防范高速公路建设项目施工转包和违法分包的实施意见.docx

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防范高速公路建设项目施工转包和违法分包的实施意见

兰州—海口国家高速公路

武都至罐子沟建设项目路面工程

工程转包及违法分包

北京港通路桥工程监理有限责任公司

武罐高速路面工程WGLMJL1驻地办

2012年4月

工程转包和违法分包的实施意见

　　近年来，甘肃省各级交通运输主管部门不断加大交通建设市场的监管力度，大力整顿和规范建设市场秩序，通过开展治理商业贿赂和建设工程领域突出问题专项治理等一系列活动，进一步规范了交通建设市场秩序，但一些施工企业将中标工程转包、违法分包，或出借资质给其他企业投标，造成工程质量低劣、安全事故增多，导致一些腐败行为的发生，严重干扰了交通建设市场良性发展，给我省交通运输行业的社会形象带来不良影响。

　　采取有效措施遏制工程转包和违法分包等行为，是当前我省交通建设管理工作中的一项重要任务。

经厅党委研究，决定通过推进制度创新，探索建立适合我省实际的制止工程转包、违法分包的有效机制，坚决遏制交通建设领域腐败现象，刹住转包和违法分包的歪风，确保交通建设市场的有序竞争。

我监理部特制定如下制度：

　　一、提高认识，依法治理

　　要充分认识工程转包和违法分包给公路建设工程质量、安全带来的危害，要增强责任感和紧迫感，要提高依法管理意识，认真贯彻执行交通运输部近期印发的《公路工程施工分包管理办法》及相关的法律法规，以规范建设市场、建立健全诚信体系和奖惩机制为切入点，通过推进制度创新，严格履约监管，建立起遏制工程转包、违法分包的长效机制，切实做到杜绝工程转包、规范合法分包、完善劳务合作行为，坚决制止交通建设领域的工程转包和违法分包行为，确保公路建设工程的施工质量和施工安全，树立交通运输行业的良好社会形象。

　　二、转包、违法分包及挂靠行为的认定

　　公路工程施工严禁转包和违法分包，也不得采取挂靠方式承揽工程。

鼓励公路工程施工进行专业化分包，但必须符合交通运输部《公路工程施工分包管理办法》的规定，且禁止以劳务合作的名义进行施工分包。

（一）中标单位承包建设工程后，出现下列行为之一的视为转包：

　　1．不履行合同约定的责任和义务，将中标项目全部工程转给他人；

　　2．不履行合同约定的责任和义务，将中标项目全部工程肢解后以分包的名义分别转给他人；

　　3．不履行合同约定的责任和义务，不按投标承诺的人员组建项目管理班子，更换后的现场管理机构的主要人员（项目经理及技术、安全、财务负责人）不是中标单位的人员，且与中标单位无合法的人事调动、任免、聘用以及社会保险关系；

　　4．非合法分包情况下，中标单位与实际进场施工单位之间无统一的财务管理，主要材料采购不由中标单位主导，人员工资发放不由中标单位经办；

　　5．非合法分包情况下，中标单位与实际进场单位之间无产权关系，现场施工机具不是中标单位自有或由中标单位租赁。

（二）中标单位承包建设工程后，出现下列行为之一的视为违法分包：

　　1．承包人未在施工现场设立项目管理机构和派驻相应人员对分包工程的施工活动实施有效管理；

　　2．承包人将工程分包给不具备相应资格条件的单位或个人；

　　3．对合同文件中明确不得分包的专项工程进行分包；

　　4．合同文件中虽允许分包，但分包未经建设单位认可；

　　5．分包人以他人名义承揽分包工程；

　　6．分包单位将其分包的建设工程再次分包；

　　7．承包人未与分包人依法签订分包合同或者分包合同未遵循承包合同的各项原则，不满足承包合同中相应要求；

　　8．由其他单位或个人违规指定进行的分包；

　　9．以劳务合作为名行分包之实的行为。

　　（三）下列行为属挂靠行为：

　　1．通过出租、出借资质证书或者收取管理费等方式允许他人以本单位名义承接工程；

　　2．无资质证书的单位、低资质等级的单位或个人通过各种途径或方式，利用有资质证书或高资质等级单位的名义承接工程。

　　三、加强源头治理，规范招标投标行为

（一）改变以往招标文件中笼统规定不允许分包的简单做法。

根据招标项目的特点，允许将适合专业化队伍施工的专项工程分包给具有相应资格的单位。

　　1．对允许分包的工程范围及分包人的资质、人员、业绩要求应在招标文件中明确规定。

招标人认为不得分包的专项工程，也应在招标文件中予以明确。

　　2．投标人拟进行分包的，应在投标文件中对拟分包的专项工程及规模予以明确，并按招标文件的规定提供分包人的相关资质、人员、业绩证明材料。

　　3．在招投标阶段，由于时间紧迫，导致拟进行分包的投标人不能确定具体分包人的，招标文件应允许投标人在投标文件中填报分包人的选择方案。

　　4．没有在投标文件中载明分包的工程，不得进行分包。

不得将不属于劳务合作的工程内容以劳务合作的名义进行分包。

但因工程变更增加了有特殊性技术、特殊工艺或者涉及专利保护等要求的专项工程，且按规定无须再进行招标的，由承包人提出书面申请，经发包人书面同意，可以分包。

（二）在标段划分时，要适当扩大标段规模，对于路基、桥隧等主体工程，原则上不低于8亿元，并相应增加对投标人注册资金和财务能力的要求，以吸引实力雄厚、管理规范、信誉卓著的施工企业前来投标。

原则上，投标人注册资金不能低于投标控制价的1/2，近三年年平均主营业务收入不小于人民币15亿元，投标时年末资金周转能力（流动资产减流动负债）不小于人民币2亿元。

　　（三）做好从业单位的信用评价工作，将评价结果与招标投标挂钩，在评标办法中体现信用评价的奖惩作用。

　　1．按照交通运输部《公路工程施工分包管理办法》要求（第十八条），承包人和分包人应当互相开展信用评价，并向发包人提交信用评价结果，发包人应当对其进行核定并报送相关交通运输主管部门。

　　2．承包人要对分包人的分包工程负连带责任。

分包人出现的质量、安全等问题，承包人要承担相同的责任，在信用评价时作为不良信用记录处理。

　　　　　（五）继续执行中标候选人的人员、业绩公示制度，在定标前杜绝挂靠单位蒙混过关。

有分包的中标候选人，要同时公示其分包人；若分包人在中标后才确定，则在确定后公示。

　　原则上，分包人出现不满足招标文件规定的，只责令中标人另行选择合格的分包人或不进行分包，不作为取消中标人的中标资格的理由。

但若分包人出现的问题是弄虚作假等违规行为，则经查实，中标人和分包人都要进行信用评价处罚及其他有关处罚（可不因此取消中标人的中标资格）。

　　四、严格从业单位中标后的履约监管。

（一）业主单位要严格对照中标人在投标文件中对拟派人员的承诺与招标文件的规定，对实际进场人员进行核实。

招标文件中对人员更换必须按以下原则细化后写入合同条款：

　　1．主要从业人员（项目经理及技术、安全、财务负责人）若要更换只能采用投标文件中载明的备选人员。

在出现下列不可抗力情况下，以不低于原拟派人员资格的其他人员进行更换，违反本规定的，招标人可以没收其履约保证金，直至取消中标资格：

（1）拟派人员重伤、死亡；

（2）拟派人员因涉嫌犯罪或诉讼而被有关执法机关限制人身自由；

　　（3）拟派人员因突发性重大事件（如地震等自然灾害、非典等疫情、骚乱等社会非正常事件）不能到位；

　　（4）拟派人员执业资格因各种原因不再满足招标文件规定的最低资格要求。

　　2．合同谈判承诺的进场人员必须是中标单位正式自有员工，原则上不得更换。

　　3．中标单位确实需要更换人员的，必须以不低于原拟派人员资格的人员进行更换，并严格控制更换比例。

对于现场管理机构的主要人员，更换比例不得超过30%，并不得超过3人（根据项目规模可以此为参照基准适当增减）。

同时，人员更换必须经过业主审批。

在允许更换的比例内进行更换的，要进行相应的经济处罚（以备选人员更换以及因不可抗力原因需要更换的除外），具体处罚规定在合同条款中明确。

超过更换比例的更换申请，不予审批；对未经审批擅自更换的应予纠正，拒不整改的，视为转包和违法分包行为，约谈中标单位法定代表人，仍不整改或整改不到位的，可取消其中标资格或清退出场。

　　4．因业主单位对进场人员不满意，勒令中标单位进行人员更换的，可不受以上第3点规定的比例限制，但要加大处罚力度，具体处罚规定在合同条款中明确。

（二）投标文件中提供的项目经理执业资格证书、“三类人员”安全生产考核合格证书的持证单位必须是投标单位，正在办理变更的必须提供发证机关出具的证明文件（其它证明无效）。

该规定对分包人同样适用。

　　（三）招标人要充分运用交通运输部“全国公路建设市场信用信息管理系统”等权威网络信息资源，在招标投标、人员进场、人员变更等时段，对从业单位人员的身份进行查询复核，使转包、违法分包行为在人员构成上无处遁形。

　　（四）招标人与中标人及合法分包人（如果有）签订合同并核实进场人员后，应将中标人及合法分包人（如果有）现场管理机构的人员报监管部门（厅及省交通建设工程质量监督局）备案（格式见附件2），监管部门据此随时在日常的监督检查中进行核查，并以此作为履约信誉评价的主要依据之一。

　　（五）建设单位要随时依据招标文件和中标单位的投标文件承诺，检查中标单位现场的人员、机械、资金到位情况。

除日常的随机检查外，每年至少组织两次集中检查。

检查工作要做到全覆盖，要使每个承包人及分包人，每年至少接受一次全面检查。

　　检查中要着重核实合同文件中的中标单位人员是否确实在岗，机械设备是否确实属中标单位（或合法的分包单位，下同）自有或由其租用，材料采购是否由中标单位自行经办，人员工资是否由中标单位发放，中标单位实际使用的账户是否确属中标单位，资金流动是否在中标单位的账户外流动，农民工是否由中标单位直接管理。

　　对于分包项目，要检查发包单位是否进行监管，以及监管是否有效，是否存在质量、安全隐患，分包合同执行是否严格规范。

检查中发现有转包、违法分包苗头的，要进一步深入核查，及时制止违法行为的发生。

　　（六）在建设单位及各交通建设监管部门组织的各项检查中，均须将现场承包人（含合法分包人）现场管理机构的人员核查作为检查内容之一。

　　五、依法监管，严肃查处违法违规行为

　　对利用职权指定转包、分包的交通运输主管部门、建设单位主要责任人员和直接责任人员，无论是否获利，一经查实，都要严格按照国家有关规定进行严肃处理，绝不姑息。

对于查实的转包、违法分包行为，除依照附件3摘录的相关法律法规处罚外，还要从招标投标、信用评价等方面进一步进行处罚。

（一）要将公路建设从业单位和从业人员的违法违规行为与工程招投标相挂钩，对经查实有转包和违法分包行为的单位和个人，除按合同条款进行处罚外，还要立即在厅网站公布，并在“工程建设领域项目信息公开专栏”公布。

（二）对接受转包、违法分包、挂靠的从业单位资质达不到工程要求的，转包、分包、挂靠后又再次转包、分包的，因转包、违法分包、挂靠造成工期延误、工程质量低劣或发生安全事故的，以及转包、分包、挂靠过程中存在恶劣情节的，要严肃处理，并延长其处罚期限，不受信用评价1年周期的限制。

　　（三）对检查发现的转包、违法分包、挂靠行为，要进行严肃查处，除按相关规定进行处罚外，要对转包、违法分包和挂靠单位进行清退，并责令承包单位进行改正，拒不改正或整改不到位的，由业主单位依法重新发包。

对于因特殊原因无法清退的，须报上级交通运输主管部门同意，同时制订严格可行的监管措施，确保工程正常实施，不留质量、安全隐患，并妥善处理已完工程的验收、工程款支付、农民工工资拖欠等善后事宜。

对于达不到工程所需资质要求的单位，则必须无条件清退。

　　以上实施意见，国省干线及其它地方公路建设项目可参照执行，具体实施意见由省公路局及各市（州）交通运输主管部门按各自管辖权限结合所辖项目特点制定。

　　附件：

1．施工单位履约信誉评价办法及奖惩措施

　　　　　2．施工单位进场人员备案表

　　　　　3．相关法律法规对转包、违法分包行为的处罚条款摘录

  附件1

施工单位履约信誉评价办法及奖惩措施

　　一、评价主体

　　评价工作由厅牵头，厅及建设单位（含项目所在地的市（州）交通运输主管部门）、质量监督机构根据各自掌握的情况采取独立评分的方式进行评价，各评价主体的评价结果（评分）报厅汇总计算最终得分，依据得分确定等级。

　　二、评价等级

　　评价结果分为四个等级：

A+级（信誉好），A级（信誉较好），B级（信誉一般），C级（信誉较差）。

　　出现交通运输部《公路施工企业信用评价规则》中可直接将信用评价等级定为D级（禁止进入市场）的严重不良行为，如出借资质（行为代码GLSG1-2）、借用他人资质证书（GLSG1-3）、将中标合同转让（GLSG2-1-1）、肢解全部工程分别分包（GLSG2-1-2）等，不在此评价。

　　三、评价标准

　　A+级：

完全按照投标承诺履约，管理机构及主要人员素质令人满意，设备进场、资金调配及时，在确保工程质量和施工安全的情况下工程进度快而有序，分包行为规范（或无分包），无转包行为，无拖欠农民工工资行为；

　　A级：

能按照投标承诺履约，人员、设备到位率高，个别人员更换严格履行审批手续，人员素质和机具设备、资金调配能保证工程进展顺利，分包行为规范（或无分包），无转包行为，无拖欠农民工工资行为；

　　B级：

人员、设备到位率较低，但尚未超出合同文件的允许范围，或人员更换手续不够完善，或工程进展不能令人满意，或分包行为有欠规范，或有轻微拖欠农民工工资行为，无转包行为；

　　C级：

履约行为有严重违反合同情况，但尚未达到解除合同的程度，或工程进展已不能按工期完成，或分包行为不规范，或有较严重的拖欠农民工工资行为，无转包行为。

　　四、评价规则

　　评价最终得分X由厅评分Xt、建设单位评分Xj、质量监督机构评分Xz加权平均，计算公式为：

X＝0.4Xt＋0.3Xj＋0.3Xz。

　　评价等级由最终评价得分X确定：

　　A+：

X≥95分

　　A：

85分≤X＜95分

　　B：

75分≤X＜85分

　　C：

X＜75分

　　五、奖惩措施

　　评价结果与高速公路施工招投标挂钩，在黔交建设〔2010〕196号文的奖惩基础上，从两个方面进行奖惩。

（一）在招标文件中以增减允许投标合同段数量Ny或允许中标合同段数量Nz体现奖惩。

　　A+：

Ny、Nz均增加1个；

　　A：

Ny或Nz增加1个（若合同段数量过少，则不予奖惩）；

　　B：

不予奖惩；

　　C：

只允许投1个合同段。

（二）在评标办法中以履约信誉分体现奖惩。

（1）履约信誉分Q的计算

Q＝k×T

式中：

k——履约信誉分基数：

A+级1.0，A级0.5，B级0，C级-1.0；

　　　T——有效投标报价得分的级差平均值：

T＝（Ts－Tx）／（n－1）

　　　　　式中Ts、Tx分别为有效投标报价得分最高分和最低分，n为有效投标报价个数。

（2）投标人的评标最终得分S计算

S＝So＋Q

式中：

So——按黔交建设〔2010〕196号第一条原则计算的投标报价得分；

　　　Q——按前述第

（1）条规则计算的履约信誉分。

　　（3）评标结果排序

　　评标结果按评标最终得分S从高到低排序，但遵循以下原则：

　　①与按So排序相比，若按S排序提升的排位超过2位，则只能按2位采用。

例如同一投标人，按So排序时位于第5位，按S排序时提升为第2位，则最终只能排在第3位。

　　②按S排序出现并列时，按So确定优先顺序，若仍然并列，则按投标报价较低者优先。

  附件2

施工单位进场人员备案表

项目名称：

_____________________________________项目业主：

_____________________________

施工单位：

____________________________________合同段号：

_____________________________

本项目职务

从业人员姓名

证书编号

变更审批情况

投标承诺

合同签署

实际到位

  注：

①证书编号指建造师执业资格证、安全考核培训合格证等证书编号，不涉及的人员不必填写。

　　  ②对于合法分包单位，在单位名称后加注“（分包）”。

　　  ③本表由项目业主单位填写，报交通运输主管部门、质量监督机构备案。

  附件3

相关法律法规对转包、违法分包行为的处罚条款摘录

　　《中华人民共和国建筑法》

　　第六十五条　发包单位将工程发包给不具有相应资质条件的承包单位的，或者违反本法规定将建筑工程肢解发包的，责令改正，处以罚款。

　　超越本单位资质等级承揽工程的，责令停止违法行为，处以罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书；有违法所得的，予以没收。

　　未取得资质证书承揽工程的，予以取缔，并处罚款；有违法所得的，予以没收。

　　以欺骗手段取得资质证书的，吊销资质证书，处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第六十六条　建筑施工企业转让、出借资质证书或者以其他方式允许他人以本企业的名义承揽工程的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。

对因该项承揽工程不符合规定的质量标准造成的损失，建筑施工企业与使用本企业名义的单位或者个人承担连带赔偿责任。

　　第六十七条　承包单位将承包的工程转包的，或者违反本法规定进行分包的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。

　　承包单位有前款规定的违法行为的，对因转包工程或者违法分包的工程不符合规定的质量标准造成的损失，与接受转包或者分包的单位承担连带赔偿责任。

　　《中华人民共和国招标投标法》

　　第五十八条　中标人将中标项目转让给他人的，将中标项目肢解后分别转让给他人的，违反本法规定将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人的，或者分包人再次分包的，转让、分包无效，处转让、分包项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；可以责令停业整顿；情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照。

　　《建设工程质量管理条例》

　　第六十二条　违反本条例规定，承包单位将承包的工程转包或者违法分包的，责令改正，没收违法所得，对勘察、设计单位处合同约定的勘察费、设计费百分之二十五以上百分之五十以下的罚款；对施工单位处工程合同价款百分之零点五以上百分之一以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。

　　工程监理单位转让工程监理业务的，责令改正，没收违法所得，处合同约定的监理酬金百分之二十五以上百分之五十以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。

　　《建筑业企业资质管理规定》

　　第二十一条　取得建筑业企业资质的企业，申请资质升级、资质增项，在申请之日起前一年内有下列情形之一的，资质许可机关不予批准企业的资质升级申请和增项申请：

（一）超越本企业资质等级或以其他企业的名义承揽工程，或允许其他企业或个人以本企业的名义承揽工程的；

（二）与建设单位或企业之间相互串通投标，或以行贿等不正当手段谋取中标的；

　　（三）未取得施工许可证擅自施工的；

　　（四）将承包的工程转包或违法分包的；

　　（五）违反国家工程建设强制性标准的；

　　（六）发生过较大生产安全事故或者发生过两起以上一般生产安全事故的；

　　（七）恶意拖欠分包企业工程款或者农民工工资的；

　　（八）隐瞒或谎报、拖延报告工程质量安全事故或破坏事故现场、阻碍对事故调查的；

　　（九）按照国家法律、法规和标准规定需要持证上岗的技术工种的作业人员未取得证书上岗，情节严重的；

　　（十）未依法履行工程质量保修义务或拖延履行保修义务，造成严重后果的；

　　（十一）涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让建筑业企业资质证书；

　　（十二）其它违反法律、法规的行为。

　　《工程建设项目施工招标投标办法》

　　第八十二条　中标人将中标项目转让给他人的，将中标项目肢解后分别转让给他人的，违法将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人的，或者分包人再次分包的，转让、分包无效，有关行政监督部门处转让、分包项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；可以责令停业整顿；情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照。

　　《公路建设市场管理办法》

　　第五十四条　违反本办法规定，承包单位将承包的工程转包或者违法分包的，责令改正，没收违法所得，对勘察、设计单位处合同约定的勘察费、设计费25%以上50%以下的罚款；对施工单位处工程合同价款5‰以上10‰以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。

　　《公路工程施工分包管理办法》

　　第二十三条　发包人、承包人或者分包人违反本办法相关条款规定的，法律、法规对处罚机关和处罚方式有相关规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由交通运输主管部门给予通报批评、警告、责令改正以及罚款等处罚。