我国食品安全管理中政府管理机制的缺失分析.docx
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我国食品安全管理中政府管理机制的缺失分析
内容摘要
国以民为大，民以食为天，食品是人类赖以生存和发展的物质基础，食品的数量和质量关系到热的生存和身体健康。
20世纪90年代以来，全球范围内疯牛病、禽流感、口蹄疫和农产品农药残留等食品安全事件不断发生，给人类社会造成极大的损失。
食品安全是当今世界上人们所关注的焦点问题，每年食品安全问题所在成的严重后果，已使它成为公共健康面临的最主要的威胁之一。
它不仅使人的生命、健康受到威胁，而且对国家经济发展、政治稳定、社会安定等都造成很大的干扰和威胁。
改革开放以来，随着我国社会主我国食品安全管理中政府管理机制的缺失分析义市场经济的不断发展，人们由关心吃饱、吃好，变成关心吃的科学、吃的营养、吃的健康。
但是，我国的食品安全现状却不容乐观，假冒伪劣、以次充好等食品安全问题几乎每天都在我们身边发生，已经到了令人触目惊心的程度。
原因在于我国正处于从社会主义计划经济向社会主义市场经济转型过程中，传统的食品监管体系已不适应发展的需要，建立适合中国国情的食品安全监管体系一迫在眉睫。
加强对我国食品安全政府监管的研究，对于我国经济的持续健康发展和社会主义市场经济体制的完善具有重大的理论和现实意义。
本文试图从国内外食品安全管理中政府监管的体系入手通过逻辑分析和比较研究法等相关分析手段，着重分析我国食品安全政府规制中现存的问题，与发达国家的政府体制的差距，并借鉴发达国家食品安全政府规制的经验，建立适合我国国情的食品安全体系的对策。
以保证广大消费者的饮食安全、维持市场经济的正常运行以及完善政府的公共管理职能等方面具有重要的理论和现实意义。
全文共分为三个部分：
第一部分阐述的是食品安全监管体制的概念内涵和研究的理论基础。
第二部分为发达国家食品安全政府监管的现状。
第三部分为建立我国食品安全管制的对策。
根据我国国情和实际发展需要，提出完善我国食品安全政府规制体系的思路与框架。
关键词：
食品安全，政府监管，监管体制
目录
内容摘要……………………………………………………………………………………1
第一章我国食品安全监管体系的现状分析………………………………………………3
（一）我国食品安全监管体制的历时沿革………………………………………………3
（二）我国现行的食品安全监管体制存在的主要问题………………………………4第二章发达国家食品安全政府监管的现状………………………………………………6
（一）具有严密的食品安全监管机构……………………………………………………6
（二）重视法律法规标准体系……………………………………………………………6（三）具有食品安全信息化管理体系……………………………………………………7（四）HACCP管理技术监管………………………………………………………………8
（五）提倡缺陷食品召回制度……………………………………………………………8第三章加强我国食品安全管制的对策…………………………………………………9
（一）吸取外国经验完善我国食品安全管制体制………………………………………9
（二）营造良好的食品安全规制环境……………………………………………………10参考文献…………………………………………………………………………………11
我国食品安全管理中政府管理机制的缺失分析
第一章我国食品安全监管体系的现状分析
任何完美的理论都要与实际应用相结合才有可能真正解决问题，科学理论应有的生产力价值也才能得以彰显。
我国食品安全监管体制的历史沿革为分析目前我国食品安全监管体制现状提供了历史参照系和进一步改革的路径依赖表。
令人可喜的是，面对我国频发的食品安全事件，有些地方政府对食品安全监管体制改革进行了探索，取得了初步效果。
目前，我国食品安全监管体制主要在纵向监管、职能配置、运行机制等三个方面存在问题，这些问题的产生是法治不完善、监管体制未理顺、社会监管缺位等方面的原因所导致的。
（一）我国食品安全监管体制的历时沿革
从行政生态学的角度来看，食品安全监管体制作为一种行政制度安排会随着社会发展状况、监管技术水平以及人们的生活习惯等多种因素的变化而不断调整改革。
从新中国成立到改革开放这段时间，我国食品安全监管处于探索阶段。
1964年，国务院颁布了《食品卫生管理试行条例》，但其他配套的法律法规基本是一片空白，食品质量标准也只制定了为数不多的一些国家标准和行业标准，食品生产加工企业基本没有制定自己企业的产品标准，当时由各级卫生部门履行食品安全监管职责。
改革开放以来，我国食品安全管理体制逐渐建立并历经了五次较大的调整：
第一次调整是1982—1994年：
1982年颁布的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》明确规定县级以上卫生防疫站或食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，执行国家食品卫生监督的职责。
在这段时期，食品安全监管以食品卫生监督为主，没有过多涉及食品安全的监管。
第二次调整是1995u2003年。
1995年正式颁布实施的《中华人民共和国食品卫生法》，将原由县级以上卫生防疫站或食品卫生监督检验所承担的食品卫生监督职责调整至县级以上卫生行政部门，并赋予卫生行政部门8项食品卫生监督职责。
在此期间，质量技术监督部门开始介入食品安全监管领域。
1998年，国务院组建国家出入境检验检疫局统一管理全国进出口食品工作。
2001年，国务院批准将原国家出入境检验检疫局和国家质量技术监督局合并，成立国家质量监督检验检疫总局，下辖质量技术监督和出入境检验检疫两个执法系统，实行垂直管理体制，进出口食品的监管职能因机构合并，划归质量技术监督检验检疫部门。
第三次调整是2003--2004年。
2003年，国务院决定在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局。
国家食品药品监督管理局除继续行使国家药品监督管理局职能外，还负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。
第四次调整是2004年9月1日，国务院按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。
农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，将由原卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。
第五次调整是2009年2月28日，全国人大表决通过了《中华人民共和国食品安全法》，并于当年6月1日下式实施。
2009年下半年，食品安全风险评估专家委员会和食品安全标准评审委员会分别宣告成立。
2010年2月6日，国务院发文宣布成立国务院食品安全委员会。
《食品安全法》确定了由国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理，地方各级政府承担组织协调工作。
在行政监管系统之外，还要求食品行业协会应当加强行业自律，要求新闻媒体开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，加强舆论监督，并鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律和知识的普及工作，赋予任何组织或者个人举报权
（二）我国现行的食品安全监管体制存在的主要问题
虽然我国现行的食品安全监管体制改革探索取得了一些积极的成效，但是随着经济的发展，食品工业的格局越来越复杂，现行食品安全监管体制已不能适应目前的发展需求，其中的一些弊端也日益显现，食品安全形势仍不容乐观。
尽管有关部门在政策的实施和协调方面做出了很大的努力，但是高水平的综合协调以及很多其它预期目标并没有完全实现。
本文仅以纵向监管、监管职能、运行机制等三个方面进行分析说明。
1.纵向监管不明确
就我国目前的食品安全监管体制而言，政府各部门从中央到地方的垂直系统十分复杂。
卫生部、农业部从中央到地方均为分级管理，食品药品监督管理局以副部级的身份很难驾驭各正部级的监管部门，而且尚无地方上的职能部门，无法实行地方上的监管。
针对食品安全监管体制暴露出的弊端，于2009年6月1日起施行的《食品安全法》对其进行了某些校正。
《食品安全法》的思路，是建立中央协调、两级监管的制度，但是，由于《食品安全法》是基本法，只是建立制度框架，没有对中央和地方的关系进行详细而明确的规定，因此，需要由国务院以实施细则的形式对其加以明确。
例如，食品安全委员会成为食品安全监管的龙头，这使得过去群龙无首的局面得以改进，但是食品安全委员会能否有专业人力承担此项重大任务令人堪忧；中央与地方在监管工作上的职责有了进一步的厘清，但是按食物链来分工监管仍会呈现大量的环节空隙；旨在解决“马后炮’’问题而设立的食品安全风险监测和评估制度，它的具体实施仍是困难重重。
地方政府追求政绩与食品监管也存在着许多矛盾。
目前，个别地方政府为了招商引资，建立良好的投资环境，纷纷设立门槛，为各部门监管设置障碍。
有些地方政府明确规定本行政区域内的某些地域如开发区等，各个执法部门不得擅自进入，如需要到企业进行检查必须报请当地政府同意，甚至个别省份的市县级政府规定，每年有连续的一两个月是“无检查月"，在此期间，任何单位任何部门不得到企业进行监督检查；还有的地方规定，只有每个月的最后几天，才能到企业进行监督检查和开展工作。
这些地方保护主义的措施，虽然对于改善投资环境，减轻企业负担具有一定的作用，但是也带来了政令不通、企业监管不到位的问题，甚至成为假冒伪劣产品的保护伞和孽生腐败的摇篮。
2.监管职能不清晰
政府有关部门监督职能不清晰，主要表现在一下几个方面：
第一，分段监管环节之间存在模糊地带，部门职责边界不明晰，执法工作中交叉与缺位现象并存。
食品安全涉及从农田到餐桌的整个完整的食物链，很难进行精确地切割界定，一些新生经营业态的出现，使得执法界面更加模糊。
职责边界的不清晰，导致了监管工作中的交叉与缺位现象的并存。
对于规范的食品生产经营企业，政府各部门依照相关规定都在加强监管，对于不规范的小作坊、小摊点、无证经营户，容易出现推诿、扯皮的现象。
各自为政、重复执法的现象依然严重，政府各部门之间难以形成合力，而且监管责任也难以落实到位。
第二，监管职能的分散导致行政资源的巨大浪费，监管成本居高不下。
我国仍处在社会主义市场经济发展的初期阶段，社会资源比较有限。
长期以来，监管人力财力不足、执法装备落后制约了我国食品安全监管工作的发展，同时十分有限的监管资源又存在着巨大的浪费。
从执法人力上看，目前分散在农业、卫生、工商、质检等部门的执法人员数量已超过百万。
但具体到每一个执法部门，人员短缺与任务繁重之间的矛盾便相对凸显。
从财政投入上看，近年来各级财政加大了对食品安全监管工作的经费投入，但分解到每一个部门又都杯水车薪。
如在食品安全检测技术支撑体系建设方面，2005年，全国已有从事食品相关检验的各类技术机构5630余家，农业、质检、卫生等部门都拥有自成体系的食品质量检验检测机构。
常规检验检测力量的低水平重复设置，使有限资源分散化，一方面技术设备的使用效率不高，浪费严重：
另一方面，无力及时地进行技术升级，造成有些对技术装备要求较高的检验项目无法开展。
第三，齐抓共管的背后，食品安全监管工作面临被实质性边缘化的风险。
由于承担食品安全监管工作的部门众多，食品安全监管职责在每一个监管部门中所占比重又不尽相同。
例如商务部门承担国内外贸易和国际经济合作等重要事务，生猪屠宰监管只是其众多事务中的极小部分；工商部门承担对各类市场经营主体监管职能，食品生产经营行为只是众多市场经营行为中的一个类别；质检部门承担各类产品质量监管，食品只是数以千计产品质量监管的一个品种；卫生部门承担城镇社区公共卫生事业发展、疾病预防控制等众多繁重的任务，食品卫生监管工作也仅仅是其工作中的一角。
而惟一冠名食品的监管部门——国家食品药品监督管理局，却又没有赋予其具体的执法权限。
在齐抓共管的背后，食品安全监管工作在各部门中实际上被边缘化了。
3.运行机制不顺畅
我国食品安全监管运行机制既不健全，运行起来也不够顺畅。
第一，协作机制不完备。
这主要表现在监管部门之间和不同地区之间的协查合作机制缺失，影响了部际之间及区际之间合作的积极性。
一方面，监管部门之间存在利益冲突，缺乏沟通协作。
多部门监管从表面上看对食品市场的执法部门和力量是比较强的，但由于缺乏规范的协调合作机制，实际上却造成了执法资源分散，人员分散，设备分散，财物分散，监管信息无法及时共享，使得人力、物力、财力不能适应食品安全监管的客观需要。
另一方面，各地区之间的协查合作机制缺失。
根据有关法律法规，地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。
这种地区分割的监管体制导致横向省际之间缺乏协调与合作机制。
第二，执行机制不规范。
这主要表现在执法活动缺乏规范性和持续性，存在较严重的运动式执法惯性。
目前，我国食品安全监管缺乏长效机制，R常监管活动呈现出滞后性，常常是在出现了重大食品安全事故之后，进行“专项整治”或“专项检查”，一阵风式的检查和处理的风头过后，制假造假现象会再度泛滥。
这种运动式的执法惯性具有很大的危害性：
损害法律尊严，助长执法随意性和形式主义，助长违法者的投机心理，忽视执法公平性，增加执法成本，降低执法的整体效益。
因此这种监管方式无法从根本上解决食品安全问题，执法活动难以取得实质性的效果。
第三，监督机制不完善。
这主要表现在责任追究制度不明确和绩效评价体系不科学，难以对食品安全监管主体形成有效的制度约束。
目前有关食品安全的法律制度对责任追究的规定还不完善，绩效评价体系缺乏科学性，从而难以对监管者形成有效的制度约束。
比如，《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十条指出，“建立监督管理责任制，对各监督管理部门进行评议、考核”，但对具体由谁负责任以及负什么责任等内容没有做出具体规定，因此在实践中很难贯彻落实。
在跨区食品安全监管合作中，对应该协查而没有协查的部门、地方番政府以及相关责任人没有制定相应的责任追究制度。
同时，现行绩效评价体系仍然以经济收益为中心，没有把社会收益纳入其中，影响了地方政府参与食品安全监管的主动性和积极性。
第四，社会参与机制不健全。
这主要表现为自上而下的监管体制制约了社会监督力量参与的积极性。
对于消费者而言，应该具有监管积极性，但由于缺乏有效的利益表达机制和投诉回应机制，往往在多次向相关监管部门投诉无果后，无奈地放弃了维护自身消费权益的权利。
对于食品行业协会而言，目前其主要功能还处在维护行业自身利益及发展阶段，自身发育还很不成熟，缺乏行业自律的自觉性，在食品安全监管领域的作用还没有得到充分的重视和发展，因此有待于政府的引导和推动。
对于新闻媒体而言，作为重要的公共信息平台，对威胁公众身体健康和生命安全的食品安全问题有着重要的舆论监督作用，但由于缺乏规范的参与机制，在新闻调查和报道方面常常得不到相
关监管部门的支持与配合，甚至还会遭到地方政府尤其是基层地方政府的行政干扰，严重地影响了
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朱晓燕，对运动式执法的反思，理论与改革，2005
舆论监督工作的顺利进行。
第二章发达国家食品安全政府监管的现状
（一）具有严密的食品安全监管机构
1．美国的食品安全监管机构
美国的食品供应被认为是世界上最安全的，主要是由于联邦政府负责食品安全的部门与地方政府的相应部门一起构成了相互制约、综合有效的安全保障体系，实现了对食品从生产到销售的各个环节实行严格的监管。
美国进行食品管制的政府机构主要有食品链条安全监管相关的政府部门主要有人类与健康服务部（DHHS）、食品药品管理局（FDA）、农业部（uSDA）、食
品安全与监测服务部（PSIS）、动植物健康监测服务部（APHIS）、环境保护机构（EPA）等几个部门。
同时，海关定期检查、留样监测进口食品。
此外还有其它部门，如疾病控制预防中心（CDC）、国家健康研究所（NIH）、农业研究服务部（ARS）、国家研究教育及服务中心、农业市场服务部、经济研究服务部、监测包装及畜牧管理局、美国法典办公室、国家水产品服务中心等部门。
也负有研究、教育、预防、监测、制定标准，对突发事件做出“应急对策”等责任。
3FSIS主管肉、家禽蛋制品的安全；FDA则负责FSIS职责之外的食品掺假、不安全隐患、夸大宣传方面等工作。
在美国，若某种食物中的食品添加剂或药物残留未经FDA审查通过，则该食品不准上市销售；EPA主要维护公众及环境健康，以避免农药造成的危害，加强对宠物的管理；APHIS主要是保护动植物免受害虫和疾病的威胁。
由此可见，FDA、APHIS、FSIS、EPA共同依据有关食品安全法律法规，做到了“分工明确、权责并重、疏而不漏”4地维护食品安全，从而保护消费者的身体健康。
2．欧盟的食品安全监管机构
为保证欧盟各国食品生产、运输、销售、消费的安全性，欧盟各国都遵守统一的食品安全监管标准。
欧洲食品权力机构统一管理欧盟内所有与食品安全有关的事务，负责消费者就食品安全问题直接对话，建立成员国之间食品卫生和科研机构的合作网络。
这一机构的下属若干专家委员会，直接就是食品安全问题对欧盟委员会提出决策性咨询意见。
（二）重视法律法规标准体系
目前，通过立法来防止食品污染、保障消费者健康权益已成为新时期西方主要发达国家食品安全监管的主要特点。
通过立法来防止食品污染，保障消费者健康权益已成为美国食品安全监管的主要特点。
目前，美国关于食品安全的法律法规非常繁多，既有综合性的，也有非常具体的。
美国有关食品安全的主要大法包括：
联邦食品、药物和化妆品法（FFDCA）、联邦肉类检验法（FMIA）、禽肉制品检验法（PPIA）、蛋制品检验法（EPIA）、食品质量保护法（FQPA）和公共健康服务法（PHSA）。
《联邦食品、药品和化妆品法》是美国关于食品和药品的基本法。
经过无数次修改后，该法已成为世界同类法中最全面的一部法律。
该法禁止销售需经FDA批准而未获得批准的物品，以及未获得相应报告的物品和拒绝对规定设施进行检查的厂家生产的产品。
除大部分肉和家禽外的食品，所有仪器、药品、生物制品、化妆品、医药器械、有放射性的电子产品以及联邦食品、药品和化妆品法及相关法律中规定的产品均需在进口时或供出口美国时接受FDA的检查。
而肉类和家禽基本上是由美国农业部（USDA）实施的另一个法令管理。
美国联邦法典（CFR）是美国联邦政府的行政部门和机构在联邦登记上发布的永久性和完整的法规汇编，分50卷，与食品有关的主要是第7卷（农业）、第9卷（动物与动物产品）和第21卷（食品和药品）。
这些法律法规涵盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。
欧盟拥有完善的食品安全法规体系，其食品安全保护水平在世界上公认为最高。
从1996年疯牛病在英国爆
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余叔通，文嘉，新汉英法学词典，法律出版社，2002年版
杨洁彬，王晶，王柏琴，食品安全挂，中国轻工业出版，2002年版
发到2002年《通用食品法》生效启用，这一时期是欧盟食品安全立法改革并快速发展的阶段。
1997年4月，欧盟委员会发表了关于欧盟食品法规一般原则的“绿皮书”，为欧盟食品安全法规体系确立了基本框架。
在发表了“绿皮书”之后，欧洲理事于1997年12月就食物安全发表宣言，根据该宣言的承诺，欧盟将不惜一切代价恢复公众对食品安全的信心。
经过四年的准备，欧盟委员会基本完成了“绿皮书”的预期工作内容。
并在此基础上，于1999年下半年开始食品安全白皮书的起草工作。
2000年1月12日，欧盟正式发表“食品安全白皮书”。
虽然这本白皮书并不是规范性法律文件，但它确立了欧盟食品安全法规体系的基本原则，并且首次整合了整个食物链中有关食物安全的所有方面。
在此框架下，欧盟予2002年1月制定了欧洲议会和理事会第178／2002号法规，该法规就是著名的《通用食品法》。
近年来，欧盟不断改进立法并开展相关行动，尤其是自2000年以来，欧盟对食品安全法规和条例进行了大量修订和更新，建立了一个较为完善的食品安全法规体系，涵盖了“从农场到餐桌”整个食物链，形成了以“食品安全白皮书”为核心，各种法律、法令和指令等并存的食品安全法规体系新框架。
截至2006年2月，欧盟已经制定了13类173个有关食品安全的法规标准，其中包括31个法令，128个指令及14个决定，其法律法规的数量和内容还在不断增加和完善中。
在欧盟食品安全法律框架下，各成员国如英国、德国、荷兰、丹麦等也各自形成了一套自己的法规框架，这些法规并不一定与欧盟的法规完全吻合，主要是针对各成员国自己的实际情况制定的。
（三）具有食品安全信息化管理体系
美、欧等发达国家和地区的食品安全信息化管理体系包含以下内容：
首先，对食品供应链实行档案化管理，建立食品信息可追溯系统：
对食品供应链实行档案化管理，建立食品信息可追溯系统，是实现食品“从农田到餐桌”整个流程安全保障的重要手段。
实行档案化管理，建立食品信息可追溯系统是指从食品生产源头开始，对食品生产——加工——储藏——运输——销售整个过程进行详细的记录存档，从而建立起食品从产出到最终消费各个阶段详细、连续而精确的信息流，以便确认食品生产过程中相关产品的来源和去向，达到迅速、准确追溯检查产品，监测分析食品对人类和环境影响的目的。
欧盟作为食品可追溯制度最早的倡导者，欧盟也是最早实旋食品可追溯制度的地区，并且还将其上升到法律的高度。
其次，以信息透明原则为指导，建立以食品安全信息公开体系和食品标签管理体系为基础的食品安全信用体系。
在食品安全信息化管理过程中，食品安全信用体系建设是一个非常重要的方面，也是食品安全信息化管理的必然要求。
食品安全信用体系主要包括两个方面的内容：
首先，是建立有效的食品安全信息公开系统，通过定时发布食品市场检测等信息、及时通报不合格食品的召回信息、通过互联网或其它媒体发布管理机构的议案，建立和发布食品企业的信用记录等，既可以指导公众的健康消费，避免由于信息的散乱和误导甚至欺诈引起社会的消费恐慌，使食品安全信息的公开和通报成为公众食品安全消费指南。
第三。
整合决策支持的信息资源，建立食品安全专家咨询机构和完善的数据库系统。
首先，是建立食品安全专家咨询机构。
其次，是运用信息技术，建立包括政策法规、生产规范、技术指标和质量控制等食品生产相关的数据库系统，为政府部门的管理工作和食品从业者提供信息服务和信息指导。
美、欧等国家和地区的食品安全管理部门对于在食品安全管理工作中引入专家参与机制方面有着丰富的经验和良好的记录。
还开发、建立了许多食品政策、法规、生产规范、技术指标和质量控制等数据库系统提供查询。
最后，运用现代信息技术，建立食品安全监控、预警和快速反应系统。
食品安全管理除了对食品生产和流通的监管之外，对食源性疾病的监控、预警和快速反应也同样重要。
美、欧等国家和地区制订了针对食品安全管理的新策略：
通过政府跨部门间的分工与合作（主要是卫生部门、农业部门和环境保护部门之间的分工协作），以预防为核心，全面采用现代信息技术、检测技术和通讯技术，建立起食品安全信息预警和快速反应网络，对食品安全进行综合监管。
通过这种严密监控可以及
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王兆华，雷家肃，主要发达国家食品安全监管体系研究，中国软科学，2004牟第7期
时发现和迅速应对食品安全问题的发生，并迅速制定相应的防治对策，同时评估食源性疾病给各国带来的负担，及其对国民健康和
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