紧急救护车辆开往现场的过程中，出现了堵塞的状况，这些事情是值得以后注意的。

当天地铁实现了部分运营，第二天，除了爆炸现场封锁之外，其余全部都已经恢复到正常运营。

在这么一个茫茫大海当中怎么去捞恐怖分子，伦敦的摄像头是非常的多，固定装置哪怕是公交车上都有监控装置，这些监控装置录像是和总的控制室相连，每个在伦敦地区活动的人，每天平均要被摄像机捕捉到300次，这么大的信息量里面去捞恐怖分子是怎么做的？

一开始是通过计算机的图像采集和识别，先初筛，然后他们调用了1000多名警察，对与爆炸现场有关的8万份电视录像进行了人工识别，最后用了五天的时间警方宣布掌握了四名嫌疑人的电视录像，作为反恐来讲，这个做的还是很不错的一件事。

（五）2001年911恐怖分子袭击世贸中心

这件事情是全世界联合反恐的一个开始，这件事当中对美国造成的损失是极其巨大的，无论人员伤亡还是经济损失。

这件事情发生了以后，当时的纽约市长取消了所有预定活动，赶往事发地，然后在世贸大厦底层成立了临时指挥部，因为当时也不知道世贸大厦会那么快要塌，启动了预案，保证了应急车辆及撤离现场人员的通行。

后来在大楼还没有塌之前，意识到在世贸大厦下面不安全，指挥部就迁往警察局的一个指挥中心，当然也是比较近的。

但是这个警察局的指挥中心在911事件发生时通讯中断，所以没有办法与总统和媒体产生联系。

为了解决通讯问题，指挥部再迁往能够通讯的消防站，一方面关注现场的状况，一方面启动了相应的预案。

事件发生后两小时零六分钟，市长发表了现场讲话。

这个讲话完了之后，又把临时指挥部再度搬迁到比较安全的纽约市警察学院，然后就一直实施前线现场的指挥，部署了指挥方案，各部门协同应对，当天下午市长就到医院看望伤员，发表谈话，安抚市民，第二天开始，媒体就无间断地直播市长的活动，并且公布事件应对的一些最新情况。

这个启示对于领导者来讲，第一，认为领导者乐观、自信的风格至关重要，当大灾难来临的时候；第二，领导者绝不可忽略平时的演习和经验积累；第三、领导者必须将事实的真相告诉公众；第四、危机中的领导者需要成为行动的榜样，在第一时间到达现场，发表讲话，保持与公众的沟通与联系等等。

911事件对应急体系引发的思考：

第一，行动、资源信息等不一致，造成了应对的效率不高和效果不好，因此需要在国家的层面上对应急体系、应急管理进行统一的规划和规范，包括建立新的组织管理体系，设置机构、设立指挥协调体系，法律和规范标准体系，建立应急平台和应急救援队伍体系等等；就这些方面，美国在911之后经过一年多的论证，最后经过国会的批准设立了美国的国土安全部，美国国土安全部职能范围基本和我们国家目前所谈的公共安全，也就是涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件整个范围基本上一致，把原来隶属于联邦政府，与应急管理、与国家公共安全相关的十几个部门统一全部的并入了美国的国土安全部，统一进行管理。

国土安全部成立之后，美国总统发布了第5号总统令，要求国土安全部负责完成一个是国家突发事件管理系统，还有一个是国家应急预案，这两个分别都是在2004年初和2004年10月份发布的。

美国的国家应急管理系统总的来讲是一个规范性的文件，来规范应急当中的命令、控制、组织结构、术语、通讯协议、资源和资源分类，它是一个适用于任何事件和所有层面的一个管理系统，是一个模板指南，但是它本身并不是处置方案。

另外国土安全部制定了美国的国家应急预案，国家应急预案是在联邦政府的层面上，按照国家应急管理系统的要求和规范，建立了一个可以真正用于处置重大突发事件的一个国家联邦层面的应急预案，它是在国家重大突发事件时启用。

为了实施国家的应急预案，国土安全部设置了国土安全运行办公室，在运行办公室里面有一套软硬件结合的技术装备，来辅助它实施国家的应急预案。

二、城市公共安全和应急管理框架

城市公共安全越来越受到各国也包括我们国家的高度关注，因为世界的城市化水平平均已经超过了50%，我们国家也处在城镇化进程较快的阶段，当前的城镇化率已经达到了45%，城市集中了社会经济发展最重要的成果，城市安全成为社会各个层面普遍比较关注的问题。

而城市面临多种灾害的威胁，一是各种极端的自然灾害多发，刚才谈到地震、飓风、像印度洋的海啸，中国的雨雪冰冻灾害、后来的汶川特大地震等等，这里面既包括了水害灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害、室内火灾。

就我们国家而言，70%以上的大城市全国半数以上的人口分布在灾害的频发区，所以城市是面临多种灾害事件的巨大威胁。

而在城市的这样一个区域里面，各种极端灾害的发生往往不是单一的，这些灾害会产生次生或者衍生的灾害，灾害还可能发生耦合，灾害的过程比较复杂，带来的后果相对来讲比较严重，处置起来相对来讲比较困难。

城市灾害威胁从另外一个角度来看，就是科技的发展和应用，一方面推动了城市现代化，也推动了人们生活质量的提高，但是同样也提出了很多新的安全问题。

（一）新的安全问题

1.从材料来讲

原来我们用的是天然的东西，后来人造的比较典型的大面积使用的用起来很方便的就是塑料，塑料无论是从食品安全的角度还是从可能产生火灾的角度都带来了很多新的威胁。

从发展半导体材料促进各个方面的发展来看，毫无疑问半导体材料是必须的，但是在制造半导体材料的过程中又伴随着剧毒和非常容易爆炸，这样也会导致新的灾难。

所以包括工矿商贸等企业的各类安全生产事故、交通运输事故、危险化学品事故、公共设施和设备的事故，核与辐射事故、环境污染和生态破坏事件等等，都在无时无刻威胁着城市的正常运转和人民生命财产的安全。

2.公共卫生事件也层出不穷

包括了中国的非典事件，还有在全球范围之内不断提出预警和可能会出问题的大流感等等，这些传染病的疫情，群体性不明原因的疾病、食品安全和职业危害、动物疫情等等应该说也是不断引起大家的关注。

3.城市系统本身的复杂性又使灾害事件的后果更趋严重

因为城市建筑密集化、超规模，功能更加的复杂。

东直门交通枢纽只是一个人员集散的地方，东直门在二环线，既有地铁，也有各种公交车辆，然后要建直接通往机场的快轨，但是开发商在考虑利用人群的集散，在那里建造大型的停车场，超级地下商场，还要建五星级的写字楼，然后公寓和非常豪华的宾馆，于是这一大堆东西就集中到了东直门交通枢纽那么一小块地方，如果原来只是交通的设施是希望人来的快、走的快，但是它从经济效益的考虑来讲，就希望把这些人群留在那个地方消费，显然这两者之间就会发生矛盾。

当时王岐山同志还是北京市的市长，他说这么多人流，还要把人留在这个地方在商场里面进行