《汕头市充耀片区三旧改造单元控制性详细规划》.docx
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《汕头市充耀片区三旧改造单元控制性详细规划》
《汕头市充耀片区三旧改造单元控制性详细规划》
修编必要性论证报告
汕头市城市规划设计研究院
2013年8月
目录
一、项目基本情况2
1.项目背景2
2.项目区位3
3.现状概述3
4.用地权属3
二、上层次规划、《原控规》及相关规划要求3
1.上层次规划3
2.《原控规》情况概述3
3.相关规划3
4.规划依据3
三、控规修编的理由及依据3
1.相关规范、政策、法规的调整3
2.改造模式的变化3
3.产权因素的变化3
4.建设项目与周边规划的影响3
四、控规修编的可行性论证3
1.与相关规划及相关规定的符合性分析3
2.业主合作模式对规划执行的利弊分析3
3.配套公共服务设施分析3
4.增加其他用地必要性分析3
5.项目修改小结3
五、项目修改意向方案3
1.修改原则与规划理念3
2.用地布局意向3
3.修改意向方案效应评价3
六、项目修改论证结论3
一、项目基本情况
1.项目背景
为切实推进广东省旧城镇、旧厂房、旧村庄（以下简称“三旧”）改造工作，促进节约集约用地试点示范省建设，确保经济社会又快又好发展，我市于2010年组织编制《汕头市充耀片区三旧改造控制性详细规划》（以下简称《原控规》）。
作为龙湖区重要的三旧改造项目，《原控规》已于2010年12月10日经市政府批准同意并执行。
目前片区已具备成熟的开发改造条件，但自规划批准实施至今的期间，国家、省、市一些政策法规相继出台，国家对城市用地分类与规划建设用地标准进行修改，《汕头市中心城区“三旧”改造项目公共服务设施配套规划实施细则（试行）》颁布实施，我市对土地计容方式也进行了调整，原有的道路分摊用地不再计入计容用地面积，对片区用地的改造控制条件带来影响。
同时，《原控规》与片区现有改造范围、各产权单位、改造条件等有差异，也未将南碧埠、金和居委等城中村土地进行一并整合规划。
为推动片区三旧改造项目顺利进行，切实保障村民土地的合作权益和改善居住条件，有必要结合片区周边实际建设情况，对《原控规》进行修编必要性论证。
2.项目区位
片区位于汕头市中心城区龙湖区长江路与嵩山路交界处西北角，其北邻春源工业区和龙新工业区，东侧为陈厝合居住区，规划片区内大部分用地为三旧改造地块。
为使片区布局、配套设施种类更加科学合理，本次控规修编必要性论证将整片区纳入研究范围，具体为：
嵩山路以西、衡山路以东、黄河路以南、长江路以北组成的街区，总用地面积约30.12公顷。
3.现状概述
3.1土地利用现状
片区现状用地均为建设用地，以仓储用地为主，集中分布在片区中部，占总用地面积的35%。
片区东北角有汕头市公安局用地，片区北部沿黄河路南侧为正在进行建设中的汕头充耀花园一、二期，用地面积约3.48公顷。
嵩山路沿路有部分建材商铺、小型超市等设施，长江路临街多为汽修厂，此外还有新津派出所和娱乐设施，沿衡山路有部分办公楼。
片区现状用地构成如下：
表1现状用地构成表
用地性质
用地面积（公顷）
比例（%）
行政办公用地
5.51
18
娱乐康体用地
0.62
2
商业用地
1.95
6
居住用地
4.76
16
仓储用地
9.40
31
道路用地
6.08
22
其他交通设施用地
0.38
1
其他服务设施用地
1.02
3
空地
0.36
1
合计
30.12
100%
目前片区内已形成小规模的建材销售与仓储集聚，但由于产业附加值低、占地面积大等原因，已造成城市土地利用效率低、城市空间散乱等问题。
3.2道路交通与市政设施现状
片区外围道路分别有：
北面城市快速路黄河路（规划红线宽度58米）、南面城市主干路长江路（规划红线宽度40米）、东面城市主干路嵩山路（规划红线宽度40米）和西面城市次干路衡山路（规划红线宽度30米）。
片区外围道路建设完善，可快速到达城市其他片区，并可便捷进入城市对外交通网络。
片区内部现有两条东西向区间道路，其中北侧区间路为片区建设预留的交通通道，具有公共开放性，南侧道路为抽纱进出口公司用地内部道路，为公司对外联系专用路，不具有城市支路功能。
片区内南北向区间路，除去充耀花园一、二期之间有100多米的路段外，基本为各公司内部道路。
片区周围城市道路均有公交停靠站，可解决目前片区出行需求。
片区内部各用地单位有自身使用的停车场。
规划场地内东部有110kv高压走廊自南向北沿嵩山路穿过片区，其中高压走廊北段在汕头市公安局围墙内，南段至嵩山路与长江路交界处向东转至长江路路中绿化带。
4.用地权属
片区现状用地权属情况复杂，涉及多家产权单位。
其中，三旧地块用地产权单位包括汕头抽纱进出口公司、汕头纺织品进出口公司、汕头丝绸公司、汕头市公安局、汕特鸿兴发展公司、汕特公共实业公司、汕特万丰实业公司、汕特永兴土产实业公司、汕头华力商贸有限公司、汕头食品进出口（集团）公司，以及南碧埠、金和、佳和、东和、东新、南和居委等。
抽纱公司用地集中在片区中部，呈东西走向；纺织品进出公司用地集中在片区中南部；丝绸公司、南碧埠、金和居委部分用地和新津派出所用地，即长江路“55号之一”片区，沿长江路北侧分布，经报有关部门同意，该片区实施成片改造，由汕头市信基房地产开发有限公司作为合作主体，进行整体改造。
二、上层次规划、《原控规》及相关规划要求
5.上层次规划
在《汕头市城市总体规划（2002-2020）》中，片区用地类型以行政办公用地为主，兼有部分居住用地、交通设施用地及少量商业金融用地，是我市以行政功能为主的城市综合社区。
黄河路作为城市快速路，道路两侧要求预留绿化带。
6.《原控规》情况概述
2.1功能定位
《原控规》确定的规划范围为：
衡山路以东、嵩山路以西、黄河路以南、长江路以北，与本次修编论证报告研究范围一致。
《原控规》在《汕头市城市总体规划（2002-2020）》的指导下进行编制，在以总规对其确定的总体功能与主要用地类型的基础上，对总规提出“行政功能区”的功能定位进行研究。
《原控规》认为，自2002年总规实施至2010年，片区内只有汕头市公安局进行建设，其他行政办公用地普遍显示出小、散的特点，片区内用地类型仍然以仓储为主。
其次，片区周边均为居住区，离城市行政、商贸核心区较远，缺少集中行政办公单位聚合发展的客观条件。
考虑到上述两个重要原因，《原控规》研究认为城市总体规划为片区布局大量行政办公用地的做法基本无法落实，整体发展为“行政功能区”的可能性不大。
片区内汕头抽纱进出口公司、汕头纺织品进出口公司、汕头丝绸公司的仓储用地占地共11.8公顷。
以上公司原同属于抽纱公司，起初主要功能为仓库及工业生产。
1978年经汕头地区外贸局党委批准，将陈厝合仓库西南面划出部分归纺织品出口公司做仓库使用，后又拆分给丝绸公司。
然而近年来，随着城市建设的发展，片区周边用地功能逐步发生变化，以及上世纪九十年代末期开始，由于国家外贸整体经营环境发生巨大变化，日益增多的不利因素致使纺织产品的销售和生产开始逐渐萎缩，片区内的生产、仓储需求不断下降。
现状部分仓库已经停止使用，丧失其原本功能，还有一部分仓库则已出租改为室内体育场、娱乐城等功能。
片区生产、仓储的功能正发生改变，其土地价值与用地形态间矛盾逐渐上升，有必要对片区现状的仓储用地进行改造，以适应片区土地的实际价值。
因此，《原控规》对片区功能定位进行调整：
具备办公、商贸、居住等综合功能，公共设施齐全，布局完整，环境良好的城市功能区。
2.2用地布局
《原控规》对片区内部分建筑质量较好的行政办公、商业金融设施进行保留。
在此基础上，根据集约、便利的原则进行布局，在片区内部布置中学、小学、幼儿园、商业、文化活动站等公共设施，形成向心性小区布局。
《原控规》并未将片区内沿长江路的南碧埠、金和居委等城中村土地纳入规划，未作为一个改造主体统一整合规划。
规划用地构成表如下：
表2《原控规》规划用地构成表
用地代码
土地使用性质
用地面积（ha）
比例（%）
居住区用地比例（%）
中类
小类
R2
二类居住用地
14.81
49.2
100
R21
住宅用地
9.66
32.1
65
R22
公共服务设施用地
2.31
7.7
16
R23
道路用地（停车场）
0.20
0.7
1
R23
道路用地
2.00
6.6
13
R24
绿地
0.64
2.1
4
C1
行政办公用地
5.61
18.6
C11
市属办公用地
4.64
15.4
C12
非市属办公用地
0.97
3.2
C2
商业金融业用地
1.85
6.1
C21
商业用地
1.06
3.5
C23
贸易咨询用地
0.79
2.6
S1
S1
道路用地
6.01
20.0
U4
U42
市政设施用地
0.04
0.1
U29
U29
市政设施用地
1.10
3.7
G2/S3
公共绿地/社会停车厂库用地
0.70
2.3
30.12
100
注：
《汕头市充耀片区三旧改造单元控制性详细规划》用地分类标准采用原《城市用地分类与规划建设用地标准》GBJ137-90。
7.相关规划
3.1《汕头市黄河路35号片区控制性详细规划（草案）》
《汕头市黄河路35号片区控制性详细规划（草案）》位于片区北部，编制范围为黄河路以北、衡山中街以南、衡山路以东、嵩山路以西围合的地块，用地面积21.91公顷。
规划对黄河路35号片区定位为：
集行政办公、商业服务业和居住功能为一体的综合片区。
在此定位下，规划结合该片区实际发展需求，布置居住、商业和行政办公等功能，主要为居住用地和商住用地。
结合《汕头市黄河路35号片区控制性详细规划（草案）》的内容，黄河路两侧用地将形成新的居住及商住区，本次控规修编论证报告将结合该规划对片区用地实际需求进行进一步研究。
3.2《汕头市长江路北城市商业综合体控制性详细规划》
《汕头市长江路北城市商业综合体控制性详细规划》位于片区西面，编制范围为天山路长江路西北角用地，总用地面积3.43公顷。
规划借助地块便捷的交通可达性，依托天山路东面的购书中心所形成的文化、娱乐和商贸氛围，并利用地块周边居住用地所形成的潜在商业需求，布置兼有商务办公、公寓式酒店、文化娱乐等多功能的城市商业综合体。
目前，城市商业综合体已在快速建设过程中，其将对周边地块整体商业氛围造成较大影响。
因此，本次控规修编论证报告将考虑城市商业综合体对片区的影响力，结合《汕头市长江路北城市商业综合体控制性详细规划》具体内容进行论证研究。
8.规划依据
（1）《中华人民共和国城乡规划法》（2008）
（2）《城乡规划编制办法》（2006）
（3）《城市用地分类标准与规划建设用地标准》（GB50137-2011）
（4）《城市道路交通规划设计规范》（GB50220-95）
（5）《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）
（5）《广东省城市控制性详细规划管理条例》（2005）
（6）《广东省城市控制性详细规划编制指引（修订稿）》
（7）《汕头市经济特区城市规划条例》（1997）
（8）《关于进一步加强城乡规划管理工作的意见》
（9）《汕头市城市总体规划（2002-2020）》
（10）《汕头市城镇中小学校规划建设和保护条例》（2006）
（11）《汕头市片区三旧改造地块控制性详细规划》（2010）
（12）《汕头市黄河路35号片区控制性详细规划（草案）》
（13）《汕头市长江路北城市商业综合体控制性详细规划》
（14）《汕头市中心城区“三旧”改造项目公共服务设施配套规划实施细则（试行）》
三、控规修编的理由及依据
《原控规》自2010年12月10日开始实施以来，除去片区北面充耀房地产开发公司的充耀花园项目已进入建设阶段，其余地块建改造进程缓慢，并未达到三旧改造的目的。
究其原因，主要为在此期间，国家、省市层面政策均发生变化，《原控规》在新政策的指导下实际可操作性不强，龙湖区政府及用地权属单位均提出对《原控规》进行修编的要求。
本次控规修编论证报告考虑片区实际情况，对控规修编理由总结如下：
9.相关规范、政策、法规的调整
1.1新版用地分类标准实施
住建部与国家质量监督总局于2010年12月24日联合发布《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB20137-2011），并于2012年1月1日开始实施，原来使用的旧用地分类标准自此作废。
《原控规》采用旧版用地分类标准，与现行使用的新标准存在冲突。
新版用地分类标准对原有的C类公共设施用地进行了拆分，分别为现行的A类公共管理与公共服务设施用地和B类商业服务业设施用地。
同时，新版分类标准取消了R23居住区道路用地与R24居住区绿地两种用地分类，将中小学用地从R22调整为A类公共管理与公共服务设施用地之中。
这些改变对《原控规》的用地规划造成了较大影响，需要重新对用地规划进行用地分类调整，以便于三旧改造项目的推动。
1.2汕头市土地开发计容方式调整
汕头市于2010年12月31日开始实施执行《关于进一步加强城乡规划管理工作的意见》，其中提出，“开发强度指标统一按照地块净（实）用地控制”，这意味着用地计容方式从“毛用地”转为“净用地”，原来的计容方式正式废止。
然而《原控规》采用的是“毛用地”计容办法，已然不具执行可操作性的计容办法成为了片区三旧改造项目进行的阻碍，片区急需针对新的计容方式进行研究，对《原控规》进行修编。
1.3《汕头市中心城区“三旧”改造项目公共服务设施配套规划实施细则》颁布实施
2011年汕头市颁布了《汕头市中心城区“三旧”改造项目公共服务设施配套规划实施细则》（下称《实施细则》），中心城区“三旧”项目中公共服务设施配套的种类与比例有了指导性的原则。
《实施细则》以公平公正的原则要求三旧产权单位各自承担配套义务，并对面积过小、形态过于零散的三旧地块也提出承担配套义务的形式。
在明确各自需要承担的配套义务之后，各产权单位不再把精力集中于配套比例是否公平的问题，有利于推动三旧项目的改造。
《原控规》在《实施细则》出台之前便已审批，其将片区作为一个整体进行公共服务配套设施的布局，其配套规模与种类与用地产权不完全对应。
为有利于片区改造的推进，体现公平公正的原则，应按照《实施细则》提出的相关规定，对《原控规》进行调整。
10.改造模式的变化
根据汕头市“三旧”项目的具体实施情况，脱离市场的资金投入，项目执行将缺失推动因素，因此，对于用地面积大、用地权属明确的三旧地块而言，采用政府-市场合作的模式既有利于项目推动又有利于规划布局，《原控规》是基于这样改造模式进行规划编制。
但是，片区内权属单位众多，各权属用地面积小。
形态零散的三旧地块，很难采用《原控规》提出的较理想化的改造模式推进改造。
如汕头市丝绸进出口有限公司、南碧埠居委会、汕头市公安局龙湖分局等单位提出由汕头市信基房地产开发有限公司作为合作主体的新的合作改造模式，是以“市场-市场合作”为主要特征，解决了片区部分三旧用地面积小、形态零散的问题，使这些用地能够统筹考虑，科学合理的进行规划布局，为片区的三旧改造带来新的契机。
因此，有必要抓住此次合作的机会，对片区控规进行修编。
11.产权因素的变化
《原控规》编制时间是在“三旧”政策颁布之初，片区内大量改造主体尚未对改造范围和边界进行确权，《原控规》依据省国土厅的标图建库界线对各产权单位进行规划，权属边界存在误差，因此，需要结合各产权单位土地权属的实际，对《原控规》进行修编，落实用地权属边界，并根据此基础资料对规划方案进行修改，以使控规具有可操作性。
《原控规》中对部分拟保留功能的用地未出具法定建设指标，而在“三旧”改造具体实施过程中，相关单位单位提出合作改造模式，对这部分用地也提出了改造需求，需补充出具法定建设指标，以使控规具有可操作性。
12.建设项目与周边规划的影响
目前，片区内有充耀房地产开发公司的充耀花园正在施工建设中。
然而，经过对此工程相关资料的查询，发现其并未在用地范围内落实《原控规》要求配套建设的公共设施。
由于现在项目建设已到达一定阶段，《原控规》配套的公共设施无法落实，因此，有必要提出对《原控规》进行修编，对此部分的配套需求在整个片区内重新考虑布局，使全片区公共服务配套设施符合相关规范的要求，完善区内公共服务配套设施。
另外，充耀花园项目与其东侧汕头市公安局之间的用地红线经过协调调整，实际上也已与《原控规》不一致，也需要在修编中对新的用地红线加以修正落实。
片区周边的凤凰城小区、锦绣江南小区、长江路商业综合体等项目的开展，对片区也造成了一定的影响。
周边街区高端商住项目的实施对片区的商业形态、商业氛围也带来了改变，使得片区整体功能从仓储、厂房向商住功能转变成为可能。
因此，有必要对片区未来的商业需求、商业形态进行论证，并纳入到控规修编的可能性范围之中。
四、控规修编的可行性论证
13.与相关规划及相关规定的符合性分析
1.1与上层次规划的符合性分析
《原控规》中已经提出，由于自2002版总规实施至今，片区行政办公的建设步伐缓慢，仍然无法在片区形成行政办公集聚，现状土地利用依然为仓储、厂房等形式，土地利用效率低，浪费城市核心区土地资源。
因此，《原控规》考虑到片区实际情况，提出“片区整体发展为行政功能区的可能性不大”，将片区的功能改为具备办公、商贸、居住等。
本修编报告认为，《原控规》对总体规划的解读与反思是基于客观事实出发的，对总体规划的评估具有现实基础，对片区功能定位的调整是满足片区实际需求的。
结合近年珠港新城规划、汕头战略规划、海湾新区规划等规划对城市功能布局的进一步明确，汕头市行政、商务办公功能逐步向东向南沿海地区迁移，龙湖区自身的行政办公需求也逐步向11街区、迎宾路等街区集聚，片区行政功能的需求将进一步减弱。
因此，本修编报告沿用《原控规》对片区的功能定位，调整总体规划的部分定位。
1.2与相关规定的符合性分析
前文已述，《原控规》在批准实施执行之后，国家、汕头市各层面的部分相关规定已做出了调整，因此，《原控规》已有部分内容不符合当下执行的部分规定。
另外，汕头抽纱进出口公司、汕头丝绸公司根据企业发展需要，提出各自进行“三旧”改造诉求，要求对《原控规》进行修改以符合现行“三旧”改造多项政策
第一，本次修编报告认为，需对《原控规》的用地分类进行调整，以符合《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50134-2011）》的要求。
需取消《原控规》中的R24居住绿地，统一并入新标准中的R21二类住宅用地中，并提出应在R21用地内保留绿地的比例；将原本属于R22居住公共服务设施用地的中小学改为A33中小学用地；对原C类公共设施用地进行拆分为A类公共管理与公共服务设施和B类商业服务业设施用地。
用地分类的重新调整将涉及方案布局的调整。
第二，《原控规》用地开发强度是按照毛用地计容方式执行的，已无法适应《关于进一步加强城乡规划管理工作的意见》所要求的净用地计容方法。
为使片区计容方式符合当下执行的方法，需对片区地块容积率在《原控规》思路的基础上进行重新考虑和调整，并符合《汕头市经济特区城市规划条例》规定，调整之后用地地块的开发强度将产生改变。
第三，《原控规》需要根据《实施细则》，对原片区配套设施的布局进行调整。
调整将依据《实施细则》，针对各产权单位的用地范围（包括合作开发的用地），按照相关规定配套公共服务设施。
14.业主合作模式对规划执行的利弊分析
片区内相关三旧地块有部分产权单位有自主推动的意向，除此之外，《原控规》中未纳入法定图则的用地权属单位也提出将其用地一同纳入控规法定修编的范围之中的诉求。
这几家用地权属单位的相关用地面积小、用地零散，他们提出对片区内南碧埠、金和居委、丝绸公司、新津派出所名下4宗土地，由汕头市信基房地产开发有限公司作为合作主体统一进行改造。
合作改造将几块原本面积小、形态零散、产权复杂的用地整合在一起，形成面积达25880平方米、形态规整、产权单一的地块，更有利于片区“三旧”改造的推动。
业主合作模式将原本复杂的问题简单化，由合作主体单位开展协调工作，简化了规划设计过程中与业主单位沟通的环节，对地块统一发展思路、推进规划编制工作有积极作用，并且为规划布局的合理性提供了支持。
合作模式对最终规划的实施也有较好的保证，在明确合作主体单位的前提下，合作模式易于明确开发主体，开展下层次的规划、建设工作，并且保证各合作单位的各自权益。
合作模式对控规修编、规划执行等均有积极作用。
15.配套公共服务设施分析
《原控规》是在旧版城市用地分类的基础上开展编制工作的，并且在计容方式、人口测算口径上均与现行标准有所差异，因此，其公共服务设施配套比例或多或少存在比例失调的问题。
控规修编工作将采用现行规范、标准，重新计算片区所需配套设施的种类需求与规模，结合用地产权界限，布置各类设施用地。
3.1教育设施
按照中学服务半径一公里计，片区周边一公里范围内的中学包括翠英中学、汕头联侨中学、林百欣中学、龙湖实验中学和聿怀初级中学；按照小学服务半径五百米计，片区周边五百米范围内的小学只有绿茵小学。
由此可见片区周边中学教育资源丰富、小学教育资源短缺。
《原控规》按照原核定住宅建设量及当时相关规范条例核算人口，片区产生居住人口约12770人，根据《城市居住区规划设计规范》为居住小区规模，中学并非必须配套设施，如果在片区内再布置中学，将造成中学教育资源的浪费；而鉴于小学为必须配套设施，并且片区周边五百米范围内小学教育资源贫匮，因此，建议控规修编取消《原控规》的中学，保留小学并按照控规修编方案及新的人口核算方法重新核算人口，对小学规模进行适当调整。
《原控规》在片区内布置幼儿园1处，但其规划位置目前已无法实施，考虑到片区远期将产生超过10000居住人口，从配套设施分布的合理性出发，以及落实相关规范的有关条例要求，控规修编需在片区内重新选择用地落实幼儿园配套服务设施。
3.2生活性商业服务设施
根据《实施细则》，居住小区内需要配套文化站、社区服务中心、卫生站、停车场、物业管理等生活性服务设施，《原控规》此类设施没有得到落实。
由于此类设施与片区居民生活密切相关，建议控规修编补充完善设施布局。
16.增加其他用地必要性分析
4.1商业用地
片区现状沿长江路两侧已形成一定规模的建材零售市场，商业氛围浓烈，加之周边区域流动人口多，因此，片区存在商业形态升级改造的市场潜力。
同时，片区西面长江路与天山路交界处西北角正在建设商业综合体，将与围绕购书中心而形成的零售商业氛围共同形成长江路商业圈。
加之片区周边锦绣江南小区、凤凰城小区等楼盘的建设，片区整体环境、居住档次、商业需求等都将得到提升，未来将有更多的商业需求。
原有的建材零售商业形态由于对仓储依存度高、土地利用形式粗放、土地利用效率低下，将在此轮三旧改造中迁移出片区，片区内商业形态得以提升。
因此，建议控规修编中布局商业综合体一处，提升片区整体商业氛围，激发土地活力，与长江路商业综合体-购书中心商业圈形成呼应，提升长江路整体商业形态，创造宜居宜商的城市生活区。
4.2高压走廊沿线防护绿地
现状沿嵩山路西侧有110kv高压走廊自南向北穿过规划场地，对片区的景观、环境与用地布局的合理性均造成不利影响。
按照《汕头市城市总体规划（200-2020）》，并未在高压走廊两侧预留隔离带。
修编报告认为，高压走廊确实对片区的整体环境带来消极影响，应该设置防护隔离带，以减少高压走廊对用地功能的影响。
因此，根
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