陕西省电子政务发展分析.docx
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陕西省电子政务发展分析
陕西省电子政务发展研究
第一章绪论
1.1研究背景
电子政务作为当代信息化建设的引领工程，已经越来越受到世界各国政府的关注和重视。
胡锦涛在十七大报告中提出要“立足社会主义初级阶段这个最带的实际i，科学分析我国全面参与经济全球化的新机遇新挑战，全面认识公寓化、信息化、城镇化、市场化、国际化”。
信息化既是工业化发展的一个高级阶段，也是工业化时代来临的主要标志。
作为信息化时代的新特征——速度、便利、效率。
选择的多样性、弹性、参与、人性化，就必须大力发展信息化，“推行电子政务，强化社会管理和公共服务”。
推行电子政务能促进政府改革，对政府职能的转变，提高政府行政管理水平，有着举足轻重的作用。
目前，我国电子政务正处在蓬勃发展的时期，但由于各种原因，我国的电子政务尚处于探索和初步发展阶段。
在国家倡导发展政府信息化，发展电子政务的背景下，陕西也在积极发展电子政务。
但仍然存在不少问题，需要分析、探讨和解决，所以研究陕西省的电子政务具有现实意义。
1.2研究思路及方法
本文的研究思路主要是通过对分析电子政务的内涵、阐述国内外电子政务的现状、再分析陕西省电子政务发展建设情况，找出陕西电子政务纯在的主要问题，最后提出相应的解决对策。
本文主要的研究方法有实证分析法。
对比分析法等。
实证分析法是社会科学研究的常用方法，它主要是考察社会现象的实际运作情况，而不对社会现象作出判断。
本文主要是在对陕西省电子政务发展现状与问题表现进行分析时运用实证分析法。
对比研究法，本文将国内外电子政务发展和建设进行了分析对比，从而总结出陕西省电子政务发展与建设有借鉴意义的经验。
第二章电子政务相关理论和方法
2.1国外研究综述
电子政务在世界范围内激起强烈的波浪，世界各国政府都制定了相应的电子政务发展规划，许多国家都进入了电子政务发展的快车道。
电子政务的发展需要电子政务理论的支撑，与电子政务实践相对应的是，国外的电子政务理论研究同样取得了比较系统的成就。
目前，新加坡是全球公认的电子政务发展最为领先的国家。
新加坡政府提出的电子政务发展目标是：
“所有可以通过电子手段进行传递的服务都要尽可能通过电子化来传递”。
为了实现这一目标，新加坡政府一直在不遗余力地推行各部门集成化、一体化的电子公共服务，并建立了高级管理委员会，全速推动电子政务的发展进程。
新加坡的电子政务战略框架主要划分为三个方面：
政府对公民（G2C）、政府对企业（G2B）、政府对公务员（G2E）。
其为了确保政府与公民在线业务的安全性，1998年，新加坡政府率先成为世界上最早几个签署电子交易条约（ETA）的国家之一，确立了通过数字认证、电子签名的法律地位。
同时，为确保新加坡成为电子商务中心，政府还计划对签署的电子交易条约进行重新审定，以保证这些条约适应全球最新的技术与法律发展。
在公共服务的电子化传递方面，新加坡政府着重强调4点：
①政府再造；②以客户为中心，传递一个完整集成的服务；③建立一个敏感的、有响应力的电子政府；④充分运用信息与通信技术，提升服务传递的质量，并通过与企业合作实现技术创新。
新加坡已经将绝大多数政府服务项目搬到互联网上，同时，政府还大力鼓励公民在家中或工作时获取政府各部门所提供的服务，其中最为有名的措施是建立电子政务门户网站——电子公民中心（e-Citizencenter）（www.ecitizen.gov.sg），它以人生的里程为依归，品位极高，享誉全球，被公认为是设计最好的、充分考虑到居民要求的电子政务门户网，它把每一个公民从出生到死亡整个生命过程需要与政府打交道的事情全部归纳出来，然后把它分成几大块，细划到各个部门执行，在这里公民仅需动动鼠标即可享受政府提供的一站式服务，而无须再考虑以前那些繁文缛节的官僚政治。
2.2国内发展研究综述
我国政府信息化工作经过近20年来的发展，已经取得了阶段性成果：
伴随“九五”期间横贯全国的“八横八纵”光纤宽带网络铺设成功，政府系统的IT应用基础设施已经基本完备，部分政府职能部门如税务、工商、海关、公安等都已建成了覆盖全系统的专网。
70%以上的地市级在网上建立了办事窗口，政府网站多达3000多个，各地政府相继加快建设数字城市的步伐。
早期启动的“三金”工程开始发挥作用，其他“金字”工程已陆续启动，目前，正围绕“两网一站四库十二金”工程深入展开。
但是，我国电子政务的整体水平还比较低，按照国际上流行的电子政务5个阶段划分法（信息发布、单向交流、双向沟通、交易服务、网络集成），目前我国电子政务发展的整体水平还集中在前三个阶段。
而发达国家已经进入了第四阶段，并完成了政府管理模式上的根本转变（BPR）。
深圳市的电子政务建设一直走在全国前列，深圳市的电子政务建设始终像它标榜的那样，围绕建设“责任政府、法制政府、服务政府、效率政府和廉洁政府”的治理目标开展。
近年来，深圳市在众多“金字”工程的基础上，启动了一系列大型电子政务整合工程，包括建设全市一体化的政府采购平台、全市一体化的国有资产监督管理系统、全市一体化的市民中心行政服务大厅信息化工程等。
其中，大部分工程已经相继告成，在我国政府信息化领域处于领先地位。
2006年完工的市民中心行政服务大厅信息化工程引起了国内外的广泛关注。
第三章陕西省电子政务现状
在省委、省政府的重视下，近年来我省国民经济和社会信息化取得长足发展。
信息基础设施建设如电信网络、移动通信、广电网络、公用计算机网等发展较快；电子信息产品制造业成为支柱产业，软件产业化步伐加快；在以“四金”工程为龙头的国家信息基础设施建设的带动F，我省经济信息网、科技信息网、教育科研网、外经贸网、公安信息网、农业经济网、税务网、财政网、金融网、电产商务网、交通网等多个大网络不断扩展、升级；教育科研网、科技信息网、公用信息网和经济信息网四大专业网西安同城工联；通过大力推进信息资源的开发利用，大多数行业或经济管理部门都建有几个以至几十个应用数据库等等，为我省建设“电子政务”系统提供了较好的基础设施、信息资源和建设经验。
我省各级机关办公自动化工作经过近年来的努力，取得了可喜的进展、一是计算机应用普及率大幅度提高，办公业务管理和信息管理系统已经普遍建立和使用，办公电脑化、网络化正在逐步推进。
二是机关办公网络建设步伐加快，许多单位已建成支持办公业务的内部局域网络，一些部门上下联网初具规模，纵向联网新的需求日益增长。
三是初步形成了反映全省社会、经济发展状况的数据库体系，积累了一定的电子信息资源。
四是各级领导同志和机关工作人员的信息化意识得到增强，通过培训和使用，办公自动化应用水平进一步提高，促进了领导方式、工作方式的转变，提高了工作质量和效率。
五是通过政府上网工程，多数地市和部门在互联网L设立了网站或主页，开始面向社会公众提供公共信息服务。
但从整体上看，我省政务信息化发展还相对滞后。
在全国范围内，我们与东部省份甚至与西部有的省份相比，在投入资金、网络规模、普及程度、应用深度等方面差距较大。
在全省范围内，信息基础设施还不够完备，地区、行业发展不平衡的问题比较突出，单一网络发展较快而信息平台建设缓慢、网络发展建设不能满足需要和网络资源利用率不高等问题并存；省级机关建成内部办公业务网的单位还不到半数，网络规模过小，没有实现互联互通；应用系统大多数处于初级水平，数据库开发建设还没有形成完整、统一的体系，不能更有效地为各级领导决策提供服务；各级机关既懂信息技术又熟悉机关办公业务的专业人员严重缺乏，在系统安全、业务规范、管理和人员培训方面还存在薄弱环节。
这些问题有待于通过电子政务工程的建设逐步解决。
陕西电子政务工程的总体规划目标是：
依托我省广电传输网，以“三网一库”为基本架构，用三到五年时间，建成连接省、地市、县三级的多媒体信息网络，逐步向乡镇延伸。
注重应用系统和信息资源开发，开通网上综合业务，实现办公业务的规范化、电子化、网络化，全面提高工作质量和工作效率，改善指挥调度手段，增强快速反应能力，为各级领导同志和工作部门提供多媒体通信服务、综合信息服务和决策支持服务，促进管理现代化、决策科学化，带动我省国民经济和社会信息化和信息产业的发展。
陕西电子政务系统由各级机关内部办公业务网（简称“内网”）、与国际互联网相连的公众信息资源网（简称“外网”）、全省范围内统一专用的连接各级部门内网的宽带多媒体信息交换和资源平台（简称“专网”）、门类齐全的信息资源数据库群（简称“一库”）四个部分组成，是一个以“三网一库”为基本架构的网络体系和应用体系。
内网，是全省各级机关单位内部相对独立的办公网络，主要任务是规范化处理机关办公业务，在本单位逐步实现信息共享、网主办公无纸化和电子化。
同时，作为全省电子政务工程的基础应用网络，在共享电子政务专网通信传输信道、信息资源和应用成果的同时，积极开发本部门的信息资源，更好地为各级领导、部门提供信息服务和决策支持服务，
要规范本单位的因特网上网环境，配置适量的终端，并与内网在物理上隔离。
专网，是全省统一规划建设的连接省、地市、县三级机关“内网”的宽带多媒体信息交换和办公业务资源平台，主要用于处理省、地市、县之间以及机关各部门之间跨区域、跨部门的内部（涉密）业务，在全省各级机关范围内实现公文和信息无纸化传递、信息资源共享和多媒体网络通信等功能，提高快速反应和应急指挥能力。
外网，是依托国家和地方信息基础设施，在国际互联网上建立的各级机关的网站（网页），主要为公众服务，增加政务工作的透明度，逐步开展网上政务。
办公业务资源数据库，是在全省统一规划下，由各地市、各部门负责，分别建立符合密级要求、门类齐全、内容准确，更新及时的分布式数据库。
根据不同需要，在“专网”上通过有机整合，形成支持办公业务、信息资源共享和各级领导决策的数据库群。
电子政务工程建设要按照国家有关安全、保密要求，采取相应措施，使其成为一个基础设施统一，内网、专网与外网物理上相时隔离，专项业务系统逻辑上独立的网络体系。
应注意“三网一库”间的配合、衔接，合理解决包括信息的传递、加密、交换、使用、共享等问题，使“三网”真正成为一个有机结合的整体。
在建设电子政务“内网”和“专网”的过程中，应注重网络平台、应用体系、数据库体系和安全体系的规划和建设，逐步实现以下目标：
（一）网络平台：
支持多媒体信息传输，能灵活调度网络资源，有较完备的网管功能，有切换到备份系统的能力，有安全防范和审计分析能力。
（二）应用体系：
重点建设好全局性的、自上而下的网上应用项目，包括省内各级机关之间公文流转和信息交换；主要办公业务基本实现网络化和无纸化；可开放的各类静态数据库全部实现资源共享；安全、保密和可靠的内部多媒体通信系统；初步建成突发事件应急指挥系统；逐步建立支持公共政策分析和办公决策系统。
（三）数据库体系：
建立分布式的安全可靠的数据库体系；具有高效的信息采集、分析、整理、数据备份和恢复功能；逐步建立适应信息共享标准的各类数据库实体。
（四）安全体系：
建立标准统一、分级管理、适应应用需要、切实可行的网络安全保障体系。
陕西电子政务工程建设的主要任务
（一）积极推进各级机关“内网”建设。
结合各级领导同志和机关办公业务的需求，推进传统办公手段向计算机管理网络化、系统化和高效化方向转变。
“十五”期间，全省县以上机关的办公业务基本实现网络化和电子化。
（二）加快“专网”建设。
县以上机关和部门2002年在专网全面实现网络高速互联，实现信息传输的宽带化、数字化、综合化和智能化。
逐步开通省级机关与各地市、县对应机关（行业、系统）的虚拟专网业务。
（三）大力抓好电子政务应用建设。
1、信息共享。
在省级“专网”核心网站和省级各部门和地市网站（或网页）上，组建分布式办公资源库，在省委和省政府园区网上建立数据中心，形成信息共享体系。
地市级工作部门一般不建网站，可在地市专网网站上设置自己的网页。
2、办公应用系统。
在“内网”和“专网”上建立包括公文处理、政务信息、督查督办、专项业务管理和电子邮件、公文传递、网上会议等功能的办公支持系统。
由于受带宽资源的限制，可考虑只在省级专网平台和地市专网平台上建设视频会议系统，省级各部门和地市各部门内网平台上暂不考虑视频会议系统。
有特殊要求的部门另作安排。
3、共建项目。
由有关部门合建或全省共建的，诸如陕西西部大开发动态管理系统、综合省情地理信息系统、经济社会发展动态管理系统等大型应用项目。
4、进一步完善各部门的“外网”网站或网页。
建立完整的信息报送和采集制度。
逐步开展网上政务，为公众提供政务信息服务。
具体应用系统
（一）办公业务系统
办公业务系统是由电子邮件系统、公文处理系统、网上会议组成。
1、电子邮件系统是为各级领导同志和机关工作人员开通的安全保密的邮件系统。
能对邮件按紧急程度分类并增加自动呼叫功能。
该电子邮件系统是一个相对封闭的体系，只限于“专网”用户，不与INTERNET和其他外部网络相连接。
2、公文处理系统主要包括收文办理和发文办理等功能。
对公文的接收、送阅、批办、转办等进行全流程管理。
日常工作中的汇报、请示、批示、通知、专题调研等都可以通过网络进行。
提供文件查询、修改的权限管理，智能化检索，分类、归档等功能。
3、网上会议主要是针对一个中心议题，相关人员在网上充分交换意见，最后形成结论。
（二）信息服务系统
信息服务系统由共享信息系统、专项信息应用系统和决策支持系统构成。
1、共享信息系统构成。
共享信息服务系统主要通过专网省级网站来实现。
以数据库和动态信息为基础，向专网用户提供服务。
（1）数据库。
主要包括国家法律、法规及地方性法规、行政规章数据库，国情省情地理信息数据库，统计信息数据库，宏观经济监测预测数据库，财政金融数据库，建设项目数据库（包括储备项目和在建项目）、外资数据库。
党政干部信息数据库、文献数据库等。
（2）要情及动态信息。
包括当日要闻、国内外动态、社会动态、部门动态、行业动态、地区动态。
2．专项信息应用系统。
专项信息应用系统包括下列国家统一规划的由全省共建和自行开发的应用系统：
（1）政府值班室应急指挥系统；
（2）西部大开发动态管理系统；
（3）防灾减灾信息服务系统；
（4）城市经济与社会发展动态管理系统；
（5）宏观经济监测预测信息系统；
（6）投资项目、重点建设项目管理信息系统；
（7）外资管理信息系统。
3、决策支持系统。
在“专网”和“内网”上运用数据库技术和数据仓库技术，建立满足各级领导同志、工作部门、研究机构需要的各类决策支持系统和公共政策分析系统。
（三）视频应用系统
1、视频资料系统
视频资料系统主要功能是用户可根据自己的要求在网络终端上点播所需求的视频资料。
包括要闻录像、历史文献、重大活动录像、内部资料、国外经济、政治、风俗民情资料片、送审片等。
2、突发事件和重大灾害信息采集系统
该系统在省广电厅、公安厅、防汛抗旱指挥部、地震局等部门设置信息采集点，主要提供重大新闻及其背景情况、某些影响较大、危及人民生命财产安全和社会稳定的突发事件的情况，包括气象卫星云图、雨情、汛情、旱情、主要水库和河流情况等动态信息。
在灾害或突发事件出现时将采集到的监控信息进行数字化处理并加载到网上。
网管中心进一步处理后，提供给领导同志和有关部门决策参考。
其访问权限受严格控制。
3、视频会议系统
视频会议系统是针对主要应用需求在IP网络之上提供的多媒体通信服务。
主要由会议室系统、MCU（视频会议多点控制器）级联和桌面会议终端等构成。
它具有实时的双向多点传输的视频应用功能，为省、地市和县区的主要领导同志提供跨地域的、直接全面的沟通交流。
4、可视电话和网络电话系统
配合视频会议系统，为各级主要领导同志配备桌面会议终端和可视电话。
另外有计划地开通一批IP电话，供各级机关的有关部门使用。
从而形成一套全新的专用电话通信系统。
（四）信息采集系统
信息采集系统建设主要通过以下几个方面进行：
1、建设省级综合管理部门的信息采集点。
根据各个大型应用系统对信息数据的需求，选择省级有关综合管理部门，配备专门的计算机及传输设备，按照统一的数据格式，以文字、表格及静态图形为主，提供本部门掌握的相关信息，及时、准确地反映全省发展动态和国内外政治、经济、科技、文化的发展趋势等。
2、完善扩充视频信息采集点
除建立视频信息采集点外，在网络管理中心设置视频编辑处理系统，处理各信息采集点上网的资料，按照不同密级加载并控制访问权限。
鼓励有视频采集、制作能力的地市积极制作反映本地区历史和现状的视频资料。
3、建立必要的信息报送制度
鼓励、督促所有上网终端提供本部门、本地区的信息，反映各方面的情况和问题。
省直部门和地市指定专门工作人员承办信息采集和传送工作。
4．从技术上确保采集过程和结果的规范性、灵活性、方便性、实用性。
第四章陕西省电子政务的建设成果
4.1信息基础设施初步完善，软硬件设备投资逐步增加
调查数据表明，我国省、市级政府网站建设已经达到99%的水平，县级政府网站建设近两年也大幅增加。
这表明我国电子政务的信息基础设施建设已经相当完善，省市级政府部门的办公自动化水平已经很高。
但是在基层政府以及较低层次的政府下属机构中，由于资金缺乏、领导不重视等原因，仍然存在着硬件设备老化、网络办公条件落后、应用软件简陋、人员素质低下等问题，但是这些部门也往往是与用户直接打交道的部门，这些问题的存在不但影响政府内部办公效率，也影响了为公民服务的水平。
4.2顶层规划与网站群建设提高政府网站建设水平
自2006年以来，顶层规划思想引入我国，接下来是将之付诸实施的“网站群建设”工程，加上由政府主导的每年一次的官方评价排序活动，对地方政府网站的建设起到了极大的激励作用，促进了我国政府网站的建设。
目前我国政府网站的建设水平有了大幅提高，在信息公开栏目建设、网上办事服务项目、地方特色建设、多语种与国际化建设、网站更新速度与安全建设方面都有了较大的改善，信息构建（IA）的思想与“以用户为中心”的理念正越来越明显地运用到政府网站的建设之中。
4.3公民对电子政务的认知度、利用率和满意度逐步提高
随着政府网站信息公开、网上办事功能的不断完善，我国公民对于电子政务的认知度、利用率和满意度都在逐年提高。
来自天津、上海、哈尔滨等地的电子政务公众满意度的研究数据表明，公众对政府网站的满意度不仅受到政府网站的技术功能、安全水平的影响，也受到公民自身的因素如职业、受教育水平的影响。
目前，我国从中学阶段开始设置信息技术课程，宁夏等省份的农村地区还为农民举办信息技术培训班，这些都在一定程度上提高了公民的信息素养，有利于促进电子政务的实际应用。
第五章陕西省电子政务发展中问题研究
5．1部门间信息共享水平仍然较低，协同办公能力有待提高
从目前信息技术的发展水平来看，数据集成、系统集成、建立面向服务的电子政务架构难度并不大。
但是，从我们的访谈和实地调查来看，政府部门间的内网与外网信息共享水平仍然较低。
究其原因，主要是由于部门间信息共享的制度不完善，缺乏权威的协调机构与有力的协调机制。
从更深层的原因来看，政府决策层对于信息技术与电子政务的认识水平有待提高，各级政府尚未建立完善的CIO制度，目前的信息中心主任在职位级别和协调权限上都有一定的局限。
5．2对公众信息需求了解不够，忽视对公众与企业的满意度调查
尽管“服务型”政府在理论上已经得到较为普遍的认同，但是在实践中，行政组织传统的“只向上级负责”而非“关注效果，向用户负责”的作风仍然十分普遍。
这导致的问题包括：
（1）政府信息公开范围较小，在可公开可不公开的灰色地带大都做法保守，以不公开为主；
（2）忽视公众的需求调查，只围绕着上级政府的评价指标转，在网站建设上投入了大量的资金、人力和物力，但是与公众的真实需求还有一定的差距，网站的有效利用率仍然很低；（3）网站的服务功能仍然不够完善，网上办事项目较少，忽视企业用户的需要，缺乏信息无障碍通道建设，忽略残疾人等信息弱势群体的需要；（4）我们的研究显示，政府在网站建成后，基本没有进行过对公众、企业用户的满意度调查，在网站升级投资立项时，仍然存在着很大主观性与盲目性。
5.3农村地区、边远地区的电子政务建设与应用水平低下
目前，我国农村地区、边远地区的电子政务建设水平较低，有些山区的信息基础设施成本过高，农村信息化水平低下。
边远地区的政府网站一般只有风貌介绍、区内要闻、法规规章、招商引资，大部分属于信息披露类网站。
根据我们对山西某村的调查，当被问及是否知道政府网站时，村民有超过一半（53.46%）的6被调查者不知道政府网站；在46.54%知道政府网站的被调查者中，经常登录政府网站的仅占9.90%，偶尔或很少登录政府网站的超过33.66%，其他为不登录。
造成这种情况的原因如下：
（1）农村地区信息基础设施落后。
目前我国农村的互联网普及率还非常低，特别是在中西部地区，还存在大量盲区。
此外，很大一部分农民目前还只是处于温饱状态，不具备购买计算机等入网设备的能力。
（2）乡村结构分散。
“我国农村地域广阔、乡镇数量较多，乡镇数达35000多个，村委会64万个以上。
从经济地域分布看，78%的乡镇位于中西部；从自然地势分布看，39%的乡镇分布在山区”1。
农村地区的山川河流分布较多，居住相对分散，不同于城市的社区模式，乡村与基层政府之间、村落之间以及同农户之间都相隔较远。
物理上的距离从不同程度上加大了电子政务基础设施和信息接入点的建设，也增加了农民前往公共信息亭获取信息的难度和费用。
（3）信息化意识薄弱。
农村地区一直保持着传统的生产、生活方式，多数农民对信息化缺乏了解，对电子政务更是所知甚少。
一些县乡（镇）主要领导及公务员对电子政务的理解也不够全面，重硬件轻软件、重形式轻内容、重技术轻管理的现象比较普遍。
有些人认为电子政务就是买几台电脑，建几个网页，没有明确的电子政务建设目标。
除此之外，由于电子政务对政府权力行使的透明与规范提出了更高的要求，也遭到了部分农村基层公务员的抵制。
这些因素造成了电子政务建设的缓慢，在一定程度上拉大了城乡之间的数字鸿沟。
5．4电子政务信息资源的长期存储受到忽视
由于我国电子政务运行的时间较短，各政府机构普遍忽视电子政务信息资源的长期存储，尤其是网站资源如公民反馈信息的长期存储与开发利用。
相当多的政府机构只建有网站系统而没有建设数据库系统。
长此下去，将会造成大量政府网站信息资源的损失与管理混乱，不利于其价值的发挥。
就行政办公网络而言，尽管电子文件的归档管理受到一定程度的重视，很多政府机构采取双套制管理办法，但是电子文件数据库的建设不完善，数据的鉴定与长期存储在技术上与管理制度上都还有许多不完善的地方。
5．5忽视电子政务项目的IT治理，资金运用不透明
IT治理是指基于多方利益相关者的利益均衡，对信息系统项目进行审计管理，以顺利完成IT项目的实施计划。
IT治理可以保证信息系统项目按照资金与工期计划顺利进行，尽最大可能降低系统与组织之间的磨合时间，为组织带来预期效益。
在调查中我们发现，目前不少部门的电子政务缺少审计与IT治理，一个造价几百元、上千元的网站动辄投资几十万上百万，资金运用过程不透明，浪费惊人，但是网站效果却很一般，再加上后期维护不力，使得部分网站的服务功能十分低下。
第六章陕西省电子政务发展方向研究
电子政务工程建设是多层次、多部门、多地区参与的综合运用信息技术和管理科学的系统工程，须按照“统一计划，分级负责，相互协作，共同推进”的原则，落实有关部门以及省、地市、县三级的建设任务以及建成后的运行工作责任。
各地市、各部门的“内网”根据其行政职能、隶属关系及业务工作范围确定建设和应用中的管理边界，各自负责建设和管理。
省级各部门新建“内网”的规划方
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