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大学生毕业落户政策研究
大学生毕业落户政策研究
——以上海为例
国务学院朱光楠
指导教师陈晓原
摘要：
本文通过梳理我国户籍制度改革的脉络，分析大学生落户问题的一般性和特殊性，并进一步对大学生毕业落户问题进行定义。
以上海的户籍政策和大学生毕业落户政策的其变化发展为例，研究并分析大学生毕业落户政策的相关要素。
全文通过描述性研究，对这一问题进行比较详细的介绍，并进行一定的政策分析。
关键词：
大学生毕业落户政策
Abstract:
ThispapersummarizesthehistoryofthereformofthepolicyofthehouseholdregistrationofChina,definestheproblemofgraduatedstudents’householdregistration,andanalysistheuniversalityandparticularityoftheproblem.TherelatingfactorsareresearchedbystudyingtheexampleofShanghai’spolicy.Thispaperisadescriptivestudywithsometheoreticalanalysisofpublicpolices.
Keywords:
Thepolicyofgraduatedstudents’householdregistration
引言
大学生毕业落户政策，是指各地政府为解决非本地生源的高校毕业生暂时或永久性的获得当地户籍而出台的相关政策，因为其关系到了高校应届毕业生的就业机会、社会保障办理等等诸多方面的问题，故而各地大学生毕业落户政策的出台、变化都会受到社会各界的广泛关注，作为经济相对发达、高校集中的直辖市、省会城市而言，相关的政策往往成为讨论的焦点。
上海作为全国的经济中心，每年在国内外吸引大量优秀人才的同时，本地高校也在输出数目巨大的应届毕业生，而且由于之前不断“扩招”的后续效益，毕业生数量呈现出逐年增多的趋势。
2009年，上海高校毕业生规模将达到15.8万，比2008年增加0.9万人，增幅达到0.6%，其中外地生源的比例也是稳中有升。
上海在我国政治、经济生活中的重要地位，巨大的城市吸引力，日益激烈的社会竞争，逐年增加的外地生源，这些交织在一起使得每年上海市的毕业落户政策备受关注。
本文试以上海为例，梳理其近年来的毕业落户政策，总结其中的变化、发展和现状，力求分析出其中所反映出的问题。
1大学生落户问题的由来
大学生毕业落户政策是我国户籍制度的一个组成部分，大学生毕业落户问题是我国户籍问题的一个延伸。
可以说大学生落户问题即有着我国户籍制度问题的普遍性，又有着其自身的特殊性。
1．1我国的户籍制度改革
我国在先秦时代就开始形成户籍制度，历朝历代尽管各具特色，但户籍在中国人的生活中从来都是占据着重要地位的，它往往代表了一个人的社会关系、经济地位等等。
新中国以来，我国的户籍制度经过了一系列改革，国内外众多学者也对这个问题进行了研究。
学者们普遍认为中国现行户籍制度在毛泽东时代一直没有变化，直到80年代后，乡城人口流动加速，政府才开始采取更为灵活的户籍政策。
在这个共识的基础上，学者们主要讨论了改革开放后中国户籍制度的变迁。
Matthews认为1985年，中国实行身份证制度是“户口制度实行以来的最显著的变迁”。
不过，Torpey对身份证制度这种变迁的作用持保留的态度，他认为，既然户籍制度并没有消失，那么“身份证可能只能仅仅被看作是政府对个人流动的控制的延伸”。
陆益龙以户口类型为切入点，考察了1978年后的户籍制度变迁，包括：
知青回城户口，“农转非”户口、自理口粮户口、户口买卖。
不过，他的考察仅仅局限于事实的描述，并没有对户籍制度变迁机制进行研究。
Solinger以1983年5月15日，湖北武汉市公安局颁布的《关于非本地居民“暂住证”的确认和发放的通知》为文本，研究了1983年武汉“暂住证”这种户籍制度的新形态。
研究认为：
这是一个没有得到中央的文件许可的、关于移民进入城市的地方权威性管制规定，和以前的同类管制相比，它具有以下特点：
劳动力雇佣方式从集体同意变迁到个体同意、劳动力流动从禁止到允许、管制目的从管制经济性行为变迁到管制人口、户口登记和食品供应。
Wong和HuenWai-po两位学者从市场的逻辑出发，研究了上海和深圳两地蓝印户口的类型、实施目的、蓝印户口者享有的权利、准入条件和程序、实施结果、制度优点和缺陷等问题。
Chan和Li基于1980年8月19日到1993年5月28日，中国政府颁布的23个关于“农转非”的文件和相关材料，系统考察了户籍改革中“农转非”这一类户口类型的申请条件及其变迁。
左鹏和周菁通过对中国中部某个县的实证调查，探讨了1992年购买户口者的类型，并指出，政府通过买卖户口，增加了财政收入，解决了政府经济和社会建设资金不足的问题。
WangFei-Ling讨论了90年代以来户籍制度出现的三个新变化：
一是户籍制度排他性的特征开始减弱；二是户口的社会政治控制性功能制度化，即政府统一对重点人口进行管理，管理更严格；三是户口的分配功能减弱，取而代之的是市场机制的作用。
李若建以户籍价值为视角，研究了城镇户籍实际价值的形成、价值显化和价值弱化三个过程，认为，“城市户籍的形成是政府行为的结果……城镇户籍的显化和淡化同样是政府行为”。
可以说，在改革开放后我国政府进行的一系列户籍制度改革，已经大大增强了城乡居民的流动性，削弱了城乡户口所享有的国民待遇差异，是顺应市场经济发展规律和社会主义民主制度的表现。
但削弱差异不代表消除差异，城乡二元差异在我国依然深刻的存在着，农业户口和非农业户口背后的带来工作机会、社会保障等等方面的差异广泛存在。
同样，不同城市之间人员的流动似乎已无障碍，但户籍迁移的门槛在一些发达城市依然令人望而兴叹。
户籍制度成为我国城市地区与农村地区之间、发达地区和欠发达地区之间呈现出“二元割裂”状态的重要原因。
1．2大学生落户问题的特殊性
1.2.1大学生户口本身的特殊性
学生户口管理是当前高校安全保卫的一项基础性工作。
按照公安部门对户口类别的划分，高校学生既不是外来暂住人口，也不是流动人口，属于城镇集体户口的一部分，随着人才需求的多样化和复杂化，高校在办学模式、招生办法、教学体制、就业管理诸方面的改革逐步深入，而现行的高校学生户口管理模式是计划经济下的产物，已暴露出手续繁琐，重复迁移，为在校学生造成诸多不便，与高校的改革步伐不同步，近年来随着高校扩招，学生数量剧增，高校学生户口管理工作面临着严峻考验。
学生户口有着“人数多、密度大、时间短、流动频繁、情况复杂”的特性，所以在大学生毕业进行落户工作时，往往时间紧、工作量极大，所以必须得到足够重视，确保万无一失。
1.2.2毕业落户对应届毕业生有着重要意义
曾几何时，对农村的孩子而言，参军和考大学成为他们摆脱农业户口，实现“农转非”的重要手段。
只要大学毕业就可以得到国家分配的工作，从而获得城市居民的身份。
尽管随着改革开放的深入，分配工作制的终结，上大学不再是获得城镇户口的绝对保证，但它依然代表着一种机会，吸引着农村地区的学生们。
所以，大学毕业生落户政策的变动都有可能会影响到这些学生的命运，关系到他们付出的高额成本是否能够获得期望的回报。
对于已经拥有城市户口的外地生源而言，毕业落户则往往与就业及其相关工作待遇息息相关。
以上海为例，应届毕业生如果可以落户上海，则用人单位就至少要为其缴纳养老保险金、失业保险金、医疗保险金和公积金等“四金”，否则往往就只会缴纳综合保险金。
而后续的问题更是关系到生活的方方面面，下文再进行详述。
更关键的是，一旦应届毕业生无法成功落户，之后便只能再以社会人员的身份申请本地户籍，这两者之间的申请条件、成功几率还是相当大的，学生们当然希望可以在毕业当年获得当地户籍。
以上这些就注定了应届生落户的相关政策备受关注的命运，它涉及的不仅仅是外地生源的学生，还有他们背后的家庭，同时加之本地人群的关注，可以说这是关系到社会稳定、和谐程度的一项政策。
2上海的大学生落户政策
2.1上海户籍政策沿革
提到学生落户政策，就必须先分析作为其根基的户籍政策。
回顾上海户籍政策，经历了一段从没有控制，到收紧，又放开，又再适度收紧的过程。
在这个过程中，上海的人才引进及人口综合调控方式逐步趋于科学和人性化。
解放初期到上世纪50年代中期，上海没有严格控制户籍，城市外来人员都能获得上海户籍；从1958年到1988年，由于大量城市人口出生，上海收紧了对外来人员的户籍开放度。
户籍开始“指标控制”，每年新增指标不到一万人，主要给予上海急需引进的人才、归国华侨、大学毕业生等；上世纪80年代末期，上海城市人口进入负增长，城市对人才需求量增加，户籍指标与企业的投资规模、所在行业等开始关联；1994年，上海试行外来常住人口的蓝印户口政策，以促进投资和房地产行业发展，1998年，蓝印户口对满足一定条件的外地购房者放开；2002年，上海停止受理申办“蓝印户口”。
上海的居住证制度始于2002年，分为人才类、普通从业者类、投靠亲友类三种，对于高校毕业生的户籍发放开始按人才类别、成就、贡献等实行“打分制”，每年3万至4万外省市在沪毕业生中约有2万人在上海落户。
2004年，上海扩大了居住证使用范围，在各类来沪人员中推行，按不同条件分为引进人才、务工经商和投靠亲友就读等三类。
其中，对引进人才居住证每年核定一个进户籍的指标。
自此，上海引进人才的方式逐步呈现“拐点”，2005年，上海通过居住证引进人才的数量首次超过了通过户籍引进人才的数量。
截至2007年，外来人才到上海落户人数为2.42万人，而获得人才类居住证的人数为5.43万人。
从这里不难看出，在尝试取得上海户籍的人群中，大学应届毕业生一贯是属于有优势的群体，即便是在上海控制人口进入最严格的年代里，大学毕业生依旧是重点引进的对象。
一方面这是由于在计划经济体制下高校对应届毕业生工作实行分配，另一方面是当时大学生数量少、需求大的供求关系决定的。
而随着我国社会主义市场经济体制的深入发展，人才得以流动，全国各地乃至国外的高素质人才都涌向了北京、上海这样的中心城市，加之从1999年开始我国开始实行高校扩招，进入二十一世纪后在上海这样的大城市里高素质求职者和工作岗位提供者之间的供求关系形式已经完全颠倒，其相关的政策也相应的发生变化。
2.2非上海生源落户的“打分制”
上海在2002年开始实行居住证制度，并开始向应届毕业生发放，但对于希望落户上海的外地学生而言，2004年才是真正意义上的分水岭。
简单对比2003年和2007年“非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业”的相关办法，其中最根本差别就在于从2004年开始实施的“非上海生源高校毕业生进沪就业评分办法”。
2003年以前的高校毕业生，只要在上海找到愿意接受的工作单位，甚至是挂靠单位，就基本上保证可以取得上海户口，而在实行评分制以后“标准分”成为非上海生源进沪就业的最大障碍。
“标准分”指的是非上海生源应届普通毕业生如果要办理上海户籍必须要通过的门槛。
从2004年起，非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业办理上海市户籍开始实行“评分制”，标准分为非上海生源进沪就业申请上海户籍的基本资格分。
其各项要素累计分值高于标准分的，可办理上海市户籍；低于标准分的，则办理人才类上海市居住证。
标准分由上海市高校毕业就业工作联席会议办公室根据上海市政府户籍人口机械增长调控要求确定。
2005年的标准分为64分，2006年为68分，之后的标准分并没有官方的正式公布，但据称2007年的标准分为70（或71）分，2008年则上升为71（或72）分，总体上呈现出逐年上升的势头。
由于07、08两年的标准分并未对外正式公布，应届毕业生在自己申请只能知道自己是否通过审核，却并不清楚自己的得分和标准分究竟多出或少出几分，“打分制”成了一种“政策黑箱”，关系到诸多学生的前途。
其实，参照上文已经提及的官方说法，由于标准分“由上海市高校毕业生就业工作联席会议办公室据上海市政府户籍人口机械增长调控要求确定”，也就意味着标准分是根据每年发放的户籍数量决定的，所以分数的高低并不能准确的反映出申请户籍的难易程度，因为这与当年度毕业生的整体质量和生源数量等要素也存在相关性。
也就是说，在发放户籍总量不变的情况下，如果本届生源质量较高，学生普遍优秀，那么如果评分方法也没发生明显变化的话，标准分自然会提高。
所以说，真正值得关注的还是当年发放的户籍数量。
据有关部门统计数据，2004年以前，上海市每年给相关外来人才发放户口2.8万个到3万个，2004年实行双轨制后转变为居住证4000个，户口2.4~2.5万个，2005年发放居住证超过1万个、户口两万个，2006年发放居住证1.7万个、户口1.5万个，2007年发放户口1万多个。
可见，上海的户籍政策的重心很大程度转移到了居住证上，而户口的发放逐步缩紧。
与此同时，每年的应届毕业生数量却在逐年增加，申请难度自然加大，标准分也随之水涨船高。
2008年，上海高校毕业生中大约有5万多名非上海生源的学生，而当年发放的户口依然维持在1万多的水平，而且这一万多个户口并不是全部对学生发放，标准分进一步攀高理所当然。
总的来说，“打分制”的毕业落户政策，将获得正式上海户口的门槛逐年提高，从大专生和本科未获得学位者，到非“985”、“211工程”重点大学的本科生，再到重点大学的本科生，现在甚至很多重点大学的硕士生、博士生在毕业后都只能拿居住证。
2007年7月，非上海生源高校毕业生落户申请结果颁布，以硕博毕业生为主力的入沪申请大军“倒下”一大片，上海某“211工程”高校人文学院硕士毕业生2006年全部通过申请，而2007年却“全军覆没”。
2.3上海高校毕业生落户政策“特立独行”？
在落户上海的门槛逐年攀高的同时，在我国的大中型城市里不少都制订了更为宽松的高校毕业生落户政策，以进一步吸引人才。
単以山东省为例，2007年山东省政府表示将进一步放宽高校毕业生城市落户就业政策，济南、青岛及各地级市有望取消落户限制，凡在工商部门注册登记、有固定场所、年度接受毕业生5人以上的企业，均可以设立集体户口。
随后济南市出台具体措施，允许低学历外地生源毕业生进济就业，大专、中专学历毕业生，只要在济南市落实就业单位并与该单位签署劳动合同，并按时交纳养老保险费，聘用期达到规定的期限（大专3年，中专5年）的外地生源毕业生，就可办理接收手续。
就在同一年里，北方的黑龙江省，南方的厦门市、深圳市，西部的陕西省，纷纷提出了本科及其以上学历毕业生（或硕士生及其以上）的“先落户、再就业”政策，为外地生源解除后顾之忧。
和上海同为直辖市的天津，也突出了“外地大学生在天津民企工作两年内可落户”的政策。
相较之下，从2002年开始直到2008年逐渐收紧的上海高校毕业生落户政策，与其他大部分城市表现出显著的差异。
2.42009，就业寒冬下的落户“冰融”
2008年下半年，随着美国次贷危机引发的全球金融危机日益严重并开始波及中国，作为中国与世界经济结合最紧密的城市，上海首先体会到了这波危机的影响，出现了GDP增幅低于全国平均水平这种“多年少有”的现象。
而作为即将在09年夏天走出校园的应届生们，最直接的感受便是“工作难找”，相较于之前两届学生火爆的就业局面，落差极为明显，给应届毕业生带来了巨大压力。
随着09年春天的到来，部分高校的学工部门工作的重心很大程度倾斜到确保毕业生就业率上面，而08年的春天，工作的导向还是“降低学生违约率”。
相较于本地生源毕业生，外地生源的学生除了就业这个问题外，往往还有着落户这个大问题。
而就在这个就业的寒冬之中，上海的毕业生落户政策终于有所松动，呈现出一种“冰融”的态势。
上海市委书记俞正声在2008年11月6日做客东方网回答网友提问时就透露，“人才的户籍政策基本的思路就是要把指标管理改为条件管理。
条件管理就是达到什么样的条件，居住证就可以转上海户口。
指标管理改为条件管理，实质上就是要扩大持有居住证的人才每年转成上海户籍的人数要扩大，要扩大这个人数。
”
根据现有的报道，上海居住证转户籍方案蓄势待发，更重要的是户籍准入条件不仅适用于“居住证转户籍”人员，也适用于大学应届毕业生和从国内外引进的人才。
方案显示，凡是满足七大指标分值的人士，包括流动人口都可以申请上海户籍，方案设立100分为标准分，“只要申请人达到标准分分值，符合一个批准一个。
”
这就包括两个方面路径落户上海：
一是七大类指标的累积。
各个指标项目加分加起来达到标准分，即可具备准入条件。
如果学历条件不够，那么可以通过就业机构、从业时间、特殊贡献等获得累积分。
二是时间的累积。
现在累积分不够，但通过几年的努力，特别是通过学业深造、实践积累、职位提升、纳税增加等，累积到标准分，也可达到准入条件。
比如，众多持有上海居住证的大学毕业就业时如果未能达标的人员，以本科生为例，在一家机构连续工作几年（以缴纳社会保险金为具体指标），即可获得100分及以上分值，从而得以落户上海。
同时，方案指出只要某一单项条件达到100分，外来人才和持居住证者也可完全具备申办户籍的准入条件。
这就意味着某一方面具有特别突出的人才，比如高学历人才、有特殊贡献的人才、有成功业绩的创业投资人才等，只需采用单项指标进行衡量。
如果这一方案得以实施，这就意味着居住证含金量的大大提高，应届毕业生即便在毕业当年没能申请到上海户口，依然可以在上海工作一段时间后顺利的正式落户上海，从而享受户口后所代表的福利。
这将无疑是上海大学生毕业落户政策的一次历史性改革，将给未来上海市的户籍管理带来巨大的影响。
3对大学生毕业落户政策及其变化的分析
作为一项重要的公共政策，大学生毕业落户政策的制定、实施和反馈调整都涉及到了社会上方方面面的要素，是一个相当复杂的过程。
3.1高校扩招是促成“打分制”形成的直接原因
2001年上海高校毕业生4.8574万人，此后一路飙升，2002年为6.3478万人，2003年超过8万人，至2004年已接近10万人，年增长率在40%左右。
与此相呼应的是始自1999年的全国高校扩招。
1998年全国高校招生人数仅为108万人，仅仅两年之后，这一数字就翻了一番，达到220万人。
1999年开始全国扩招，2004年开始上海实行非本地生源落户“打分制”，这之间微妙的时间差异不正说明了其中的问题吗？
作为拥有较多高校的城市，上海市在高校扩招过程中承担了更多的负担，限制发放户口数量应该说是其保证本市户口数量平稳发展的合理反应。
公共政策之间往往存在关联性，一项公共政策的执行往往会引发另一项新的公共政策的制定，当时基于拉动内需目的而开始实行的高校扩招引发了上海逐年收紧落户政策，其中的关系很好的证明了这个论点。
3.2落户政策后的资源分配问题
一个上海户口究竟意味着什么？
对于刚刚步入社会的大学生而言，在未来的生活中这一纸户口所意味的往往比通常想象的要更多。
在上海拥有上海户口就意味着可以享受上海市标准的“四金”，更好的医疗卫生条件，更高的求职就业几率，未来子女可以得到有良好的受教育条件等等，可以说户口是充分享受这个城市的公共物品的一个必要证明，或者说是必要条件。
可是我们也都知道，受教育机会是不能够无限提供的，政府投入的金额也是有限度的，这就使得这类公共物品具有了一定的排他性，这种排他性就决定了获得分享资源的权利的门槛是一定会存在的，而且这个门槛会随着资源分配的紧张程度的增加而升高。
上海正是面临这个问题。
以养老保险为例，上海正处于人口老龄化步伐加快阶段。
截至2007年12月31日，上海户籍总人口中60岁及以上老年人口286.83万人，占20.8%，远高于全国其他城市。
而2007年末户籍人口中15～59岁的劳动适龄人口975.61万人，比2006年末减少了5.24万人，上海在全国特大城市中首次出现了户籍劳动人口的负增长。
上海市统计局在最近刚刚公布的报告中预测：
“随着生育高峰的结束和老龄化水平的提高，负增长水平将进入上升周期。
”由此带来的直接影响是社保基金的缺口增大。
上海市财政局数据显示，2007年市级财政安排对社会保险基金等补贴90亿元，这一数字将在今年达到121.4亿元。
更多的发放上海户口就意味着上海市政府要配套更多的社保资金，从而给财政带来更大的压力。
这种情况往往会被认为是新落户人员对原有市民资源的一种挤占，一旦处理不得当使得这种情绪放大就有可能造成社会群体间的对立，从而影响到社会的安定和谐。
所以在当下的情况，大学生的落户问题，或者扩大到外来人员的落户问题，归根到底都是一个利益分配的问题。
3.3居住证与大学生落户
以上所提到的问题，在我国的主要城市中都有体现，而如何克服这个问题与人才引进、保持城市竞争力之间的矛盾，各个城市也都推行了各自的政策。
上海尝试通过户籍“双轨制”，利用“居住证”这种非永久性户籍来解决这一问题。
但效果并不是非常理想。
从上海实行户籍“双轨制”，开始大力推行居住证之后，“居住证”在上海高校应届生心中就成为了一个尴尬的名词。
对一般的外地生源毕业生而言，需要去申请居住证就意味着申请上海市户口失败，是一种退而求其次的选择。
而持有居住证与正式户口之间待遇的差异，也不由得会让人产生一种“二等公民”的感觉。
居住证政策在一定程度上降低了上海的人才引力，在心理上会造成不平等感、不确定性感，不少大学毕业生因此放弃上海，转往北京、深圳或者其它地区发展。
拥有本科以上学历的人在所有办理了居住证的人员中占到79.24%，其中研究生学历的占8.84%，本科学历的占70.40%，而这批人显然是上海未来发展的中坚力量之一。
可实际上，居住证政策主要是控制了人才进入上海户籍，但不能控制常住人口规模。
当前对低端流入人口基本没有有效的控制办法，结果在政策操作层面变成了人才控制，把许多上海急需的优秀人才拒之门外甚至拱手相让。
一项公共政策在执行中往往会造成一些意想不到的效果，这时就需要及时的反馈并对政策进行再评估和修正。
对于居住证制度和以“打分制”为代表的落户政策，早就有学者在2004年就提出了“废除打分，居住证转永久户口”的建议，值得信息的是这项建议在2009年终于有望落实。
然而“居住证转户口”的方案一旦落实，如何合理的控制上海市新增户口数量又会成为一个问题，而新增总量不进行调整的话，其实每一年获得户口的机会依然不变，对于大学生毕业落户的问题不是解决，只是拖延。
只要户籍依然存在，对户籍总数的限制依然存在，大学生毕业落户的问题就会继续存在。
要彻底解决这个问题，就必须对我国的户籍制度进行深一步的改革，还有大量有待研究的问题。
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