“十二五”期公路、水路交通发展投融资政策研究.doc

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“十二五”期公路、水路交通发展投融资政策研究

（文献综述）

一、本课题的研究背景

“十二五”时期是我国深入贯彻科学发展观，全面建设小康社会、积极构建和谐社会的关键时期，也是公路水路交通调整结构、转变增长方式、向现代服务业转变的重要战略机遇期。

“十二五”期间，国家将进一步加快转变经济增长方式、完善社会主义市场经济体制，我国的产业结构、增长方式、消费模式都将发生深刻变化，公路、水路交通发展也将面临新的挑战与机遇，研究“十二五”时期我国公路、水路交通发展投融资政策以保障未来我国公路、水路交通又好又快地发展具有极为迫切的现实意义。

在公路交通建设方面，至2007年底，高速公路通车里程已达5.56万公里。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和2005年2月交通部印发的《全面建设小康社会公路水路交通发展目标》都提出：

到2010年底，建成230万公里公路网，五年新增38万公里。

公路总里程达到5.5万公里，五年新增2.4万公里；二级以上公路总里程达到45万公里。

到2020年底，建成300万公里公路网。

公路总里程达到8.5万公里，基本建成国家公路网，届时包括地方公路在内，我国公路总里程将达到12万公里左右；二级以上公路总里程达到65万公里。

完成如此规模之巨大的公路建设计划，需要数万亿元的巨额投资。

1998年以来，我国公路建设八年中公路建设投资额分别达到2168亿元、2189亿元、2316亿元、2670亿元、3212亿元、3715亿元、4702亿元和5206亿元。

而且，根据经国务院2004年12月17日通过的《国家公路网规划》预测，我国公路网未来建设所需静态投资约为2.1万亿元。

根据建设进度计划，在2020年前，我国公路网将持续处于较快发展的阶段，预计2010年前平均每年投资规模在1400亿～1500亿元左右，2010～2020年间平均每年投资约为1000亿元。

在水路交通建设方面，改革开放特别是20纪90年代以来我国水路基础设施规模有了较大增长,港口、船舶、航道等水上运输综合能力有了显著提高,水路运输制约国民经济发展的“瓶颈”状况得到基本缓解。

交通部在2005年9月提出了“到2010年,水路运输紧张状况得到总体缓解,对国民经济的制约状况得到总体改善;到2020年,基本适应经济增长、社会进步、国家安全的需要”的新的跨越式发展目标。

到2020年,港口总通过能力将达65亿吨左右,其中码头集装箱通过能力约2.4亿吨;五级以上航道里程将达到35000km以上,其中三级以上航道15000km。

建成能力充分、组织协调、运行高效、服务优质、安全环保的水路运输系统。

实现这项发展目标,需要在基础设施建设养护、运输组织管理、交通安全保障和生态环境保护等方面投入高达数千亿元的资金。

资金投入一直以来都是包括公路、水路在内的国家基础建设发展的最关键问题。

改革开放以来，正是公路、水路投融资体制改革适应了社会主义市场经济规律，才推动了我国公路建设的快速发展。

完成“十一五”公路、水路发展的艰巨任务，仍然需要继续推动公路、水路投融资体制改革，筹集更多的建设资金。

同时，随着国民经济的增长、人民生活水平的提高，人民群众对公路、水路事业发展提出了更高的要求。

因此，认真思考、总结、完善公路投融资体制及政策，对公路建设全面贯彻落实科学发展观、实现更快更好发展具有十分重要的意义，对如何做好公路、水路交通发展“十二五”规划的编制工作更加具有重要的意义。

二、我国公路、水路投融资体系的历史回顾与总结

（一）公路篇

（1）我国公路投融资体系的制度变迁与回顾

1.第一阶段：

作为政府行为的公路发展及建设。

在我国传统的计划经济体系中，公路等基础设施建设项目的投融资自然成为计划经济的产物，换言之，政府直接干预、决定和操纵一切基础设施建设。

在公路项目方面，中央和地方政府对国家干线公路和地方区域公路实行分工负责制度。

在这种计划经济体制下，公路投融资实际上体现了政府计划的特点，投融资决策权也高度集中在政府，政府通过指令性计划和行政审批程序来决定具体的公路投资规模和投资结构等。

投资主体和投融资渠道单一，政府是唯一的投资主体，私有和民间资金被完全排斥在外。

此外，在计划经济的“大锅饭”体制下，公路项目作为事业性投资被社会无偿使用，不计成本和效益，这样，无论是项目决策失误还是项目建造过程中发生的失误，都不存在任何投资责任的约束。

这一阶段，由于投融资主体只有国家投资，地方投资极少，民间资金未被引入，加之观念上对基础设施的重视程度不够，因此道路建设落后于经济发展，成为制约国民经济发展的瓶颈。

2.第二阶段：

收费制度纳入公路的投融资体系。

随着我国经济体制改革的开展和深入，公路投资体制也发生了重大变化，财政投资实行“拨改贷”制度，基础设施建设的财政资金也由无偿拨款改为有偿贷款。

与此同时，国务院及交通部出台了相应的道路管理措施，1985年国务院批准征收车辆购置附加费，所收费用由交通部根据国家规定统一安排使用；各省、市也相应制定了各种交通规费的征收政策，进一步扩大了公路建设的资金来源。

在计划经济向市场经济转轨过程中，公路等基础设施建设的事业性投资成为政府向社会提供公共产品的主要模式，这种投融资和管理模式至今在我国公路投资政策中占有重要的地位。

在公路建设实践中，已经形成了“以路养路”、“以路建路”的基本发展模式，公路“两费一金”（养路费、车辆购置费以及公路建设发展基金）的事业性收费体制也基本建立。

这种“谁受益、谁付费”的原则成为我国公路投融资的基本理念，也是我国公路建设发展战略上的重大突破。

但是，事业性收费制度并不能完全解决我国公路建设资金严重匮乏、急需拓宽资金来源的需求，因此，以广东为试点，开始了我国改革开放以来的以公路经济性为导向的收费路的尝试，实际上，我国公路建设需要的大量资金都不同程度的采用了贷款和集资方式筹集资金，并绝大多数采取了收费路的形式。

各级政府以及部门对收费路制度制订了相应的规章制度，例如1988年交通部、财政部和国家物价局联合发布的《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》以及2004年国务院颁布的《收费公路管理条例》等，使得公路收费制度获得各方的认可，并以政府文件的形式明确下来。

在这一阶段，收费制度正式被纳入公路的投融资体系，不仅为公路项目贷款偿还提供了制度保障，也为今后的经营权转让、股份制以及民营化奠定了坚实的基础。

3.第三阶段：

经营权及股权等要素成为公路投融资的创新点。

公路收费制度形成之后，公路经营权转让制度是收费制度的必然发展趋势。

随着收费路制度的实施，在公路经营期间造成的收益现金流与贷款偿还之间的错位问题日益凸显出来，为此，将公路未来收益提前变现来偿还贷款成为最优的解决方案，而公路的经营权转让以及股权转让无疑是将未来收益提前变现的理想途径。

1996年颁布的《公路经营权有偿转让管理办法》规定了“转让方获得的转让公路经营权收入，首先用于偿还被转让公路经营权的公路建设贷款和开发新的公路建设项目”。

这里，公路经营权转让获得了合法的地位，同时，公路经营权作为贷款抵押物的融资渠道也得到了认同，换言之，公路经营权的转让在很大程度上认可了产权的转让。

通过公路经营权转让，公路债券、收益权在资本市场上得以流通，这样，不仅公路作为实物产品进入市场化的流通领域，而且与公路相关的收益权和股权也相应的进入了资本市场的流通领域，最终成就了公路这一种重要的金融资产的资产证券化过程。

资产证券化的浪潮始于20世纪70年代的美国，当时美国政府支持并参与对传统投融资体制的变革，把大量缺乏流动性、但具有未来现金收入流的资产等汇集起来，通过法律和财务上的结构性重组，将其转变成可以在金融市场上出售和流通的金融产品，以此来融通项目所需的巨额资金。

经营权转让以及公路建设项目股份制已经广泛应用于我国的公路建设。

到2007年5月为止，全国收费路桥类上市公司已经达到19家，诸多效益较好的公路已经纳入上市公司。

（2）我国公路投融资体系的总体评价

经过了20余年的国家投资体制改革，投资体制改革使高速公路投融资模式得到不断创新和完善。

我国公路的投融资体系首先是从计划经济体制开始，建立符合市场经济条件下公共产品的投资体系，通过事业性收费的尝试，并逐步建立起基本的收费公路投融资体系，为将来公路投融资向投资主体多元化、公路产品市场化和资产证券化的方向转变奠定了雄厚的基础。

公路投融资模式从刚开始的由政府单一投资转变为以财政为基础、贷款资金为主体、民间资金和外资为重要补充的格局，基本形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投融资体制特点，呈现出“投资主体多元化、融资渠道多元化、项目业主多元化”的趋势，为我国公路交通的飞速发展作出了不可磨灭的贡献。

（二）水路篇

（1）我国水路投融资体系的制度变迁与回顾

1、1979—1983年期间,探索用经济办法对投融资进行管理,制定出台相应的一些政策。

在改革初期的1979～1983年,国家对基本建设项目投融资的政策围绕着探索用经济办法对投融资进行管理而确定。

1979年8月,国务院批准了国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资实行贷款办法的报告》与《基本建设贷款试行条例》,表明着我国基本建设开始实行“拨改贷”政策。

对于“拨改贷”政策,在航运企业的船舶建造中得到了实施,但在水路交通基础设施建设中引起了强烈的反响。

水路交通基础设施从性质上说具有社会公益性项目的一些特征,体现的是间接的社会效益而不是自身的直接经济效益,在水路交通界普遍认为“拨改贷”的政策不适用,其中在港口建设项目上,争论尤为突出。

因为港口建设项目是一个综合性的项目,由属于基础设施的码头、泊位、进港航道、港池、防波堤与属于经营设施的装卸机械、储运设施两部分构成,为此而提出了在港口项目建设上,水下部分（基础设施）应由国家豁免贷款本息,水下部分（经营设施）应执行国家

“拨改贷”的政策②。

1980年6月,财政部、国家经委发布《关于征收国营工业、交通企业固定资金占用费的暂行办法》,表明着不仅建设项目的建设资金要实行有偿使用的政策,而且对国家已经投资在固定资产上的资金也要实行有偿使用的政策。

但对于交通企业的投资,国家采取比其他行业相对较低的占用费率,体现了国家的倾斜政策。

2、1984年—1991年期间,扩大市场机制作用而制定一系列投融资政策。

随着我国经济体制改革的深入,国务院在投融资领域开始触及投融资决策中的计划与市场问题出台了一系列的投融资政策。

对于一些重大的投融资政策问题进行了明确,水路交通基础设施建设项目的“拨改贷”投资资金先后得到了本息的豁免。

1989年3月,国务院发布《关于当前产业政策要点的决定》,形成了按产业发展序列进行投融资倾斜的政策。

由于交通运输项目历来被认为是应予以优先发展的产业,国家按产业发展序列进行投融资倾斜的政策,有利于水路交通项目的投融资,对以后水路交通的优先发展起到了推进作用。

1991年4月,国务院发布《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》,明确投资方向调节税根据国家产业政策和项目经济规模实行差别税率,交通运输类别的沿海和内河港口、航道、船闸、客货站场的新、扩建投资项目,交通专用通讯、通讯导航及航标、船舶修理设施、打捞救助、安全监督、航务工程、船舶检验、船舶、港口机械投资项目属于税率为0的投资项目,这充分体现了国家对水路交通产业给予倾斜的政策。

综观这一时期国家的投融资政策,在我国的投融资领域,政策在由计划经济向市场经济过渡,成为了后一个时期我国确立社会主义市场经济体制后投融资政策确定的先导。

随着对市场经济认识的深入,通过政策手段来调整投资规模与投资结构,促进国民经济中基础行业与先行行业的优先发展逐渐成为了人们的共识,国家对水路交通投融资的倾斜政策在这一时期开始显露出来。

由于长期的投入不足,我国水路交通基础设施短缺、陈旧、落后,与这一时期迅速发展的国民经济,尤其是外贸的发展不相适