浅析国外对我国县级基本财力保障机制建设的启示.docx
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浅析国外对我国县级基本财力保障机制建设的启示
浅析国外对我国县级基本财力保障机制建设的启示
随着社会主义市场经济的建立和发展,为保障社会整体的和谐和稳定，我国中央政府对省以下财政体制建设问题给予很大的关注。
如今，国内县级基本财力保障机制正以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标，向与市场经济相适应的新型财政和公共服务的方向发展。
在这方面,美国、英国、法国、日本等发达国家在近年来的发展过程中积累的具有公平和效率的财政制度和经验有值得我们学习和借鉴之处。
而同为发展中国家的印度在该方面的成就也给我国县级机制改革带来一定的参考价值。
一、国内现状
我国县级基本财力保障机制主要包括财政体制、财力构成、省以下转移支付制度、对实施基本公共服务的职责划分及保障状况等方面。
目前，我国实施分税制财政体制。
自1994年分税制财政体制改革以来，中央本级支出占全国财政总支出的比重呈逐步下降趋势。
1994年，中央本级支出占全国财政总支出的比重为30.3%，2010年下降到17.8%，与1994年相比下降了12.5个百分点，相应地，地方本级支出占全国财政总支出的百分比提高了12.5个百分点，财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重呈现大体逐步上升的趋势，2010年全国财政收入为83080.32亿元，其中，中央本级收入为42470.52亿元，占全国财政总收入的51.12%，比1993年提高了29.1个百分点，其主要用于对地方税收返还和转移支付，地方本级收入为40609.8亿元，占全国财政总收入的48.88%，比1993年下降29.1个百分点。
从上述数据可看出，省以下财政体制是国家财政体制的重要组成部分，是中央对省财政体制的贯彻和延伸，健全省以下财政体制至关重要。
虽然分税制改革后，我国财政状况得到一定的改善，但是从实施过程看，我国财政体制仍存在不少问题，如税权过于集中，征收权限划分错综交叉，缺少职权制衡机制等等。
一是在某些地区出现国、地两个税务系统征管不一致，使得中央部分税收立法仅仅是一种形式，失去了立法的实际意义；二是个别地方税税种本应由地方直接征收，但在实际操作中却交给国税局征收，这造成了责任和权力脱节，导致地方政府收入流失，税收增收积极性下降，地方税务部门失去其原有的独立性；三是在税收管理权限上界定缺乏明确性，造成漏征、少征的现象，导致国家税收的流失。
在财政体制存在一定的缺陷的情况下，财力构成中转移支付也不可能很规范。
国内现转移支付制度仍旧是按收支总额来确定，省以下各级政府间的转移支付缺乏公正，且透明度不高，导致地方政府向上而不向内。
除了中央对地方政府专项补助外，其他财政转移支付用途未能明确界定，又诱使地方政府不将拨款用在刀刃上，从而丧失了转移支付的目的和意义，形成无效的投入和严重的浪费现象。
财力构成的另外两大要素——税收和非税收入，随着经济快速发展，各级政府财政赤字越来越严重，迫使其不断的增设预算外收入项目，造成了非税收入规模日趋增加，对其的管理也出现令人担忧的不健全，监督缺乏约束力。
在中央和地方政府不断建立和完善基本财力保障体制的基础上，政府越来越重视基本公共服务的提供，但各级政府之间公共服务职责仍缺乏合理的划分，进而阻碍了基本公共服务水平的提升。
二、国外经验借鉴
1、美国
美国实行的是三级政府构架：
联邦政府、州政府和地方政府。
实施的是分税制分级财政体制。
地方政府财政收入主要包括一般财政收入、公共事业收入、酒类储备收入与保险信托收入。
其中一般财政收入又由政府间转移支付、税收收入、使用者付费和专项收益税款组成，地方收入中来自州政府的转移支付与税收收入并重，成为两大支柱来源。
美国的地方收入体系大致而言具有以下特点：
其一，独立的税权。
财产税为地方政府收入的稳定来源。
此外，在州宪法范围内，各级地方政府还有独立的税收立法权和税收管理权。
税收收入占总收入比重一般不到35％，且其中财产税占大头，而销售税和所得税所占比重较轻，尤其企业所得税，对地方财政贡献极为有限。
对于与GDP挂钩的财政收入，如所得税（尤其公司所得税）、销售税等，美国将其归由联邦或州政府收取，这样更有利于联邦和州政府充分考虑经济效益、社会效益和环境效益，对整体产业布局统筹兼顾，合理安排工业聚集。
其二，健全的转移支付制度。
美国政府是一个高度分权的国家，州与地方政府承担了较多的事权。
地方政府如果仅凭借自己获得的收入维持政府的运作，那公共服务的供给将会面临很大困难。
因此美国州政府的收入中有很大一部分来自于联邦政府的转移支付。
2007-2008年，美国州政府一般性收入的27.95%来自联邦政府，地方政府收入的37.45%来自联邦和州政府。
强有力的转移支付在败仗州与地方政府公共物品供给的同时，也对州与政府的行为进行了监督和制约。
上级政府的监督配合着选民的民主监督，有力保障了州与地方政府资质的合理性和有效性。
其三，发债权的限定。
美国州与地方政府都有发债权，主要发行市政债券。
为了遏制美国市政债券“地方政府无节制”现象，州和政府发行债券都要经过公众投票批准。
北卡罗来纳州法律规定，一个地方政府的发债规模不能超过其地方财产价值总额的8%。
最后，美国地方财政收入透明度高，各项收入均有源可溯。
美国的地方政府并不对州或联邦政府负责，而是对辖区内居民负责。
地方财政收入与GDP脱钩，地方政府财政收入对各经济部门的依赖性较小。
这一方面较大地降低了地方政府为了创收而投身地方经济建设的冲动，另一方面也促使地方政府为了提高财产税收入而迎合居民意愿、改善地方环境、创造更多更好的就业机会，也为了获得更多的转移支付而加强政府间配合与合作。
2、英国
英国是一个中央集权型单一制国家，在政府级次上分四级，即中央联邦政府、省政府，大区政府、市（小区）政府。
在财政管理体制上，中央政府的权责比较集中，涉及整个国家利益或具有规模经济特点的公共劳务或事业，如教育、空间开发、环境保护、海洋开发、尖端科技、卫生保健、社会保险、全国性的交通运输、通讯和能源发展都由中央政府提供和管理。
地方政府虽然对某些事项有一定的自由裁决权，但总体上要受中央政府的监控，服从中央政府的统一领导。
中央政府的财政职能包括资源配置、稳定经济和提供公共劳务等涉及整个国家的全局性利益以及地方政府无能力去实现的政府职能。
英国政府的财政活动由财政部主管，与其它发达国家不同的是，该国财政部对货币发行与利率调整有最终决定权，而作为中央银行的英格兰银行则有责任向财政部提供有关经济信息，并代表财政部发行货币、登记债券、管理外汇和发行国库券等，英国财政部负责组织并实施英国全面的经济发展战略，部内设有若干机构，其中公共服务局负责政府投资项目的投资计划和会计安排。
英国财政根据各级政府的事权与财权来划分收入范围，实行高度集中的分税制财政管理体制，中央与地方收入完全按税种划分，实行严格的分税制，但不设共享税，分别由与收入归属相一致的税收机关负责征收。
英国政府投资支出主要用于经济项目方面和社会基础设施方面的支出。
主要包括能源、农业、工业、就业、出口鼓励、环保，给私人部门补助支出等。
英国政府投资支出主要用于教育、交通、医疗保健和住房。
3、法国
与其他欧洲国家一样,法国也是实行分税制财政体制。
上百种税种划分为中央税和地方税：
中央税主要税种是增值税、个人所得税和公司所得税等,地方税主要税种是职业税、居住税、房地产税、注册税、印花税等等。
法国奉行税收平等和“杀富济贫”的税收政策，所得税起征点较高，缴纳个人所得税的家庭只占总家庭数的一半，并且所得税采取了高额累进税率,这样可以使得富人与高收人者缴纳的税收比重较高，从而减小贫富差距。
之所以法国能做到公正平等这一点，从根本上讲离不开其财政国库管理职能。
法国财政机构的一大特色就是其国库司的设置及职能配备。
国库司的主要职责是在管理政府现金的基础上,对政府预算进行控制,制定政府融资政策,负责国债的发行和管理。
所有国库资金收人均通过公共会计司在中央银行开立的国库单一账户设分类账户进行的,国库支付实行控制实际支出资金的支出方式。
国库监督不仅包括财政监察总署的财政监督、公共会计的支出拨付监督等日常业务监督,还包括审计法院的事后监督。
法国财政收入的主要来源是税收，非税收入占比例较小，只占约10%。
法国税收体制为中央、省、市镇三级管理体制，中央政府掌握征税权和税额分配权，实行自上而下的垂直领导体制。
相对财政收入而言，法国财政支出管理更为严谨，其管理的主要特点是财政支出管理具有很强的刚性约束，且预算管理支出非常规范化。
法国财政支出的约束性在发达国家中是极强的，这也加强了其财政体制的严谨性建设，使得国家和地方财政得到了强有力的保障。
4、日本
日本的税收管理具有独特的调整制度，虽然国税、地税分离，但国家仍旧掌握着国税、地税划分的权力，权限相对集中，其地方税收入的比重相对较低，地方政府不得不依赖中央，因而自主性和自治性受到限制。
为了缓解税权集中与事权分散的矛盾，日本建立了由地方交付税、地方让与税等中央税收组成的相应税收调整制度，弥补了地方财力不足，从而避免出现不公平的现象。
因为日本财政收入大部分集中在中央政府，而财政支出又以地方为主，因此，必须有一套联系中央政府和地方政府的传导机制即转移支付制度。
在转移支付方面，日本的根本原则是保证全国任何一个地区的地方政府都能够向其居民提供一定水准之上的公共产品和服务。
在日本，中央政府财政收入中的相当部分要转移给地方政府，以支持和保障地方政府履行职责，这种转移支付主要有三种：
地方交付税、地方让与税和国库补助金。
国库补助金是中央政府指定支出方向和附加支出条件的资金，它是中央支出通过地方政府来实现的；地方交付税和地方让与税属于规范的转移支付资金，是对地方履行本身职责发生资金不足的补充，不附加任何条件，不指定使用方向，可以认为是地方本级的收入。
日本税收的成功之处还在于其国家税收宣传力度很大，地方政府每年向市民公布财政收支情况，详细报告税收的各种用途，同时还公布市民人均纳税额和享税额，使公民既了解自己的义务，也享受着税金使用带来的利益，做到了权利和义务的有机结合，使得税收工作具有很大的透明性。
除此之外，地方政府还设置了专业机构，配备专业人员，划拨专项经费，日本税务机构均设立了“面谈室”（即咨询机构），配备了专门人员接待、采访、电话询问、解答疑难问题、专门从事税法宣传、协调外部关系、融洽征纳双方感情、改进税收环境等，此外日本各级税务机关成立咨询室，电话咨询占咨询总量的78.7%。
采取这种税收宣传方式，让各地公民从本质上了解了税收的真正用途，可以减少其逃税、漏税现象，从而保障地方政府税收收入，促进基层保障机制的建设。
5、印度
与混合经济体制相适应，印度财政体制具有如下几个方面的特征：
其一，分税制。
印度财政分联邦政府和邦政府（包括直辖区）财政两级。
印度实行的联邦制财政体制里包含着两个必要的组成部分：
一是中央和地方筹集和分配资金权力的划分，二是中央向地方的资金转移。
中央与地方之间分享权责和资金，实行分级预算。
联邦政府与邦政府在税收方面分权表现为：
联邦政府有权征收关税、联邦货物税、所得税、财产税、公司税、铁路客运与货运税；邦政府有权征收农业税、营业税、车辆税、船舶税、职业税、土地所得税、遗产税、房地产税、开矿税。
印度中央与地方在划分事权、财权的基础上，形成中央与地方的独立预算。
在税收收入中，由中央政府本级征收的税收占总税额的65-70%，其中中央政府将15%左右的税收下拨给各邦政府，这样，邦政府的实际税收约占总税收的45-52%。
其二，财权高度集中。
印度财政大权主要掌握在中央手中，年财政收入分成三部分，即联邦财政收入、邦财政收入、联邦和邦共同分享的财政收入。
共同分享部分不是联邦政府给邦政府以征税权力，而是在联邦所收的税款中分一部分给邦政府，使邦政府在财政上依靠中央，从而达到使它们在政策上听命于中央的目的。
中央预算在整个财政预算中占有支配地位，在整个公共部门的财力分配中居于强有力的主导地位，中央收大于支，邦支大于收。
中央本级筹集的财政收入占全国财政总计收入的70%以上，比例一直比较稳定。
中央用于本级的支出则不到财政总支出的一半，所余的财力用于自上而下对邦政府补助拨款。
其三，中央与邦之间存在固定的资金分配关系。
这种分配关系体现了中央政府通过自上而下援助的形式，调节各邦间的发展和平衡的目标，近年来邦级政府的财力约有40%来自中央政府的补助拨款。
邦政府的收入除了它们本身专有的税收而外，还从中央政府那里得到转移支付，这有三种形式：
一是某些税收收入的部分转移，即联邦所得税，中央货物税，这由财政委员会监管至少五年分派一次；二是印度政府给予各邦额外的援助和贷款，以解决那些财政委员会无法解决的问题，因为是非计划性支出，则被称做自由资金转移；三是计划委员会为计划项目所提供的计划援助资金。
除上述税收收入外，地方政府还存在非税收收入，如利息收入、红利等。
除了收益账目上的这些收入而外，还有资本收入如从市场上得到的贷款等等。
当然，印度财政也存在一定的缺陷，如印度的财政赤字一直居高不下。
为了减少财政赤字，当地政府在财政上采取开源节流，精简政府机构，减少行政开支的方式。
值得一提的是，印度税收中与众不同的支出税，它的设置有很多优点：
（1）它比所得税更公正，可以达到减少支出的目的。
它激励人们诚实储蓄，这点对印度很重要，支出税可使储蓄存款增加，带来了利润和安全保障，并将增加投资资金。
（2）这一税种没有区分高风险的经营活动的收入。
（3）可以降低逃税等地下交易活动。
由于印度存在高税率，因此存在大规模的逃税行为，而支出税就能解决这些问题。
三、对我国的启示
1、科学界定财权事权，提高县级政府独立性
县级财政事权负担不合理、过重是县级财政困难的重要原因。
县级财政承担了许多本该由中央或省级政府承担的事权。
又或者，如果中央赋予地方以及县级政府充足的、必须的财力保障，县级政府的这些困难也是可以承受的。
而事实是，中央在让县级政府承担沉重负担的同时，没有给与其足够履行事权的财权，造成了事权和财权的严重不对称。
1994年我国实施分税制时，为了消除财政包干制下财力分散、中央财政集中度低的弊端，分税制采取适度集中财权和财力的办法增强中央政府的财政能力，中央财政收入比重提高了，地方财政收入比重相应下降了。
在实行分税分级财政体制的国家里,中央适当集中财权是普遍的做法，这导致财力上移，事权下放。
但是在财政收入集中于中央，而财政支出集中于地方的情况下，这更加加剧了二者之间的不对称。
所以事权和财权的合理划分就显得尤为重要，这就要求先确定各级政府的事权范围,然后根据其事权范围所需财力的大小配置相对称的财权,遵循财政合理分权的重要原则。
在科学合理地界定各级政府的事权范围的基础上,为了保证各级政府拥有与履行其事权相对称的财权,可以从以下方面进行改进：
（1）依据财权与事权对等原则，调整中央与地方政府收入比例，适度降低中央财权，给予县级政府与事权相配套的税收收入，提高县级财政收入。
还应改变地方政府层层集中财力的现状，降低省级、地市级政府的财政集中度，使财力分配的重心逐渐下移到县级财政，保证基层政府拥有与其支出责任相适应的财力，实现公共服务均等化。
而在提供基本公共服务的事权划分上，应改变义务教育、公共卫生、社会保障县乡政府承担责任过多的现状，中央政府和省级政府应承担更大的支出责任。
事权明确划分后，还要通过法律制度固定下来。
并要求在各级政府间合理划分税收，使得税收的划分更加富有弹性、更公平、更加便于管理。
（2）在中央必要的监督和约束下,赋予地方政府一定的税收自主权（如设税权、税种选择权、税率调整权）和举债权。
（3）在必要的情况下，上级政府酌情对县级政府进行专项拨款，加大转移支付力度，或者对县级财政进行贷款，为县级财政补充财力。
2、转移支付建设透明化，加大落后地区资金转移力度
近年来，我国财政收入增长较为迅速，但仍然存在资金有限性，制约了中央对地方政府转移支付的可动用资金，使得部分县乡层未能得到资金的转移。
中央财政应在不断完善转移支付办法的同时，加大对欠发达地区的转移支付力度，对存在收支缺口的地区按一定系数给予补助，财政越困难的地区补助系数越高，提高落后地区资金转移支付系数，做到资金利用真正意义上的公正平等。
除合理分配外，有些县级政府在得到资金后，也未能合理应用，使其失去了原本该起到的经济作用。
这也使得政府财政公开透明化的理念越来越突显。
在解决转移支付建设透明化这一问题上，我国可以借鉴日本政府在税收上采用的宣传方式，每年定期公开中央对地方政府的转移支付情况以及县乡政府对于转移支付的使用说明，实现政府行为的公开化，给民众较大的知情权和参与权，实现更广泛的社会舆论监督和新闻监督，从而达到建设透明化的目的。
在转移支付制度方面，法国财库管理制度对其有一定的指导意义，在做到事前监督、事中监督的同时，还要加强事后监督，通过法律制度对其起到严厉控制的作用。
只有在严格监督和透明化的基础上，才能避免除专项补助外的其他未制定用途的财政转移支付去向不明的现象，做到每笔转移支付都用在刀刃上。
规范转移支付制度意义重大，中央和地方政府应从有利于经济发展、有利于社会和谐、有利于提高政府施政效能的角度出发，提高转移支付的透明度，做到公平公正，推进转移支付建设的透明化、合理化。
3、明确划分基本公共服务职责，着力保障和改善民生
在我国现阶段，政府越来越重视履行公共服务职能，致力于建立公共服务体系，但各级政府公共服务职责的合理划分问题并没有得到解决。
基本公共服务职能是由中央和地方政府共同实现的，需要通过各级政府的分工合作来共同完成，因此明确划分各级政府公共服务的职责范围是建立公共服务体系、保障民生的首要前提和基础。
在职责划分问题上，可根据受益原则和效率原则确定各自职责范围。
从受益原则出发，如果是全国性受益范围的公共服务项目，因为其惠及全国公众，所以应该由中央政府提供；而倘若一项公众服务只是涉及固定县乡区域内的公众，则应由地方政府提供。
从效率原则考虑，政府提供的服务要能够达到经济上的帕累托效应，即最有效地满足社会公众的需要和偏好。
只有将效率原则和受益原则相互融合在一起，才能保障职能划分的科学性。
由于历史原因，我国在基本公共服务方面，在一些领域还有逆向转移的倾向，即经过一次分配收入有差距，经过二次分配没有缩小一次分配的差距，反而扩大了差距，这个倾向在城乡之间、区域之间、不同群体之间都有所体现。
因此，建立全国统一的基本公共服务经费保障机制，合理调整中央和地方财力分配关系，逐步把基本公共服务的事权适当集中到中央，由中央来统筹平衡各地的基本公共服务标准迫在眉睫。
中央和地方政府需要进行结构调整，要将其侧重向欠发达地区倾斜，加快城乡基本公共服务的覆盖面，加大薄弱环节的投入力度，使全国民众基本权益都得到有效保障，生活水平得到有效改善。
四、总结
综上所述，我国应进一步完善以中央政府为主导的，通过省级政府的引导和推动的，县级不断完善和健全的适应县级政府财政收支的基本财力保障机制建设，即科学界定财权事权、将转移支付制度透明化、明确划分基本公共服务职责等。
我国正处在社会经济快速发展时期，中央及地方政府应提高政府行政效能，以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标，增强我国政府决策的科学性和民主性，积极改革和完善各项决策机制，服务大局保障民生。
参考文献：
【1】李英利、黄力明、刘青林：
《建立广西县级基本财力保障机制研究》，载于《经济研究参考》2011年第5期。
【2】刘薇：
《完善地方转移支付，建立县级财政基本财力保障制度》，载于《经济研究参考》2010年第12期。
【3】李放、韩艳翠：
《试论农村社会保障体系建设中的财政支持》，载于《农业现代化研究》2005年第1期。
【4】刘德顺：
《充分发挥财政职能统筹推进城乡基本公共服务均等化》，载于《攀枝花科技与信息》2010年第1期。
【5】陈禹洁、申晓刚：
《完善县级基本财力保障机制的思考》，载于《知识经济》2011年第15期。
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