基于公共服务均等化的公共政策价值取向研究1.docx
《基于公共服务均等化的公共政策价值取向研究1.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《基于公共服务均等化的公共政策价值取向研究1.docx（20页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
基于公共服务均等化的公共政策价值取向研究1
基于公共服务均等化的公共政策价值取向研究
学生姓名：
张家铭
专业：
行政管理
学号：
200802301112
指导老师：
池松军
摘要：
基本公共服务均等化成为新时期党和国家持续关注的公共政策议题，它的提出及其实施表明我国政府将实现基本公共服务均等化作为公共政策的基本目标之一。
但是，从目前来看，我国基本公共服务还存在着行业分布不均、城乡差距、地区差距、群体差距等不均等的情况。
这是因为存在公共政策的倾向性、城乡二元经济结构、区域经济发展不平衡、个人收入差距不断拉大和诉求渠道不畅通等深层次原因。
为此，我们有必要从公共政策价值取向的视角来探索解决问题的途径，从而最终实现基本公共服务的均等化，为构建社会主义和谐社会贡献力量。
关键词：
公共服务均等化；公共政策价值取向；公平；和谐；以人为本
一、引论
（一）选题的背景及意义
2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“加大财政在教育、卫生、文化、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入”，提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的目标；十七大报告进一步提出“缩小各地区在享有公共服务方面的差距，使不同区域民众享有比较均等的就业、住房、医疗、教育、基本公共文化的机会、公共服务水平和良好生活环境”；十七届三中全会则将“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为2020年全面建设小康社会的基本目标之一；2009年12月中央经济工作会议提出，要继续推进基本公共服务均等化。
可见，基本公共服务均等化成为新时期党和国家持续关注的公共政策议题，它的提出及其实施表明我国政府将实现基本公共服务均等化作为公共政策的基本目标之一。
同时,基本公共服务均等化也成为理论界讨论的热点话题。
由于基本公共服务均等化的要求提出的时间不长,在理论探讨上难免众说纷纭,实践上往往缺少具体操作办法。
通过梳理我国基本公共服务均等化方面的研究现状,总结国内理论界现有研究的成果,笔者发现还没有一位学者从公共政策价值取向这一视角研究我国基本公共服务均等化，因此，从公共政策价值取向的视角来研究基本公共服务均等化，很有必要且意义重大，在理论上能够填补学术空白，在实践上为我国基本公共服务均等化提出政策建议。
（二）国内外研究现状
基本公共服务均等化自提出以来,国内诸多学者开展了一系列研究，并形成了大量的文献。
如：
在“中国知识资源总库——CNKI系列数据库”中以“公共服务”为题名，时间跨度为“1979——2011”，共有记录6342条；以“公共服务均等化”为题名，时间跨度为“1979——2011”，共有记录876条。
这些研究主要集中在公共服务与基本公共服务的概念、基本公共服务均等化涵义、基本公共服务均等化现状与问题研究、基本公共服务均等化的制度保障研究、实现路径等方面。
由于政治制度与经济社会发展水平不同,各国政府提供的公共服务也有所差别。
但是针对基本公共服务均等化问题,国外的研究不是很多。
基本公共服务是中国根据社会主义初级阶段提出的。
发达国家政府大多推行公共服务均等化政策与措施,其中许多内容应界定在我国现阶段的政府基本公共服务内容体系之中。
在明确提出公共服务均等化的理念之后,学术界对这一理念的内涵和实现机制等问题也进行了进一步的研究,试图将公共财政制度的完善、公共服务均等化、政府间财政关系的重构和统筹城乡发展的政策支持结合起来,将公共服务均等化提升到一个新的理论层次。
但是总体来说,对这些问题的研究还不够深入,体系还不够健全,具体表现在以下几个方面:
第一，对基本公共服务均等化相关概念的分歧较大；第二，缺乏对基本公共服务均等化的基础理论研究；第三，研究视角较为单一；第五，忽略了基本公共服务均等化的经济与制度背景；第五，缺乏对于实现基本公共服务均等化的可操作的绩效评价等约束机制研究。
（三）内容结构和研究方法
本文从公共政策价值取向的视角来研究基本公共服务均等化，采用的研究方法有文献研究法、价值分析法、现存统计资料分析法、比较分析法等，其内容结构包括：
一、引论；二、公共服务均等化与公共政策价值取向相关概念界定；三、基本公共服务均等化与公共政策价值之间内在逻辑关系；四、我国基本公共服务均等化的问题及原因分析；五、调整公共政策价值取向解决公共服务均等化的有
效途径。
二、公共服务均等化与公共政策价值取向相关概念界定
（一）公共服务均等化的相关概念的界定
政府和市场都是有效的资源配置的机制，但是市场在配置私人产品方面是有效率的，在配置公共物品方面难免市场失灵，而政府在提供公共产品或公共服务方面是有效率的，所以政府是提供公共物品或公共服务的主要提供者。
公共产品和公共服务是政府通过分配资源实现公平的重要途径。
基本公共服务是公共服务的一类，具备公共服务的所有特征，均等化是基本公共服务发展的目标。
由于诸多因素的综合作用，在我国现阶段，基本公共服务还存在很多不均等的情况。
1.基本公共服务内涵界定
公共服务是政府在市场失灵的领域发挥作用，并实现社会公平的重要途径。
通常是指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，一国全体公民不论其种族、性别、居所、收入和地位等方面的差异，都应公平、普遍享有的服务。
公共服务一般具备社会性、公共性、公平性、动态性四个共同特征。
[1]公共服务分为基本公共服务和一般公共服务。
基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展的总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。
基本公共服务包括两个基本层面：
一是生存型公共服务，满足居民基本生存与健康的需要，为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障、医疗卫生服务等；二是发展型公共服务，满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务。
[2]
基于以上认识，我们认为基本公共服务应该是与全体社会成员关联性很高，影响作用强的服务，如果缺少基本公共服务，社会秩序就无法正常维持，人们就无法生活，经济社会发展就会停滞甚至倒退。
所以基本公共服务就是政府提供的与全体社会成员直接相关的满足公共需求的服务，基本公共服务以增加全体社会成员的福利为判断标准。
我们可以把公共服务的范围界定为由公共财政投资增进社会全体成员福利的公益性服务。
2.对“均等化”的理解
根据汉语大词典“均等”含有“平均、平等、等价”的含义。
“均等”是指一种状态，“均等化”是一个结果，需要通过一定的过程最终达到均等的结果。
要实现基本公共服务均等化，重点在把握如何衡量“均等化”，采用什么样的标准界定均等化。
从我国的特定国情、从社会主义公平正义观来看，共产主义是最高理想和最终目标，到那时人们都各取所需，可以说是“绝对”的“均等化”。
国内大部分学者都认为均等是一个相对的概念，但对于均等的内涵及判断标准，学者们的认识并不一致。
基本上是认为要达到机会均等或者结果均等。
同时，学者们多从公共财政均等化和公共服务水平来建立均等的标准。
笔者认为“均等化”在目前的情况下应该要追求人们心理状态上的一种大体平等。
如果从技术层面说的均等，多是指数量上和质量上的同等化，这在目前是很难达到的，即使数量和质量都大体相当，人们主观上的感受也可能不一样。
所以，从构建和谐社会的角度看，均等化目前的主要任务就是要消除人们主观上的不平等的观念，减少社会矛盾，维持社会和谐，然后逐步发展经济，为实现共产主义最高水平的均等化而努力。
3.基本公共服务均等化的阐释
在众多基本公共服务均等化的观点中，笔者较赞同贾康的观点，认为基本公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致，当前我国应首先将工作重点定位于实现区域公共服务均等化，同时加快城乡公共服务均等化、兼及居民公共服务均等化。
在公共服务均等化的过程中，重点关注那些“最不利者”，消除他们的不公平感，尽量缩小公共服务供给中的差距。
同时，公共服务均等化不能实行全国统一的模式，因为各地的具体情况差异很大，要根据实际情况采取相对应的措施，从而保证各地、各类人群都有基本相同的获取公共服务的能力。
有了这些公共服务，“最不利者”就有了生存和发展的基础，有了跳出“不利者”队伍的机会和可能。
（二）公共政策价值取向相关概念界定
1.公共政策价值取向
价值是一定的社会主体关于某一社会现象好与坏、对与错、优与劣的主观性评价和判断。
公共政策价值取向是指政策主体在制定、执行和评估中主观上所坚持的行为的意义取向。
任何一项公共政策都是在一定的价值选择的指导下产生和运行的。
公共政策价值取向是公共决策的出发点和最终的归宿，在社会生活中具有重要的意义。
它是公共政策在社会各种关系中发挥协调作用的基础；关系到公共利益能否得到有效的实现；决定了公共政策的内容、实现方式等。
以政府为主导的公共组织其政策价值就是要最大限度的实现公共利益的最大化。
2.现代政府公共政策的价值取向
马克思主义理论指出，“人的全部活动都是在追求着某种价值目标，价值目标越大，越是同活动的主体的需要相一致，人们所激发的潜能也就越大。
所以政府所制定的政策价值取向是为社会不同群体的实践活动提出行动导向，离开了导向，就失去了政策存在的意义。
”现代政府的公共政策，如果想得到广大人民群众的认同，一般应当选择如下四种价值标准：
第一，以人为本：
现代政府公共政策的根本价值取向。
政府的目的就是服务和增进人民幸福，以人为本是现代社会公共管理和行政的首要的规范性价值取向。
公共政策追求的是人民幸福的最大实现，是公共政策最为根本的价值取向，公共政策是在这样的取向的前提下进行的。
第二，民主法治：
现代政府公共政策的基本价值取向。
民主是社会主义的本质要求，公共政策要遵循民主的价值取向，从根本上说是遵从我国社会的本质的要求。
现代社会一定是法治社会，因为法治是自由、民主的保证——是将自由和民主导向和谐，从而和谐地实现自由和民主的保证。
第三，公平正义：
现代政府公共政策的核心价值取向。
公共政策要发挥在和谐社会中利益的协调作用，必须以公平、正义为价值核心取向，确保公共政策能够在和谐社会的建设中发挥基础性的作用。
第四，自由平等：
现代政府公共政策的重要价值取向。
自由平等，是人类社会的美好追求，是政治建设、政治发展的重要价值和目标。
三、基本公共服务均等化与公共政策价值之间内在逻辑关系
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。
从公共政策的本质来看，公共政策作为服务和增进公共利益的政府产品，是对社会利益的权威性分配，因而其具有分配的本质。
公共政策作为国家意志的体现，是社会利益的集中反映，这一本质决定了公共政策必须反映大多数人的利益，因而其具有公共性。
（一）公共政策的分配本质
现代公共政策具有多种规定性，而在这些规定性中起决定性作用的则是：
公共政策是公共权力机关为着一定目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。
而这一起决定作用的规定性就是公共政策的分配本质。
1.公共政策与资源配置
所谓社会资源的配置，指的是政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。
这种配置，也就是政策执行手段的配置，是政策由方案转化为现实这一过程中的成本投入。
政策主体制定什么样政策、确定什么样的政策目标，既取决于其主观认识，也取决于它们能够配置的资源。
2.公共政策与社会价值分配
所谓社会价值的分配，指的是作为政策成本的社会资源投入，随着政策目标的实现而获取的政策收益在不同的社会群体间的分布。
这里的社会价值，指的是生产资料、生活资料、权力、财富、荣誉、地位等等碑统称作“价值”的那些东西。
公共政策的本质是政府对社会公共利益所作的权威性分配，价值分配问题将始终贯穿于制定公共政策的全过程。
作为公共权力的占有者，政府把价值分配给谁，不是任意的、无的放矢的。
政府总是选择那些与其价值取向一致的社会群体，作为价值分配的重点对象。
（二）公共政策的公共本质
公共政策的本质在于它的公共性,这可以从公共政策的主体、客体、性质、目标等方面体现出来。
公共政策作为国家和政府意志的体现，须把谋求公共利益作为其最终归属。
1.公共性是公共政策的本质
公共政策是公共权力机关为解决公共问题实现公共利益而制定的，这就是公共政策的公共性。
公共管理的公共性主要体现在以下几个要素之中：
第一，从公共政策的主体看,公共政策的主体是以政府为主的公共组织,其以实现社会公共利益的最大化为目标,具有鲜明的公共性特征。
第二，从公共政策的客体看,公共政策客体是指政策所发生作用的对象,它包括政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员两方面。
从政策所要处理的社会公共问题来看,政策问题具有鲜明的公共性。
从政策所要发生作用的社会成员的角度来看,政策发生作用的对象为社会成员。
在这方面,政策所维护的不是某个人或某个团体的利益,而是大部分人或大多数团体的利益。
因此,从政策所要发生作用的社会成员的角度来看,公共政策的本质在于它的公共性。
第三，从公共政策性质看,公共政策的性质是对社会公共利益进行价值分配,在进行价值分配的过程中公共政策体现出它的公共性。
第四，从公共政策的目标取向看,公共政策是为了解决某一或某些社会公共问题而制定的,目的是为实现公共利益的最大化，因此,公共政策的目标取向具有鲜明的公共性特征。
2.公共利益是公共政策的归属
公共政策的公共性体现在其公益性上，公益性关涉公共政策的价值取向题目。
公共政策的政策题目都来源于公共领域，其目的是解决公共题目，治理公共事务，维护公共秩序，实现社会公平与正义。
因此，公共政策的价值取向只能是公共利益，也就是说，公共政策的公益性就体现在它是为了实现公共利益与长远利益而非私人利益或小团体利益和眼前利益。
公共政策是致力于实现社会公共利益，而不是仅仅为少数人、少数团体的特殊利益服务。
公共利益是公共政策的归属，政府及其公共政策实现公共利益的能力和程度，是判定和评价政府及其政策的正当性、有效性的基本标准。
（三）基本公共服务均等化与公共政策价值取向
1.实现基本公共服务均等化是公共政策在实践层面的具体化与展开
社会发展的实践证明,我国的主要矛盾没有变,依然是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾,但是这个主要矛盾的表现形式却有了新的变化。
当前最突出的是,广大人民群众对公共产品和公共服务的需求迅速上升,与本应由政府提供的公共品和公共服务供给不足且配置失当之间的矛盾加剧,包括就业再就业服务、社会保障、义务教育、基本医疗、安全生产、社会治安等关系群众切身利益的问题比较突出。
如何消除上述社会发展进程中出现的这些矛盾呢?
基本公共服务均等化是一个重要的举措。
因为基本公共服务是覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务,涉及教育、医疗、住房、治安、就业、社会保障、基础设施、环境保护等方面,其终极目标是使人与人之间所享受到的基本公共服务均等化。
为此,应当充分估计建立社会主义公共服务体制对化解社会矛盾和建立和谐社会的重大作用。
通过基本公共服务均等化,来平衡城乡之间、区域之间、人与人之间的矛盾,来缓解社会领域的种种矛盾和问题。
可以说,基本公共服务均等化是社会建设“实践的呼唤”。
2.基本公共服务均等化与公共政策在构建和谐社会方面的价值功能具有一致性
基本公共服务均等化符合民主社会追求的基本价值趋向，那就是实现社会公平、公正和平等。
基本公共服务均等化作为和谐社会构建中的重要公共政策，体现了民主社会对公平、公正和平等的追求。
中国十六届六种全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证，必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度。
”基本公共服务均等化是和谐社会建设的重要内容，城乡基本公共服务均等化是实现社会公平、公正、平等的重要制度安排。
“基本公共服务均等化目标追求中的社会公正不仅要确立形式平等，而更重要的是要实现实质平等”。
城乡基本公共服务不仅在价值追求上体现追求社会公平、公正和平等，而且在制度安排和财政支持和公共政策方面也要向实质性的平等迈进，不仅仅是体现在政府的工作宣传口号和文件上，要从制度公平上入手，破除城乡基本公共服务的差距，建立平等的公共服务制度。
3.实现基本公共服务均等化是公共政策在社会建设领域的核心和重点
“任何社会的发展总是与社会制度的完善、社会机制的健全、社会事业的发展、社会保障体系的完备以及社会组织的成熟与发展密切相关的。
也就是说与社会建设联系在一起的。
我们必须像重视经济工作一样重视社会建设。
但是,社会建设的面广且任务艰巨,不可能全面开花一蹴而就,我们只能立足当前,着眼长远,量力而行,尽力而为,有重点分步骤地持续推进。
”[3]这次党的十七大报告特别提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设,明确了社会建设的出发点和归宿,体现了社会建设的核心和重点,指出要“着力保障和改善民生,扩大公共服务,实现基本公共服务均等化”。
但是,解决民生问题要首先着眼于困难群体,为此,“要适应我国利益格局变化和利益主体多元化的客观要求,在经济发展的基础上,更加注重社会公平正义,正确反映和兼顾不同方面群众的利益,抓紧完善利益协调机制,以扩大就业、健全社会保障体系、理顺分配关系、发展社会事业、维护社会稳定等为着力点,努力让全体人民共享改革发展的成果。
”[4]
四、我国基本公共服务均等化的问题及原因分析
（一）我国基本公共服务均等化的问题
我国近年来在基本公共服务均等化方面做了不少的工作，特别是加大了对农村的投入力度，取得了一定的效果。
但是，从目前来看，由于公共政策价值取向和价值分配非均等性，基本公共服务还存在很多不均等的情况，综合起来主要有以下几个方面的表现：
1.基本公共服务行业分布不均
改革开放以来，我国经济年均增长保持在9%以上，国家财政收入基本保持在每年15%左右，到2008年我国财政收入已达到6.1万亿元。
与国家财政收入的迅速增长相比，我国公共服务不仅存在着总量不足的现状，而且还存在着基本公共服务行业分布不均的问题。
主要体现在几个方面：
第一，基本建设支出占财政总支出的比重不断下降，但仍占较大比重。
基本
建设支出比重从1985年的27.67%下降到2006年的10.86%。
第二，支农支出比重较少。
第三，文化、教育、卫生支出波动较大。
支出比重从1985年的15.8%上升到1994年的22.07%，此后总体上呈缓慢下降的趋势，2005年下降到17.99%。
2006年以后，随着国家较大规模增加对教育、卫生的投入，这一比重又呈上升的趋势。
第四，行政管理支出总体上不断上升。
从1985年的6.52%上升到2006年的13.95%。
2、基本公共服务的城乡差距
这是基本公共服务不均等最突出、最急需解决的问题。
在教育、医疗卫生、公共基础设施等公共服务供给方面，城乡之间基本是“一国两策”，财政投入的城市倾向十分明显，最终带来的是城乡面貌的巨大差异，“城市像欧洲，农村像非洲”。
近几年来，农村基本公共服务的供给得到一定程度的改善。
但与城市日新月异的变化相比，与农村、农民的实际需要相比，农村基本公共服务供给不足的状况仍然没有大的改观，城乡差距依然很大。
表1反映出我国城市和农村在文化教育、医疗卫生、社会保障等方面的都存在很大差距。
第一，城乡教育资源分配不均等。
以校均拥有计算机台数为例，2007年全国城市小学校均拥有计算机71台，而农村小学平均只有6台；全国城市初中校均拥有计算机102台，而农村初中平均只有38台。
第二，城乡社会保障不均等。
以最低生活保障水平为例，2007年，农村最低生活保障平均实际支出水平（补差额）为人均37元/月，而城镇的最低生活保障平均支出水平（补差额）人均102元/月，城镇是农村的2.76倍。
即使把城镇生活成本比农村高的因素考虑在内，这个差距仍显过大。
第三，城乡公共卫生与基本医疗服务不均等。
以人均卫生费用为例，2007年，中国人均卫生总费用为662.3元，其中城市为1122.8元，农村为318.5元，城市为农村的3.53倍。
表12007年城乡基本公共服务水平比较
教育（校均拥有计算机台数）
医疗卫生
（人均卫生费用）
社会保障
（最低生活保障水平）
小学
初中
城市
71台
102台
1122.8元
人均102元/月
农村
6台
38台
318.5元
人均37元/月
数据来源:
贺珍瑞.对新时期城乡基本公共服务均等化问题的思考[J].理论导刊,2010（4）
3、基本公共服务的地区差距
由于自然条件和发展的起点不同，再加上国家政策的倾斜，基本公共服务地区分布不均衡问题明显。
本文从东部、中部、西部3个区域中，各选取能够代表本地区整体经济水平的行政省作为样本，选取浙江省、湖南省、贵州省代表东、中、西部，对我国地区间的基本公共服务进行了比较研究。
表2反应出：
第一,在人均教育费用方面，浙江省是湖南省的2.1倍，贵州省的1.7倍，差距较大。
其中以湖南省的人均教育经费最低，只有359.59103元。
第二，在人均公共卫生费用方面，浙江省是湖南省的2.3倍，贵州省的1.7倍，差距较大。
特别是湖南省的人均卫生费用最低，只有93.15028元。
第三，在养老保险覆盖率方面，浙江省是湖南省的2倍，贵州省的4.2倍，差距很大；在人均社会保障费用方面，浙江省是湖南省的1.7倍，贵州省的3.2倍，差距很大。
通过上述结果，我们可以知道，经济较发达的东部沿海地区，基本公共服务水平总体较高，而经济欠发达的中西部地区，基本公共服务的程度较低。
表22007年三省公共服务均等化指标比较
区域
东部
中部
西部
代表省份
浙江省
湖南省
贵州省
人口总数（万个）
5060
6355
3762
GDP（亿元）
18780.44
9200
2741.90
基础教育
教育支出（万元）
3838886
2285201
1662714
人均教育费（元）
758.67312
359.59103
441.97608
医疗卫生
卫生支出（万元）
1122822
591970
487893
人均公共卫生费（元）
221.90158
93.15028
129.68979
社会保障
社会保障（万元）
3005548
2209838
708014
养老保险覆盖率
0.23065
0.12337
0.05474
人均社会保障费（元）
593.98182
347.73218
188.20149
数据来源：
根据《中国统计年鉴2008》计算得出。
4、基本公共服务的群体差距
近年来，我国个人收入差距不断拉大，导致国家企事业单位、自由职业者、下岗无业人员、个体户等不同社会群体之间享受的基本公共服务不均衡。
以医疗为例,有学者指出,我国政府投入的医疗费用中，80％是为了850万以党政干部为主的群体服务,剩下的l3亿人只能分享20％的医疗资源。
另外,职工基本医保和公费医疗的人均年医疗费用是城镇无保险人群的3.0和4.7倍。
特权阶层享有公费医疗的绝大部分，前卫生部部长殷大魁曾经提到如今公共医疗开支中80%用于领导干部，而农村居民、儿童、学生、无固定收入的老年人、未就业的残疾人等无法享受公费医疗。
这进一步加剧了个人收入差距，影响社会的公平正义。
（二）我国基本公共服务没有达到均等化的原因分析
我国基本公共服务没有达到均等化的原因是多种多样的，归结起来有以下几点：
1.公共政策的倾向性是对非均衡发展的强化
国家政策的强化是造成我国基本公共服务行业分布不均的最重要的一个原因，这主
升级会员 